摘 要：信訪作為社會(huì)矛盾的集中表現(xiàn)方式，是社會(huì)安定和諧與否的晴雨表。當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，利益格局調(diào)整過程中所引發(fā)的社會(huì)矛盾和利益沖突使得信訪機(jī)構(gòu)承受著巨大的壓力，而信訪制度功能的有限性與壓力型體制的高度緊張關(guān)系以及信訪體制設(shè)計(jì)的天然缺陷等諸多方面的不足也使信訪工作面臨困境。本文認(rèn)為，我國信訪制度改革的路徑是：擴(kuò)大公民的利益表達(dá)渠道，理順信訪機(jī)構(gòu)和行政機(jī)構(gòu)的關(guān)系，樹立司法的最終裁判權(quán)威，將信訪納入法治化軌道。

關(guān) 鍵 詞：法治；信訪制度；信訪法治化

中圖分類號：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）12-0030-05

收稿日期：2015-08-10

作者簡介：李?。?981—），女，山東菏澤人，海南政法職業(yè)學(xué)院副教授，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士研究生，研究方向?yàn)榉▽W(xué)理論、行政法學(xué)。

基金項(xiàng)目：本文系海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“基層上訪治理機(jī)制法制化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：HNSK（JO）14-161。

信訪制度是我國特有的一項(xiàng)民意訴求表達(dá)制度，承載著公民政治參與、利益表達(dá)、權(quán)利救濟(jì)和糾紛化解的重要功能，充當(dāng)著社會(huì)“安全閥”的角色。隨著我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快和利益格局的調(diào)整，信訪案件大量增加，群眾上訪成為社會(huì)矛盾外化的“晴雨表”。而在應(yīng)對復(fù)雜的社會(huì)矛盾時(shí)，現(xiàn)行信訪體制的不足日益顯現(xiàn)出來。筆者認(rèn)為，以法治為導(dǎo)向，將信訪納入法治軌道當(dāng)中，是信訪制度發(fā)展的必然趨勢。

一、當(dāng)前我國信訪制度之困境分析

（一）信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置多元化

現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多、條塊分割，從中央到地方，各級黨委、人大、政府、司法機(jī)關(guān)以及相關(guān)的職能部門等都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)的設(shè)置在一定程度上為群眾的訴求表達(dá)提供了渠道，使政府能更多地傾聽群眾的呼聲，更好地為民解憂。但由于信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置的多元化，使信訪機(jī)構(gòu)權(quán)力分散，職責(zé)不明，歸口不一。一方面，由于不同信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏必要的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，彼此處于信息“隔離”的狀態(tài)，導(dǎo)致信訪資源浪費(fèi)，不利于公民權(quán)利的表達(dá)；另一方面，由于信訪條例中并未明確規(guī)定各信訪機(jī)構(gòu)的受理范圍，對于同一信訪事項(xiàng)，信訪人往往會(huì)到不同的信訪部門進(jìn)行信訪，多頭信訪的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使信訪工作的運(yùn)作效率低下。此外，由于信訪機(jī)構(gòu)沒有直接解決問題的權(quán)力，只能采取轉(zhuǎn)批等方式，從而使一些信訪案件久拖不決，沒有得到有效及時(shí)的處理。

（二）信訪制度功能錯(cuò)位

信訪制度的基本功能定位是為公民提供政治參與、利益表達(dá)及民主監(jiān)督的渠道，權(quán)利救濟(jì)和糾紛解決只是其輔助性和補(bǔ)充性的功能。但當(dāng)前，我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，司法的權(quán)威性還沒有完全樹立起來，為了緩解各種矛盾，現(xiàn)行信訪制度承載了越來越重的權(quán)利救濟(jì)功能，這使得權(quán)利救濟(jì)功能成為了信訪制度的“主要功能”。[1]但從法律地位上看，信訪機(jī)構(gòu)并非權(quán)力機(jī)關(guān)，按照《信訪條例》第二十一條的規(guī)定，信訪機(jī)構(gòu)對于信訪事項(xiàng)只有轉(zhuǎn)辦、轉(zhuǎn)交和督辦的職能，沒有解決問題的實(shí)際權(quán)力。對此，有學(xué)者認(rèn)為，“現(xiàn)行信訪制度最大的問題就是功能的錯(cuò)位?！盵2]可以說，信訪機(jī)構(gòu)的功能錯(cuò)位、越位，已然成為制約信訪制度法治化建設(shè)的瓶頸。

