申龍哲，于英濤

（太極計算機股份有限公司，北京 100083）

政務(wù)信息化工程項目分類及工程推進的建議

申龍哲，于英濤

（太極計算機股份有限公司，北京 100083）

分析了我國當前政務(wù)信息化工程建設(shè)的現(xiàn)狀與問題，并給出了政務(wù)信息化工程項目分類的理論基礎(chǔ)及具體做法，介紹了政務(wù)信息化工程建設(shè)推進的相關(guān)經(jīng)驗，期望對今后的政務(wù)信息化建設(shè)起到一定的借鑒作用。

政務(wù)信息化；項目分類；工程推進

1　政務(wù)信息化工程項目建設(shè)的現(xiàn)狀

我國政府信息化建設(shè)是從20世紀80年代中期開始，沿著“機關(guān)內(nèi)部辦公自動化——管理部門的電子化工程（如‘金’字工程）——全面的政府上網(wǎng)工程（電子政務(wù)）”這一條線展開的，總共經(jīng)歷了“起步階段（以《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建設(shè)全國政府行政首腦機關(guān)辦公決策服務(wù)系統(tǒng)的通知》為標志）、推進階段（以金橋、金卡、金關(guān)工程為標志）、發(fā)展階段（以政府上網(wǎng)工程為標志）、高速發(fā)展階段（以一站兩網(wǎng)五庫十五大工程為標志）”四個過程，目前正處于以“一站兩網(wǎng)五庫十五大工程”為核心建設(shè)內(nèi)容的高速發(fā)展階段。

通過我國政府信息化建設(shè)的實踐和借鑒全球各國政府信息化建設(shè)的經(jīng)驗，政府信息化的建設(shè)應(yīng)該是一個比較長期的過程，其基本建設(shè)思路是“以公眾為取向”，從易到難、從獨立到聯(lián)合、從簡單到復(fù)雜的一個過程，一般都經(jīng)過“基礎(chǔ)階段、強化階段、互動階段、全面整合或無縫銜接階段”這幾個環(huán)節(jié)。

具體某一個政務(wù)信息化工程來說，根據(jù)《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項目管理暫行辦法》（國家發(fā)改委55號令，以下簡稱“55號令”）的要求，政務(wù)信息化工程一般會經(jīng)歷項目申報與審批、工程建設(shè)、資金管理、驗收與評價及運行管理等幾個環(huán)節(jié)。其中工程建設(shè)環(huán)節(jié)的重點是項目建設(shè)單位依據(jù)工程自身特點劃分出不同的項目類型，如系統(tǒng)總集成服務(wù)、設(shè)備采購、應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)、工程監(jiān)理服務(wù)等，并按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，遵從優(yōu)先采購本國貨物、工程和服務(wù)的原則，依據(jù)可行性研究報告審批時核準的招標內(nèi)容和招標方式組織招標采購，確定具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的中標單位并訂立合同，并嚴格履行合同。

由于55號令只給出了政務(wù)信息化工程建設(shè)必須遵循的流程與管理要求，但在具體工程中項目類型劃分與招投標管理沒有明確規(guī)定，且部分項目建設(shè)單位在項目建設(shè)過程中由于經(jīng)驗不足，項目劃分與招標不夠合理，項目管理措施不到位，導致工程建設(shè)過程中各項目承建單位互相推諉的情況比較普遍，工程往往會延期，工程質(zhì)量也得不到保障。筆者多年從事政務(wù)信息化建設(shè)，其中不乏有一些重大的國家金字頭信息化工程，結(jié)合一些工程成敗得失的經(jīng)驗，總結(jié)出政務(wù)信息化工程項目分類的方法及工程推進的經(jīng)驗，在此拋磚引玉，供從事電子政務(wù)的相關(guān)部門及專家參考。

2　政務(wù)信息化工程項目分類的思路

2.1工程項目分類的理論基礎(chǔ)

