摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)旅游業(yè)雖得到了空前的發(fā)展，但政府旅游公共服務(wù)與日益增長(zhǎng)的社會(huì)旅游公共需求之間還存在著許多問(wèn)題。2013年《中華人民共和國(guó)旅游法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入了依法興旅、依法治旅的新階段。因此，政府各職能部門(mén)應(yīng)依法發(fā)揮其職能作用，以實(shí)現(xiàn)政府提供旅游公共服務(wù)建設(shè)的全新目標(biāo)。

關(guān) 鍵 詞：旅游法；旅游公共服務(wù)；旅游人力資源

中圖分類(lèi)號(hào)：F590.1 文件標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2015）12-0035-04

收稿日期：2015-10-10

作者簡(jiǎn)介：賈勝本（1967—），男，吉林長(zhǎng)春人，吉林省人力資源和社會(huì)保障宣傳中心助理研究員，研究方向?yàn)槿肆Y源管理。

目前，我國(guó)旅游業(yè)已實(shí)現(xiàn)了由單純的外事接待型向綜合性行業(yè)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變，并正逐步實(shí)現(xiàn)由新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)向國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變，由旅游資源大國(guó)向世界旅游強(qiáng)國(guó)發(fā)展的重大轉(zhuǎn)變。但在發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)的旅游公共服務(wù)還存在著許多問(wèn)題。如何履行《旅游法》賦予政府的職能，不斷提高政府提供旅游公共服務(wù)的能力，越來(lái)越受旅游從業(yè)者特別是廣大旅游愛(ài)好者的關(guān)注。

一、政府依法提供旅游公共服務(wù)

《旅游法》是政府提供旅游公共服務(wù)的法律依據(jù)，是調(diào)整旅游關(guān)系的法律規(guī)范。從廣義上看，《旅游法》是調(diào)整各種旅游活動(dòng)的規(guī)范性法律文件的總稱(chēng)，不僅包括旅游法法典，還應(yīng)包括其他法律法規(guī)中有關(guān)旅游的規(guī)定，如《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》《旅行社條例》等。旅游法涉及多個(gè)法律部門(mén)，屬于綜合立法，覆蓋行政法、刑法、民法、經(jīng)濟(jì)法等多個(gè)法律領(lǐng)域，與各級(jí)政府履行旅游公共服務(wù)職責(zé)緊密相連。旅游公共服務(wù)是旅游法的重要組成部分，是指由政府和其他社會(huì)組織為滿(mǎn)足旅游者的共同需求而提供的基礎(chǔ)性、公益性的旅游公共產(chǎn)品與服務(wù)的總稱(chēng)。旅游公共服務(wù)不同于旅游服務(wù)，二者最大的區(qū)別是實(shí)施主體不同，旅游公共服務(wù)實(shí)施的主體是各級(jí)人民政府及政府各相關(guān)部門(mén)，而旅游服務(wù)實(shí)施的主體是旅游經(jīng)營(yíng)者?！吨袊?guó)旅游公共服務(wù)“十二五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》明確指出：“為游客提供旅游公共服務(wù)將是‘十二五’期間各級(jí)旅游行政管理部門(mén)履行行政服務(wù)職能的主要工作。”這是中國(guó)旅游公共服務(wù)指導(dǎo)2011-2015年全國(guó)旅游公共服務(wù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，也是我國(guó)旅游事業(yè)的第一個(gè)五年規(guī)劃。