（三）信訪追責(zé)機(jī)制不合理

當(dāng)前，我國在信訪責(zé)任追究上采取的是信訪排名制，并將其作為衡量基層政府政績考核的重要指標(biāo)。這種剛性的責(zé)任追究體制從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣市，再到省級，直至中央，一級壓一級，[3]構(gòu)成了一個(gè)金字塔體系。筆者認(rèn)為，信訪排名制的初衷在于督促基層信訪機(jī)構(gòu)認(rèn)真辦理信訪事項(xiàng)，切實(shí)解決問題，減少非正常上訪的發(fā)生，消除可能造成矛盾激化的潛在因素。但實(shí)踐中，一些牽涉面廣、情況復(fù)雜的信訪問題是基層政府無法或無力解決的，迫于“零上訪”“一票否決”等政績考核指標(biāo)的壓力，一些基層政府千方百計(jì)地在減少上訪數(shù)量上做文章。同時(shí)，為了減少國家信訪局的信訪通報(bào)量，各地采取花錢“銷號”的方式減少上訪量的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。某種程度上而言，維穩(wěn)目標(biāo)責(zé)任制和官員問責(zé)制的約束，已經(jīng)成為高懸在基層政府頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。[4]

（四）信訪終結(jié)機(jī)制不完善

《信訪條例》 第三十五條第三款規(guī)定，同一信訪事項(xiàng)經(jīng)過三級行政機(jī)關(guān)進(jìn)行辦理、復(fù)查、復(fù)核做出決定后，信訪人對復(fù)核意見不服，仍然以同一事實(shí)和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。即信訪事項(xiàng)實(shí)行“三級終結(jié)制”。但在廣大群眾的潛意識中，信訪一直是“人治”色彩相當(dāng)濃厚的救濟(jì)方式，“大鬧大解決，小鬧小解決”，如果他們的要求得不到滿足就會(huì)不斷地越級上訪、纏訪、鬧訪，各級信訪部門在解決這種矛盾時(shí)往往處于兩難的境地。地方政府出于維穩(wěn)的需要，只要當(dāng)事人不息訪，信訪機(jī)構(gòu)往往予以受理，這既不利于國家司法機(jī)關(guān)權(quán)威的樹立，也在無形中增加了社會(huì)成本。

二、當(dāng)前信訪制度困境之原因解讀

（一）重人治輕法治的傳統(tǒng)觀念的影響

在我國，“清官意識”及“清官情結(jié)”自古就存在于老百姓的觀念中。根深蒂固的人治傳統(tǒng)使得一些群眾相信權(quán)力比制度更能實(shí)現(xiàn)公正，因此他們將解決問題的希望寄托于領(lǐng)導(dǎo)、黨政機(jī)關(guān)而非法院。在信訪工作中出現(xiàn)的“信訪不信法”“信上不信下”、找“清官”告“御狀”等現(xiàn)象也表明，信訪制度更符合他們表達(dá)訴求的需要。況且部分信訪案件在領(lǐng)導(dǎo)“批示”之后得到了迅速解決，更使得信訪人在信訪過程中寧愿層層上訪尋求領(lǐng)導(dǎo)的批示而不愿訴諸法律。很多信訪案件完全可以通過司法途徑得以解決，但事實(shí)上，大部分信訪案件要么未進(jìn)入司法程序，要么進(jìn)入了司法程序當(dāng)事人又進(jìn)行上訪。此外，由于當(dāng)前執(zhí)法司法程序不夠完善，司法公信力不高，客觀上也使得一些群眾對法治不信任，從而走向信訪之路。

（二）《信訪條例》效力層級低

黨的十八屆四中全會(huì)提出，“重大改革都要于法有據(jù)”。目前，指導(dǎo)我國信訪工作的主要法律依據(jù)是2005年國務(wù)院頒布的《信訪條例》，但其僅是一部行政法規(guī)，法律位階低于人大立法，不能適用于人大、檢察院、法院等國家機(jī)關(guān)處理涉及自身的信訪事項(xiàng)，而且該條例的不少內(nèi)容已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要。國家沒有一部統(tǒng)一的信訪法律，不僅與當(dāng)前出現(xiàn)的越來越多的涉法涉訴信訪的新情況、新問題不相適應(yīng)，也使得信訪工作無法做到“于法有據(jù)”。