一個政務(wù)信息化工程都是為了解決某個具體問題的系統(tǒng)工程。按照系統(tǒng)工程的解釋，系統(tǒng)工程是從整體出發(fā)合理開發(fā)、設(shè)計、實施和運用系統(tǒng)科學的工程技術(shù)，最終達到最優(yōu)規(guī)劃、最優(yōu)設(shè)計、最優(yōu)管理和最優(yōu)控制的目的。根據(jù)霍爾（A.D.Hall）于1969年提出的“霍爾三維結(jié)構(gòu)”，系統(tǒng)工程可以概括出以時間維、邏輯維、知識維組成的立體空間結(jié)構(gòu)。它將系統(tǒng)工程活動分為前后緊密相連的7個階段和7個步驟，并同時考慮到為完成各階段各步驟所需的各種專業(yè)知識，為解決復(fù)雜的系統(tǒng)問題提供了一個統(tǒng)一的思想方法。邏輯維是解決問題的邏輯過程，針對一個大型的工程項目一般分為7個步驟：明確問題、系統(tǒng)指標設(shè)計、系統(tǒng)方案綜合、系統(tǒng)分析、系統(tǒng)選擇、決策和實施計劃；時間維是系統(tǒng)的工作進程，對于一個具體的工程項目，全部過程可以分為7個階段：規(guī)劃階段、擬定方案、研制階段、生產(chǎn)階段、安裝階段、運行階段、更新階段；知識維是完成各階段、各步驟所需的專業(yè)科學知識。同時根據(jù)系統(tǒng)理論的“整體-分解-綜合”的原理，就是說可以將這個政務(wù)信息化工程的整體系統(tǒng)分解為若干的責任單元（子項目），由責任者分別按照要求完成任務(wù)，然后匯總，綜合成最終的成果。綜上所述，將一個政務(wù)信息化工程進行項目分類是有其理論依據(jù)的，既是系統(tǒng)工程本身的內(nèi)在要求，更是最終順利完成該工程不可或缺的環(huán)節(jié)。

2.2如何進行項目分類

根據(jù)霍爾三維結(jié)構(gòu)，可以將一個政務(wù)信息化工程按照時間維度分為7個階段，即規(guī)劃階段、擬定方案、研制階段、生產(chǎn)階段、安裝階段、運行階段、更新階段，每個階段可以采用邏輯維的方法分為7個步驟（明確問題、系統(tǒng)指標設(shè)計、系統(tǒng)方案綜合、系統(tǒng)分析、系統(tǒng)選擇、決策和實施計劃）加以解決。結(jié)合一個具體的政務(wù)信息系統(tǒng)工程，按照55號令的要求，一般會分為項目申報、初步設(shè)計、招標與采購、工程實施、工程監(jiān)督、工程驗收、運行維護等幾個階段，與霍爾三維結(jié)構(gòu)的階段劃分基本可以對應(yīng)起來，對應(yīng)關(guān)系如表1所示。

依據(jù)上述的階段劃分，就可以將一個政務(wù)信息化工程分解為如下幾個項目，咨詢規(guī)劃（對應(yīng)項目建議書與可研報告）、工程設(shè)計（對應(yīng)初步設(shè)計）、招標代理（對應(yīng)招標與采購）、工程監(jiān)理（對應(yīng)工程監(jiān)督）、工程施工（對應(yīng)工程實施）、法律與審計（對應(yīng)工程監(jiān)督）等，其中工程施工又可以根據(jù)項目的復(fù)雜程度分為工程總包、工程總集成服務(wù)、應(yīng)用系統(tǒng)總集成服務(wù)、系統(tǒng)總集成服務(wù)、運行環(huán)境建設(shè)、軟硬件設(shè)備采購、應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)等若干子項目。

