周丹

摘 要：基于政策性金融功能構(gòu)造的角度，對我國政策性金融的若干理論和實踐問題進行比較分析。從基本內(nèi)涵界定、理論根基和現(xiàn)實需求等方面，闡述政策性金融的發(fā)展邏輯，論證政策性金融體系構(gòu)造的原則、思路及方法。從金融協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度，政策性金融的功能重構(gòu)應(yīng)實現(xiàn)金融效率和金融公平的機制融合、風(fēng)險分擔(dān)，由公共財政主導(dǎo)并促進業(yè)務(wù)競爭。

關(guān)鍵詞：政策性金融；政策性金融功能；金融協(xié)調(diào)；金融效率；金融公平

中圖分類號：F830.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-3890（2015）05-0059-05

一、引言

政策性金融是與商業(yè)性金融相互對稱、平行并列，并相互補充的一種金融中介形式。其較完整的定義可表述為：“政策性金融是在一國政府支持和鼓勵下，以國家信用為基礎(chǔ)，運用種種特殊融資手段，嚴(yán)格按照國家法規(guī)限定的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營對象，以優(yōu)惠存貸利率或其他條件，直接或間接為貫徹、配合國家特定經(jīng)濟和社會發(fā)展政策或意圖而進行的一種特殊的資金融通行為活動。它是一切意義上的政策性貸款及一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔(dān)保、貼現(xiàn)、信用保險、存款保險、利息補貼、債權(quán)重組、外匯儲備投資等一系列特殊性資金融通活動的總稱。”[2]這段權(quán)威的定義對政策性金融的內(nèi)涵做了十分全面的闡釋，但由于政策性金融形態(tài)多樣、業(yè)務(wù)涉及面廣，其制度載體——政策性銀行發(fā)展歷史短，且正處于深化改革的探索發(fā)展階段，因此對政策性金融的科學(xué)認識及其規(guī)范建設(shè)，便不免常常存有明顯的認識偏差與意見分歧。

如何規(guī)范理論認識，充分發(fā)掘政策性金融資源配置和金融公平的功能作用。本文擬從政策性金融的理論基礎(chǔ)出發(fā)，對其原理、功能、制度載體的構(gòu)建模式、運行方式等問題，展開理論的比較和分析，為政策性金融制度體系的科學(xué)構(gòu)造提供思路、方法；并且從金融協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度，為金融效率和金融公平的機制融合，為政策性金融的功能重構(gòu)提供對策建議。

二、文獻綜述

Stiglitz（1998）根據(jù)不完全競爭市場理論，從理論角度論證了政策性金融的價值及作用。但圍繞政策性金融的大量實踐（黃達，2003），國外卻并未形成一個統(tǒng)一稱謂。由于存在政府的影響，因此許多學(xué)者將政策性金融界定為一種由公共部門主辦、控制或主導(dǎo)的金融中介形式，能夠?qū)崿F(xiàn)某些特定戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)政策的特殊金融手段（小濱浴久 等，1994），甚至不乏理論和實務(wù)界人士簡單地將政策性金融直接等同于國家金融、政府金融，將其當(dāng)做一種“財政性金融”（李志輝 等，2008）[1]。這類理論認識容易混淆財政與金融的本質(zhì)區(qū)別，對政策性金融的功能定位容易產(chǎn)生偏差，乃至錯位。

科學(xué)的政策性金融理論，實際上是20世紀(jì)80年代末首先被我國學(xué)者提出的（戴相龍 等，1998；白欽先，1987、2010），理論提出之初即強調(diào)政策性金融與財政支付的差異，明確政策性金融的金融屬性，即其仍然具有金融業(yè)務(wù)的有償性及償還性[2]。隨著我國市場經(jīng)濟制度的不斷發(fā)展與完善，政策性金融也仍然被許多學(xué)者當(dāng)作是我國市場經(jīng)濟和現(xiàn)代金融體系不斷創(chuàng)造、創(chuàng)新的重要組成部分之一（胡炳志，2003；李揚，2005、2008；王廣謙，2008）。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，在金融體制要向更廣闊領(lǐng)域深入改革之際，政策性金融體系的科學(xué)構(gòu)建更顯重要而關(guān)鍵（賈康，2011）[3]。