二、政府依法保護(hù)旅游者的合法權(quán)益

對(duì)旅游者合法權(quán)益的保護(hù)，是衡量一個(gè)國(guó)家旅游業(yè)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。旅游者的權(quán)利，是指依照法律規(guī)定或旅游服務(wù)合同的約定，旅游者應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益。而旅游者的義務(wù)則是指依照法律規(guī)定或旅游服務(wù)合同的約定，旅游者應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。我國(guó)的《旅游法》和《旅游者的主要權(quán)利和義務(wù)指南》均對(duì)旅游者如何行使權(quán)利和怎樣履行義務(wù)作出了規(guī)定。旅游者既包括普通旅游者，也包括特殊的旅游群體，如殘疾人、老年人、未成年人等，他們因種種客觀上的原因?qū)β糜喂卜?wù)設(shè)施有著特殊需求。因此，保障弱勢(shì)旅游群體的合法權(quán)益也是政府乃至全社會(huì)義不容辭的責(zé)任。旅游公共服務(wù)涉及到多個(gè)領(lǐng)域，無(wú)論哪個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題都會(huì)給旅游者造成損害。為此，保護(hù)旅游者的合法權(quán)益就成為旅游公共服務(wù)一項(xiàng)長(zhǎng)期且重要的任務(wù)。另外，還應(yīng)注意對(duì)出入境旅游者合法權(quán)益的保護(hù)。出入境旅游者是指自助游或參加旅行社組織的出境或入境旅游活動(dòng)的消費(fèi)者。根據(jù)我國(guó)《出境入境管理法》的規(guī)定，國(guó)家保護(hù)中國(guó)公民出入境合法權(quán)益。因此在實(shí)踐中，無(wú)論出境旅游，還是外國(guó)游人的入境旅游，均離不開(kāi)旅游公共服務(wù)。以交通公共設(shè)施為例，從航空機(jī)場(chǎng)到海港碼頭，從鐵路車(chē)站到公路樞紐，無(wú)不說(shuō)明安全、完善的旅游公共服務(wù)設(shè)施是保障旅游者順利出入境的前提條件。

三、政府依法承擔(dān)旅游公共服務(wù)職責(zé)

旅游公共服務(wù)的主體是指旅游公共服務(wù)法律關(guān)系的當(dāng)事人。在我國(guó)，政府作為國(guó)家或地方旅游公共服務(wù)的主體，具有法律賦予的權(quán)力和必須承擔(dān)的義務(wù)，這是政府工作的職責(zé)所在。目前，我國(guó)旅游公共服務(wù)水平已經(jīng)有了顯著的提高，綜合實(shí)力大幅提升，但政府在提供旅游公共服務(wù)方面還存在一些問(wèn)題。如行政職能錯(cuò)位與缺位；對(duì)旅游活動(dòng)的管理及公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)等還亟待進(jìn)一步完善。對(duì)此，國(guó)家應(yīng)采取措施，完善旅游信息咨詢(xún)、安全保障、交通設(shè)施等公共服務(wù)，為旅游者提供良好的旅游條件。2015年中國(guó)旅游景區(qū)協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)擴(kuò)大會(huì)議對(duì)《旅游景區(qū)行業(yè)自律機(jī)制建設(shè)服務(wù)指南》等即將出臺(tái)的相關(guān)文件進(jìn)行了審議，并提出了多項(xiàng)議題。如“廁所革命”，按照國(guó)家旅游局“廁所革命”的3年工作計(jì)劃，逐步將全國(guó)主要A級(jí)景區(qū)納入以上信息平臺(tái)。2015年，擬在報(bào)名的基礎(chǔ)上安排80至100家4A級(jí)以上景區(qū)完成定位入庫(kù)工作，2017年，“廁所革命”將基本達(dá)到行業(yè)規(guī)定要求。當(dāng)然，政府在提供旅游公共服務(wù)同時(shí)，也應(yīng)全面考慮旅游資源保護(hù)問(wèn)題。我國(guó)的歷史非常悠久，旅游資源豐富，保護(hù)和合理利用旅游資源是旅游法的立法目的之一。為了保護(hù)旅游資源的整體性，防止重復(fù)建設(shè)和掠奪性開(kāi)發(fā)，在自然資源和人文資源的保護(hù)方面，我國(guó)已制定了20多部法律法規(guī)，各級(jí)政府、旅游消費(fèi)者和旅游經(jīng)營(yíng)者，在旅游管理、旅游活動(dòng)和旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中均應(yīng)嚴(yán)格遵守國(guó)家的法律法規(guī)，履行相應(yīng)的保護(hù)義務(wù)。