表1　工程階段與霍爾三維結(jié)構(gòu)對應(yīng)關(guān)系

2.3項目分類介紹

2.3.1咨詢規(guī)劃

對于一個政務(wù)信息化工程，咨詢規(guī)劃是工程的基礎(chǔ)，具體包括項目建議書編制及可行性研究報告編制。按照55號令的要求，一個政務(wù)信息化工程首先需要進行立項申請，即項目建設(shè)單位應(yīng)按照《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項目項目建議書編制要求》的規(guī)定，組織編制政務(wù)信息系統(tǒng)工程的項目建議書（3 000萬以下項目可以簡化為可研報告），并報送項目審批部門，進行審批核準，有條件的單位可以自行編寫項目建議書，如果沒有條件可以找一個第三方的咨詢機構(gòu)代為編制。

按照 《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項目可行性研究報告編制要求》的規(guī)定，項目建設(shè)方需招標選定或委托具有相關(guān)專業(yè)甲級資質(zhì)的工程咨詢機構(gòu)編制項目可行性研究報告，報送項目審批部門。項目審批部門委托有資格的咨詢機構(gòu)評估后審核批復(fù)，或報國務(wù)院審批后下達批復(fù)。

2.3.2工程設(shè)計

工程設(shè)計是政務(wù)信息化工程的一個重要的階段，合理的設(shè)計才能保證工程建設(shè)不走彎路，較好的達到預(yù)期目標。根據(jù)55號令的要求，項目建設(shè)單位應(yīng)依據(jù)項目審批部門對可行性研究報告的批復(fù)，按照《國家電子政務(wù)工程建設(shè)項目初步設(shè)計方案和投資概算報告編制要求》的規(guī)定，招標選定或委托具有相關(guān)專業(yè)甲級資質(zhì)的設(shè)計單位編制初步設(shè)計方案和投資概算報告，報送項目審批部門。項目審批部門委托專門評審機構(gòu)評審后審核批復(fù)。

2.3.3招標代理

招標代理類項目是指選定一家招標代理機構(gòu)并簽訂合同，通過該機構(gòu)對政務(wù)信息化工程建設(shè)所需采購的貨物、工程和服務(wù)進行工程招標采購服務(wù)。招標代理機構(gòu)應(yīng)按照《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，并依據(jù)可行性研究報告審批時核準的招標內(nèi)容和招標方式組織招標采購，確定具有相應(yīng)資質(zhì)和能力的中標單位。按照55號令的要求，招標代理機構(gòu)在組織招標活動時，應(yīng)遵從優(yōu)先采購本國貨物、工程和服務(wù)的原則。

2.3.4工程監(jiān)理

工程監(jiān)理是指依法設(shè)立且具有相應(yīng)資質(zhì)的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位，受項目建設(shè)單位委托，依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù)標準和信息系統(tǒng)工程監(jiān)理合同，對政務(wù)信息化工程項目實施監(jiān)督管理。監(jiān)理單位應(yīng)協(xié)助建設(shè)單位制定項目的總體規(guī)劃和技術(shù)方案，以及設(shè)備選型方案。在政務(wù)信息化工程進入現(xiàn)場施工階段后，監(jiān)理單位應(yīng)對整個工程實施的進度、質(zhì)量、費用以及合同進行監(jiān)督。在工程項目驗收之后，建設(shè)單位往往還會要求監(jiān)理單位繼續(xù)協(xié)助制定信息化設(shè)施的運行管理制度。按照55號令的要求，電子政務(wù)項目實行工程監(jiān)理制。項目建設(shè)單位應(yīng)按照信息系統(tǒng)工程監(jiān)理的有關(guān)規(guī)定，委托具有信息系統(tǒng)工程相應(yīng)監(jiān)理資質(zhì)的工程監(jiān)理單位，對項目建設(shè)進行工程監(jiān)理。

2.3.5工程施工

工程實施就是項目建設(shè)方組織相關(guān)項目承建方按照政務(wù)信息化工程的項目建議書、可研報告及初步設(shè)計的要求，并在監(jiān)理方的監(jiān)督下，進行工程實施，并完成工程目標，達到驗收的標準。根據(jù)工程項目的投資規(guī)模和復(fù)雜程度不同，工程施工可以總包給一家承建單位，也可以分為若干子項目由不同的承建單位共同實施（工程分包），下面分別加以說明。