關(guān)于如何發(fā)揮政策性金融的功能作用，促進我國的金融公平與經(jīng)濟發(fā)展。中國人民銀行課題組（2006）從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的角度，論證了政策性金融彌補農(nóng)村金融市場缺陷的政策導(dǎo)向作用[4]；劉營軍 等（2011）則通過微觀調(diào)研，實證分析了農(nóng)戶受到金融排斥的原因，提出政策性金融可以有效帶動受排斥農(nóng)戶，解決有效金融供給不足的問題[5]；景玉琴（2004）認為，中小企業(yè)的融資約束，也應(yīng)該通過對政策性金融體系的完善加以解決，如發(fā)展中小企業(yè)政策性金融機構(gòu)，完善信用擔(dān)保制度及體系，加強政策性與商業(yè)性金融的協(xié)調(diào)配合等[6]。同樣，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的培育、發(fā)展和升級，政策性直接金融和政策性間接金融的引入，可以適時形成與需求相適應(yīng)的金融支持（顧海峰，2011）[7]。

對政策性金融研究關(guān)注更多的集中在政策性銀行的發(fā)展改革方面（張濤 等，2006）。通過國際同業(yè)間比較，丁振京（2013）為我國農(nóng)業(yè)政策性金融制度的完善尋找了解決辦法[8]。李志輝 等（2008）基于開發(fā)性金融理論，為中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的“職能調(diào)整、業(yè)務(wù)拓展、資產(chǎn)整合、風(fēng)險監(jiān)管”等方面設(shè)計了戰(zhàn)略改革措施[9]。

綜合和比較對政策性金融的研究可以發(fā)現(xiàn)，肯定政策性金融（功能）的觀點認為，政策性金融是財政和金融的“巧妙”結(jié)合體與統(tǒng)一體（白欽先 等，2010）。通過政府信用、政策導(dǎo)向和金融資源配置，政策性金融能以低成本和長期信貸的優(yōu)勢，有力扶持“強位弱勢”群體①的發(fā)展。但其在闡釋政策性金融的財務(wù)可持續(xù)性時，往往會強調(diào)“犧牲小我，成就大我”，所持的風(fēng)險補償觀點較難令人信服。相反，主張政策性金融改革的觀點，則更關(guān)注政策性金融的制度載體——政策性銀行的財務(wù)可持續(xù)性。他們認為政策性金融存在經(jīng)營機制問題，應(yīng)改革其傳統(tǒng)的委托代理體制；而開發(fā)性金融是政策性金融改革發(fā)展的更高階段，能保證機構(gòu)經(jīng)營業(yè)績，且是市場建設(shè)的“開路先鋒”[1]。

本文認為，對于政策性金融的金融功能定位，以及配套公共政策的機制保證，是深化政策性金融制度改革的基礎(chǔ)。即在保證政策性金融服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)宗旨不變的前提下，提高政策性金融自身的經(jīng)營效率，在實現(xiàn)政策目標(biāo)，達成金融公平的同時，也實現(xiàn)金融效率的積極提升。下文即從理論基礎(chǔ)、功能作用和實踐證據(jù)等諸方面展開比較分析，以證明政策性金融功能重構(gòu)的公平、效率目標(biāo)是必須、必要，并且是可行的，能夠共存于政策性金融的理論框架之下[10]。

三、政策性金融的理論基礎(chǔ)

政策性金融是一種特殊形式的制度安排，有著充分的理論基礎(chǔ)和需求廣泛的業(yè)務(wù)對象群體。目前，我國經(jīng)濟金融的轉(zhuǎn)型升級，遭金融排斥的“強位弱勢”群體，小微企業(yè)、低收入者和“三農(nóng)”發(fā)展等，無不對政策性金融的資源配置功能提出了內(nèi)生需求。為何商業(yè)性金融業(yè)務(wù)不構(gòu)成與政策性金融業(yè)務(wù)的競爭、替代關(guān)系②，而是相互補充、協(xié)調(diào)合作？為何開放性金融并非政策性金融的高級發(fā)展階段，而只是政策性與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)的整合形式？這需要首先對政策性金融的理論背景進行厘清。