四、政府依法完善旅游公共服務(wù)設(shè)施

根據(jù)世界旅游業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，政府提供的旅游公共服務(wù)最終會(huì)向普遍的社會(huì)公共福利方向發(fā)展。為此，各級(jí)政府在制定旅游發(fā)展規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)把旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入到總體要求和發(fā)展目標(biāo)之中。一是在建設(shè)上應(yīng)逐步實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)設(shè)施現(xiàn)代化。建設(shè)現(xiàn)代化的旅游公共服務(wù)設(shè)施，需要政府做的工作有很多，筆者認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)做好以下兩方面的工作：一方面，在旅游市場(chǎng)管理上逐步完善旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。即完善由國(guó)務(wù)院及多個(gè)行政部門(mén)共同制定的對(duì)旅游發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的工作制度。旅游業(yè)是一個(gè)長(zhǎng)鏈產(chǎn)業(yè)，涉及吃、住、行、游、購(gòu)、娛多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及國(guó)務(wù)院20多個(gè)部委，110多個(gè)產(chǎn)業(yè)。為了加強(qiáng)對(duì)旅游業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，保障旅游業(yè)與相關(guān)行業(yè)工作的協(xié)調(diào)，政府應(yīng)在認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立健全國(guó)家性的、區(qū)域性的、地方性的旅游綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。 另一方面，在旅游市場(chǎng)發(fā)展中應(yīng)充分利用旅游發(fā)展資金。旅游發(fā)展資金是政府部門(mén)為促進(jìn)旅游發(fā)展劃撥給專(zhuān)門(mén)用于完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善旅游發(fā)展基礎(chǔ)條件的資金。旅游發(fā)展離不開(kāi)資金的支持，而資金既可來(lái)源于社會(huì)各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，也可來(lái)源于各級(jí)人民政府。充分利用旅游發(fā)展資金，有利于推動(dòng)各級(jí)政府加強(qiáng)旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。二是在規(guī)模上要逐步實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)設(shè)施國(guó)際化。隨著國(guó)際旅游市場(chǎng)的不斷發(fā)展，人們?cè)诼糜位顒?dòng)中的行為規(guī)范、消費(fèi)觀念發(fā)生了巨大變化，對(duì)旅游公共服務(wù)的要求也趨于多層次、多渠道和多品位。為此，各級(jí)政府對(duì)提供旅游公共服務(wù)要有一個(gè)全新的認(rèn)識(shí)，形成國(guó)家旅游公共服務(wù)的整體戰(zhàn)略規(guī)劃。因?yàn)?1世紀(jì)的今天，旅游業(yè)不僅是區(qū)域性的，也是全球性的，旅游外交已成為國(guó)際關(guān)系的亮點(diǎn)。如中國(guó)與俄羅斯、印度、韓國(guó)互辦的旅游年活動(dòng)，均為雙方關(guān)系的發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。以中俄旅游為例，中國(guó)是俄羅斯旅游業(yè)的戰(zhàn)略合作伙伴，中國(guó)湖南?。珴蓶|的故鄉(xiāng)）與俄羅斯烏里揚(yáng)諾夫斯克州（列寧的故鄉(xiāng)）已結(jié)為友好省州，雙方開(kāi)展的“中俄紅色旅游合作交流系列活動(dòng)”，是中國(guó)紅色旅游發(fā)展歷史上首次在國(guó)家層面與域外的對(duì)接。面對(duì)國(guó)際旅游業(yè)的迅速發(fā)展，國(guó)家應(yīng)發(fā)揮與其他國(guó)家或地區(qū)合作的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)旅游，增進(jìn)合作，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在共同發(fā)展的過(guò)程中，使我國(guó)旅游公共服務(wù)設(shè)施逐步走向國(guó)際化。

五、政府依法管理旅游市場(chǎng)