（1）工程總包：就是項目建設(shè)單位選擇一家具有專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)水平和管理能力的承建單位作為總包方，協(xié)助建設(shè)單位負責政務(wù)信息化工程的設(shè)備采購、機房環(huán)境建設(shè)、軟件開發(fā)、標準規(guī)范體系等全部的建設(shè)內(nèi)容。這種建設(shè)方式適合投資規(guī)模較小，復(fù)雜程度不高的項目。

（2）工程分包：針對一些投資金額大，項目復(fù)雜程度高的項目，憑借一家承建方的能力無法滿足項目建設(shè)的需要。項目建設(shè)單位可以將工程施工分為若干子項目，選擇不同的承建方共同實施。一般來說，子項目可以按照工程、貨物和服務(wù)進行分包。①工程：一般包括房屋建筑的新建、改擴建、裝修、機房改造等建設(shè)內(nèi)容。工程類的建設(shè)內(nèi)容一般會單獨進行采購。②貨物：一般包括服務(wù)器、PC機、網(wǎng)絡(luò)、存儲、安全等系統(tǒng)硬件設(shè)備；操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫、中間件等軟件產(chǎn)品；機房及其他專業(yè)設(shè)備和材料等。在實際操作中，既可以按貨物類型分別招標，也可以打包一起招標采購。③服務(wù)：一般包括工程總集成、應(yīng)用系統(tǒng)集成、安全系統(tǒng)集成、應(yīng)用軟件開發(fā)、系統(tǒng)運維等服務(wù)項目。

工程類和貨物類項目都比較好理解，重點說明一下服務(wù)類項目的劃分。

（1）工程總集成。如上所述，對于一些大型及復(fù)雜的政務(wù)信息化工程項目，一般都會分解成許多相對獨立而又互相聯(lián)系的子項目。多個子項目共同實施，就給建設(shè)單位的項目管理帶來了很大的挑戰(zhàn)。為了解決該問題，工程總集成服務(wù)應(yīng)運而生。工程總集成服務(wù)通俗來說就是選擇具有相應(yīng)資質(zhì)和服務(wù)能力的承建單位，協(xié)助建設(shè)單位依據(jù)工程目標，利用項目管理工具對工程整體進行分級管理與分工管理，并建立相應(yīng)的溝通協(xié)調(diào)機制，確保工程能夠順利的達到預(yù)期目標。

（2）應(yīng)用系統(tǒng)集成。在一個具體的政務(wù)信息化工程中，應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)永遠是最核心的內(nèi)容，對于大型與復(fù)雜的工程來說，應(yīng)用系統(tǒng)一般會按照“高內(nèi)聚、低耦合”的原則分為多個子項目進行開發(fā)，這就給應(yīng)用系統(tǒng)的整體項目管理帶來了難度。應(yīng)用系統(tǒng)集成服務(wù)就是根據(jù)工程整體建設(shè)目標和內(nèi)容，提出應(yīng)用系統(tǒng)的總體設(shè)計方案及集成方案，管理各子應(yīng)用系統(tǒng)開發(fā)商共同開發(fā)，通過建立統(tǒng)一的應(yīng)用支撐平臺，使得各種產(chǎn)品和應(yīng)用開發(fā)的軟件能協(xié)調(diào)一致的工作。

（3）安全系統(tǒng)集成。目前信息安全形勢日趨嚴峻，信息安全也決定了一個政務(wù)信息化工程的成敗。為了更加有效的保障工程的信息安全，并能通過工程驗收，可以引入安全系統(tǒng)集成服務(wù)商的角色。安全系統(tǒng)集成服務(wù)包括按照國家相關(guān)的法律法規(guī)及行業(yè)標準規(guī)范（信息系統(tǒng)等級保護、涉密信息系統(tǒng)分級保護），針對工程項目提供安全咨詢服務(wù)、安全系統(tǒng)設(shè)計服務(wù)、安全系統(tǒng)工程實施服務(wù)、安全管理平臺規(guī)劃與建設(shè)、系統(tǒng)整體安全加固服務(wù)及專業(yè)信息安全測評服務(wù)等內(nèi)容。