（三）權(quán)利救濟(jì)渠道不暢

利益表達(dá)就是利益主體通過一定的渠道和方式向利益表達(dá)客體表明自己的利益要求，并要求得到滿足的政治行為。[5]我國《憲法》雖然對公民的利益表達(dá)權(quán)作了明確的規(guī)定，但在實(shí)踐中，由于訴訟成本高、執(zhí)行難等原因?qū)е滤痉ň葷?jì)無法承載消除大量社會(huì)矛盾之重任，司法救濟(jì)渠道門檻高、負(fù)荷能力弱，難以及時(shí)有效地滿足公民的利益表達(dá)要求和處理公民的利益訴求。同時(shí)，當(dāng)公權(quán)力與私權(quán)利發(fā)生沖突時(shí)，一些“民告官”案件無法進(jìn)入行政訴訟的受案范圍，行政復(fù)議也無法起到對行政權(quán)力的有效監(jiān)督作用，因此，權(quán)利人往往采取上訪、鬧訪、越級上訪等方式來表達(dá)訴求，以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。

三、信訪制度法治化改革之路徑設(shè)計(jì)

筆者認(rèn)為，將信訪納入法治的軌道，在法治的框架內(nèi)規(guī)范信訪秩序，以法治方式推動(dòng)信訪制度的改革是解決當(dāng)前信訪制度困境的根本出路。

（一）制定《信訪法》，提高信訪立法的層次

完善信訪立法是信訪制度法治化的首要條件。由于現(xiàn)行的《信訪條例》效力層級較低，急需制定頒布《信訪法》，以保證信訪工作有法可依。將信訪法上升為法律，既可以明確信訪工作的定位，信訪主體的權(quán)利和義務(wù)，信訪機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職權(quán)，也可以規(guī)范信訪案件的辦理程序，還可以厘清信訪制度與其他矛盾糾紛解決機(jī)制的邊界等內(nèi)容，從而真正提高信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)威性、有效性，實(shí)現(xiàn)信訪制度的法制化、程序化和規(guī)范化，約束公權(quán)力行為，維護(hù)公民合法權(quán)益，從源頭上扭轉(zhuǎn)當(dāng)前我國信訪制度的困局。

（二）將信訪機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)相分離

我國現(xiàn)行的信訪機(jī)構(gòu)是作為行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)關(guān)而存在的，并沒有相應(yīng)的行政職權(quán)，自身不具有獨(dú)立性。如果將信訪機(jī)構(gòu)從行政機(jī)關(guān)中分離出來，使其成為相對獨(dú)立的機(jī)構(gòu)并賦予其充分的信訪事項(xiàng)處理權(quán)，這樣既有利于其有效行使職權(quán)，也為信訪法治化建設(shè)提供了前提和保證。對比其他國家的相關(guān)制度，如瑞典的議會(huì)監(jiān)察專員制度、日本的苦情處理制度、法國的調(diào)解專員制度等可以看出，無論是議會(huì)監(jiān)察專員還是調(diào)解專員，其在法律上均有相對獨(dú)立的地位，是獨(dú)立運(yùn)行的行政機(jī)構(gòu)，能夠依法獨(dú)立行使調(diào)查權(quán)、聽證權(quán)，從而真正起到保障公民權(quán)利表達(dá)、解決利益紛爭的作用。筆者認(rèn)為，我國目前的信訪機(jī)構(gòu)地位比較尷尬，信訪部門受理的很多案件與權(quán)力機(jī)關(guān)有關(guān)聯(lián)，若其不脫離與權(quán)力部門的隸屬關(guān)系，其在信訪案件處理方面就無法做到獨(dú)立受理、獨(dú)立處理。要真正使得信訪走上法治化軌道，就必須確保信訪部門的中立性和公正性，賦予其獨(dú)立行使權(quán)力的職責(zé)。這樣才能真正確立信訪機(jī)構(gòu)的公信力，從而更好地保障公民權(quán)利的表達(dá)。