旅游業(yè)是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，政府只有以法治化標(biāo)準(zhǔn)示范為依托，才能真正實(shí)現(xiàn)旅游公共服務(wù)的目標(biāo)。目前，我國(guó)在旅游公共服務(wù)方面制定的標(biāo)準(zhǔn)主要有：以《公共信息導(dǎo)向系統(tǒng)設(shè)置原則與要求》和《旅游信息咨詢(xún)中心設(shè)置與服務(wù)規(guī)范》為代表的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，以《城市旅游公共信息導(dǎo)向系統(tǒng)設(shè)置原則與要求》和《城市旅游集散中心等級(jí)劃分與評(píng)定》為代表的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以《旅游咨詢(xún)服務(wù)中心等級(jí)劃分與評(píng)定》和《旅游集散中心等級(jí)劃分與評(píng)定》為代表的地方標(biāo)準(zhǔn)等。這些標(biāo)準(zhǔn)都為旅游公共服務(wù)具體內(nèi)容的執(zhí)行提供了依據(jù)。國(guó)務(wù)院于2014年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》明確指出：“到2020年，城鄉(xiāng)居民年人均出游4.5次，境內(nèi)旅游總消費(fèi)額達(dá)到5.5萬(wàn)億元，旅游業(yè)增加值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過(guò)5%。”為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須提高我國(guó)旅游工作的總體水平，遵守《旅游法》及相關(guān)法律規(guī)范，建立健全旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)規(guī)則。通過(guò)貫徹落實(shí)旅游公共服務(wù)的法律法規(guī)，使旅游公共服務(wù)的管理者和被管理者做到有法可依，有章可循，獎(jiǎng)懲分明。如2015年4月初，國(guó)家旅游局對(duì)第一階段旅游市場(chǎng)秩序?qū)ｍ?xiàng)整治行動(dòng)進(jìn)行了通報(bào)，有10家景區(qū)沒(méi)有達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，其中1家5A級(jí)旅游景區(qū)被嚴(yán)重警告，9家5A級(jí)旅游景區(qū)被警告。這次整治，既體現(xiàn)出政府部門(mén)的依法行政，又凈化了旅游市場(chǎng)的秩序，更體現(xiàn)了對(duì)旅游者生命與財(cái)產(chǎn)安全的尊重和保護(hù)。

六、政府依法保障旅游人力資源的開(kāi)發(fā)

中國(guó)要想成為旅游強(qiáng)國(guó)，離不開(kāi)旅游人力資源的開(kāi)發(fā)。筆者認(rèn)為，開(kāi)發(fā)旅游人力資源應(yīng)從國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)層面入手，從政府旅游管理人才與企業(yè)旅游應(yīng)用人才兩個(gè)方面落實(shí)。因此，一方面，旅游公共服務(wù)須強(qiáng)化管理人力資源的開(kāi)發(fā)。關(guān)于旅游管理人力資源的開(kāi)發(fā)，政府應(yīng)在相關(guān)部門(mén)建立旅游學(xué)習(xí)平臺(tái)，普及旅游知識(shí)，培養(yǎng)旅游人才，將旅游公共服務(wù)的理論培訓(xùn)與旅游實(shí)戰(zhàn)能力相結(jié)合，提高旅游管理者的綜合素質(zhì)，幫助旅游經(jīng)營(yíng)者為參與國(guó)際旅游市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供人才保障。如2015年舉行的旅游市場(chǎng)執(zhí)法專(zhuān)業(yè)能力建設(shè)高級(jí)研修班，邀請(qǐng)了相關(guān)部門(mén)的專(zhuān)家就旅游市場(chǎng)如何行政執(zhí)法等內(nèi)容進(jìn)行了專(zhuān)題授課，這種人力資源的開(kāi)發(fā)培養(yǎng)方式應(yīng)制度化。另一方面，旅游產(chǎn)業(yè)服務(wù)須注重執(zhí)業(yè)人力資源的開(kāi)發(fā)。旅游業(yè)是勞動(dòng)密集型的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，旅游服務(wù)需要專(zhuān)業(yè)化。為此，《旅游法》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》《中國(guó)旅游業(yè)“十二五”人才發(fā)展規(guī)劃》等均對(duì)旅游從業(yè)人員、旅游職業(yè)教育、旅游職業(yè)培訓(xùn)等問(wèn)題作出了具體規(guī)定。目前，我國(guó)的旅游專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍已初具規(guī)模。以2013年為例，全國(guó)旅游直接從業(yè)人數(shù)超過(guò)1300多萬(wàn)，帶動(dòng)相關(guān)行業(yè)就業(yè)人數(shù)超過(guò)8000萬(wàn)；全國(guó)星級(jí)飯店總數(shù)達(dá)14萬(wàn)多家，旅行社達(dá)25萬(wàn)多家；各類(lèi)旅游景區(qū)、景點(diǎn)達(dá)2萬(wàn)多處，這都為旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與旅游公共服務(wù)的銜接起到了良好的推動(dòng)作用。

綜上所述，提供旅游公共服務(wù)是政府的重要職責(zé)之一，也是融入世界旅游業(yè)不斷自我完善的需要。中國(guó)的旅游業(yè)需要與國(guó)際接軌，但我國(guó)的旅游公共服務(wù)應(yīng)彰顯民族特色，這種特色的旅游公共服務(wù)也應(yīng)面向未來(lái)，走向世界。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）