2.3.6法律與審計

對于一些投資規(guī)模較大的工程項目，子項目眾多，招投標及合同管理面臨很大的法律及財務(wù)風險，而建設(shè)單位自身也沒有能力來處理和監(jiān)管工程執(zhí)行過程中的各種法律及財務(wù)審計工作，這就需要聘請專業(yè)的律師事務(wù)所及審計事務(wù)所來協(xié)助建設(shè)單位做好相關(guān)工作，確保工程的執(zhí)行合法合規(guī)，資金管理不出差錯。

3　政務(wù)信息化工程推進的經(jīng)驗

做好項目分類是政務(wù)信息化工程成功的基礎(chǔ)，但在工程執(zhí)行過程中，往往還存在一些問題會影響到工程的推進。根據(jù)多年的經(jīng)驗，影響工程推進的原因主要集中在如下一些問題。①系統(tǒng)頂層設(shè)計與業(yè)務(wù)流程設(shè)計不盡合理，導致工程實際推進過程中問題重重，影響工程質(zhì)量與進度。②項目范圍沒有控制住，需求不斷變化，影響了工程投資與進度。③工程質(zhì)量與驗收標準不明確，導致各方在理解上有偏差，影響項目進度。

針對上述問題，根據(jù)以往參與一些大型政務(wù)信息化工程建設(shè)的經(jīng)歷，提出一些行之有效的思路供項目建設(shè)方及相關(guān)方參考。

3.1強化落實“一把手”負責制

由于一個政務(wù)信息化工程關(guān)系到項目建設(shè)單位的發(fā)展戰(zhàn)略及其服務(wù)民生的能力，信息化過程往往涉及到組織的管理機制和習慣的調(diào)整，會牽扯到不同部門和員工之間的利益，同時信息化的投資一般會比較巨大，短期效益不明顯。以上三個方面決定了信息化工程必須得到組織的一把手鼎力支持與過程把控?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于加強和完善國家電子政務(wù)工程建設(shè)管理的意見》（發(fā)改高技 ［2013］266號）中專門強調(diào)了電子政務(wù)工程建設(shè)中，需要強化一把手負責制：

（1）項目建設(shè)部門的“一把手”，應(yīng)按照“三個轉(zhuǎn)變”的建設(shè)思路，強化責任機制，有效落實頂層設(shè)計的思想，強化需求分析工作的指導，推動業(yè)務(wù)流程優(yōu)化和業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新，促進部門內(nèi)部和部門之間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，加強電子政務(wù)項目全過程的統(tǒng)籌指導，切實保障電子政務(wù)項目的建設(shè)實效。

（2）加強電子政務(wù)項目跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。涉及多部門建設(shè)的電子政務(wù)項目，應(yīng)建立跨部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。項目牽頭部門應(yīng)會同共建部門，基于《規(guī)劃》提出的建設(shè)目標和任務(wù)，細化項目體系架構(gòu)，明確具體建設(shè)任務(wù)，確定部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同關(guān)系和信息共享需求，落實共建部門的建設(shè)范圍和責任義務(wù)。項目建成后，應(yīng)進一步完善跨部門的共享共用機制，保障部門間的業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享，切實提高投資效益。

3.2控制項目范圍，做好變更管理

對于一個大型的政務(wù)信息化工程，在項目實施過程中項目范圍發(fā)生變化的事情是經(jīng)常發(fā)生的。但我們應(yīng)特別注意，一個大型的政務(wù)信息化工程一般是由多個子項目組成的，如果項目范圍變更的請求來自某一個子項目，一定要仔細分析該項變更對于其他子項目的影響。經(jīng)常會出現(xiàn)這樣的情況：從局部的觀點看，一項變更對于某一個子項目是有利的，可能會減少成本、加快進度，但因該項變更會引起其他子項目范圍的巨大變動，從全局的觀點來看，反而是得不償失的。