（三）實(shí)行“訴”與“訪”分離制度

現(xiàn)階段，涉法涉訴類信訪問題的總量居高不下，很多本該由其他渠道解決的糾紛因?yàn)榉N種原因大量涌入信訪渠道，導(dǎo)致信訪承載了過重的權(quán)利救濟(jì)功能。[6]中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2014年印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，中央政法委也出臺了《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》等文件，黨的十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確了“把涉法涉訴信訪納入法治化軌道，嚴(yán)格實(shí)行訴訪分離制度?！碑?dāng)前，只有進(jìn)行司法體制改革，將涉法涉訴信訪從信訪中予以剝離，回歸信訪制度的本來功能，使信訪、司法各司其職、各歸其位，將一般的涉法涉訴案件嚴(yán)格納入司法救濟(jì)程序，分類處理，才是當(dāng)下信訪制度走出困境的根本出路。實(shí)行訴訪分離，必然會(huì)大大降低信訪量、有效降低信訪人和政府的成本，從而有利于強(qiáng)化司法權(quán)威，維護(hù)司法的終局效力。

破解當(dāng)前信訪困境，根本上要發(fā)揮訴訟在糾紛解決機(jī)制中的主導(dǎo)作用，強(qiáng)化行政訴訟和行政復(fù)議。[7]筆者認(rèn)為，一方面，要厘清信訪與行政復(fù)議、行政訴訟之間的界限。不少“民告官”的案件由于不屬于行政訴訟的受案范圍，從而引發(fā)了社會(huì)矛盾，增加了信訪壓力。新的《行政訴訟法》以列舉方式擴(kuò)大了行政訴訟的受案范圍，擴(kuò)大了原告資格，暢通了訴訟渠道，對于引導(dǎo)群眾“信法不信訪”必將起到積極作用；另一方面，要建立訴訪分離的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，合理界定“訴”與“訪”的界限，構(gòu)建科學(xué)化、規(guī)范化的訴訪分類處置機(jī)制，從而提高信訪工作的成效。

（四）全面推進(jìn)司法改革

在法治社會(huì)，只有司法機(jī)關(guān)才是公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的有效途徑。推進(jìn)司法體制改革，是推進(jìn)信訪制度法治化建設(shè)的關(guān)鍵。當(dāng)前群眾“信訪不信法”的思想正是由于司法權(quán)威性不夠而導(dǎo)致信訪無序化的體現(xiàn)，信訪只是司法救濟(jì)外的一種補(bǔ)充性權(quán)利救濟(jì)途徑，其功能重心應(yīng)立足于公民的利益表達(dá)和權(quán)力監(jiān)督。信訪設(shè)置的目的就是為了化解一部分社會(huì)矛盾，減輕司法機(jī)關(guān)的壓力。習(xí)近平總書記提出，“要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義”。只有大力推進(jìn)司法改革，樹立司法權(quán)威，才能為信訪走向法治化營造一個(gè)良好的社會(huì)環(huán)境。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”，目的是確保法院在保護(hù)訴權(quán)、訴訟階段發(fā)揮決定性作用，突出法院在糾紛解決體系中的核心、權(quán)威作用。司法途徑理應(yīng)是矛盾糾紛化解的主要途徑，這就要求全面推行司法改革，保證法院的獨(dú)立審判權(quán)不受任何其他機(jī)關(guān)干涉。司法獨(dú)立對保障司法裁判公平、正義，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益具有十分重要的意義，是定紛止?fàn)?，維護(hù)社會(huì)和諧的一劑良藥。筆者認(rèn)為，要推動(dòng)信訪制度法治化改革，就必須建構(gòu)以司法權(quán)為核心的權(quán)利救濟(jì)制度體系。司法獨(dú)立、公正司法，是樹立司法權(quán)威性的根本。同時(shí)，要健全法官、檢察官遴選制度和職業(yè)保障制度，完善司法人員分類管理制度，推動(dòng)審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的制度改革。此外，降低司法門檻，擴(kuò)大法院受案范圍，簡化訴訟程序，將更多糾紛導(dǎo)入司法救濟(jì)渠道，減少流入信訪部門的案件數(shù)量，樹立司法權(quán)威。

總之，要推進(jìn)信訪制度改革，必須在法治的維度范圍內(nèi)進(jìn)行。信訪制度要走出困境，必須健全法制，加快司法體制改革，樹立法律權(quán)威，使法律成為權(quán)利救濟(jì)的最終途徑，回歸信訪利益表達(dá)和權(quán)力監(jiān)督的本來功能，構(gòu)建法治化、規(guī)范化、程序化的信訪機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信訪與法治的合理銜接。

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（責(zé)任編輯：劉 丹）