由此可見，大型的政務(wù)信息化工程范圍變更應(yīng)該特別謹慎，一定要減少項目中盲目的變更，降低變更的隨意性。但也不能因噎廢食，該變的還是要變。對于因外部環(huán)境改變、客戶需求改變、范圍計劃疏漏，以及其他無法拒絕的原因所引起的范圍變更，也要勇敢面對，并以科學、務(wù)實的態(tài)度積極處理變更。

3.3明確工程質(zhì)量計劃及項目驗收范圍

現(xiàn)代質(zhì)量管理的一項基本準則就是：“質(zhì)量是計劃出來的，而不是檢查出來的”，對于政務(wù)信息化工程項目的質(zhì)量管理，該準則同樣適用，也是在項目執(zhí)行過程中需要牢牢把握的。編制一個清晰的質(zhì)量計劃首先需要明確兩點，一是明確將要采用的質(zhì)量標準；二是明確質(zhì)量目標。有了清晰的標準和目標，工程的質(zhì)量管理就可以有的放矢，工程的質(zhì)量也就能得到很好的保障。

項目驗收是指是指項目結(jié)束或項目階段結(jié)束時，項目成果交付給使用者之前，項目接收方會同項目團隊、項目監(jiān)理、外部專家等有關(guān)方面對項目的工作成果進行審查，查核項目計劃規(guī)定范圍內(nèi)的各項工作是否已經(jīng)完成，應(yīng)交付的成果是否令人滿意。在許多工程實際執(zhí)行過程中，往往由于項目驗收范圍不統(tǒng)一，導致項目無法順利通過驗收，工程延期的情況出現(xiàn)。所以建議在工程設(shè)計階段，可以依據(jù)項目需求和設(shè)計內(nèi)容編制工程整體以及各個子項目的驗收范圍。項目驗收范圍通常包括工程質(zhì)量驗收和文件資料驗收，項目驗收范圍的確認需要對驗收的內(nèi)容進行科學、合理的界定，以保障項目各方的權(quán)益和明確各方的責任。要確認項目驗收范圍，不僅要明確項目的起點和終點，還要明確項目的最終成果，以及標志這些成果的各個子項。

最后，在實際操作中也發(fā)現(xiàn)由于項目審批周期過長導致初設(shè)與實際的現(xiàn)實需求有脫節(jié)的情況，而項目采購、實施與驗收又必須遵照初設(shè)的要求，針對這種情況，一定要加強與項目審批部門的溝通，爭取調(diào)整初設(shè)以滿足實際的建設(shè)要求。

4　結(jié)語

習近平總書記在中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導小組第一次會議上提出“沒有信息化就沒有現(xiàn)代化”、“建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國的戰(zhàn)略部署要與‘兩個一百年’奮斗目標同步推進”等重要論斷，政務(wù)信息化建設(shè)作為今后一個時期我國信息化工作的重點，對推動我國信息化的整體發(fā)展將起到很好的帶動示范作用，同時也是進一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的重要支撐手段。結(jié)合目前國家十二五規(guī)劃的以“一站兩網(wǎng)五庫十五大工程”為核心的政務(wù)信息化工程的逐步推進以及馬上到來的十三五規(guī)劃，我們必須認真分析研究總結(jié)政務(wù)信息化工程建設(shè)的方針與政策、目標與任務(wù)、成績與問題，加強頂層設(shè)計、高度重視信息安全保障和業(yè)務(wù)應(yīng)用的統(tǒng)領(lǐng)作用，采取有效措施，加快相關(guān)工程的建設(shè)步伐，使其能夠適應(yīng)習總書記提出的建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國的戰(zhàn)略部署。

主要參考文獻

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10.3969/j.issn.1673-0194.2015.21.083

F281；TP315

A

1673-0194（2015）21-0157-04

2015-07-22