楊旎 劉奕 張輝

摘 要：大數(shù)據(jù)時代正全方位挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)應急決策模式的理念、思維、方法、技術?；趹睕Q策系統(tǒng)的分析視角，可整體、系統(tǒng)、動態(tài)地考察應急決策中的各要素。通過對傳統(tǒng)應急決策模式下應急決策的中樞子系統(tǒng)、信息子系統(tǒng)和咨詢子系統(tǒng)的構成和互動機理的研究可以發(fā)現(xiàn)，在大數(shù)據(jù)背景下，強政府性、層級性和單一性的決策正面臨嚴峻挑戰(zhàn)。本文從系統(tǒng)優(yōu)化的角度為傳統(tǒng)應急決策模式的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型提供了兩條新的路徑：構建面向大數(shù)據(jù)和開源信息的開放式信息系統(tǒng)，建立權責完備的專業(yè)咨詢系統(tǒng)。

關 鍵 詞：大數(shù)據(jù)；應急決策模式；應急決策系統(tǒng)；創(chuàng)新

中圖分類號：C934 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）12-0001-07

收稿日期：2015-10-30

作者簡介：楊旎（1985—），女，云南昆明人，北京行政學院公共管理教研部講師，清華大學公共安全研究院博士后，研究方向為公共政策、公共安全；劉奕（1973—），女，清華大學公共安全研究院副教授，研究方向為公共安全；張輝（1966—），男，清華大學公共安全研究院教授，博士生導師，研究方向為公共安全。

基金項目：本文系國家自然科學基金重大研究計劃“非常規(guī)突發(fā)事件應急管理基礎科學問題與‘情景-應對’型總集成升華平臺研究”的階段性成果，項目編號：91224008；國家社會科學基金青年項目“大數(shù)據(jù)時代突發(fā)事件中基于利益相關者抗逆力的治理模式研究”的階段性成果，項目編號：15CGL065；全國行政學院科研合作基金項目“大數(shù)據(jù)時代基于利益相關者理論的首都公共安全治理模式研究”的階段性成果，項目編號：15HZKT017；北京市委黨校學科建設項目“大數(shù)據(jù)背景下的應急決策創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：2014XKJ009；中國博士后科學基金“大數(shù)據(jù)背景下基于利益相關者的應急決策模式研究”的階段性成果，項目編號：2014M560997。

一、大數(shù)據(jù)時代傳統(tǒng)應急決策模式面臨的

挑戰(zhàn)與轉(zhuǎn)型機遇

隨著我國進入改革的深水區(qū)，各類突發(fā)事件都呈現(xiàn)出復雜、多發(fā)、影響面廣的特點，并且不論我們是否愿意，這一特征在大數(shù)據(jù)背景下正全方位地考驗著傳統(tǒng)應急決策模式的理念、思維、方法和技術，傳統(tǒng)應急決策模式正面臨著嚴峻挑戰(zhàn)與重要的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型機遇。

一方面，在大數(shù)據(jù)時代，傳統(tǒng)應急決策自上而下的“金字塔式”決策模式正面臨著挑戰(zhàn)。大數(shù)據(jù)通常指的是數(shù)據(jù)集大小超出常用軟件工具在可接受的運行時間內(nèi)獲取、存儲、管理和處理的數(shù)據(jù)。[1]伴隨著智能終端的爆炸性增長，“自媒體”的出現(xiàn)極大地增加了突發(fā)事件應急決策數(shù)據(jù)源的多元性和復雜性，信息傳遞不再受傳統(tǒng)決策權力核心自上而下的控制，不再依賴“金字塔式”的層層匯集、逐級收斂的方式和嚴格的流程，而是同時具有自下而上、多點分散的傳播路徑。與此同時，應急在管理本質(zhì)上是一個復雜的多目標優(yōu)化問題。[2]而應急決策是一個多主體、多階段、多層級的適應性動態(tài)演進過程。[3]應急決策的這種非常規(guī)性、多目標性、緊急性、有限性、實時性和動態(tài)性對應急決策的系統(tǒng)、體制、機制和流程提出了全新的要求。

另一方面，大數(shù)據(jù)技術也為傳統(tǒng)應急決策模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型提供了機遇。面對龐雜多樣的數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)“經(jīng)驗驅(qū)動型”應急決策模式的科學性、及時性和有效性受到了巨大沖擊，而大數(shù)據(jù)的“4V”特性（volume，variety，velocity，value）以及由此孕育而生的各種大數(shù)據(jù)分析挖掘技術為相關決策信息的深度挖掘和定量分析提供了手段，為向“數(shù)據(jù)驅(qū)動型”的科學決策轉(zhuǎn)型提供了重要的戰(zhàn)略機遇。大數(shù)據(jù)具有的巨大的數(shù)據(jù)體量與完整性的Volume（容量）特性為應急決策的數(shù)據(jù)完整性和大容量儲存提供了可能；類型繁多的Variety在海量、種類繁多的數(shù)據(jù)間發(fā)現(xiàn)其內(nèi)在關聯(lián)，為應急決策分析多重類型的決策數(shù)據(jù)提供了基礎；大數(shù)據(jù)快速處理速度的velocity 特性為決策的及時性提供了保障。具有強大洞察預測價值的Value特性可通過大數(shù)據(jù)挖掘和分析技術，將各種信號轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)分為各類相關性信息，以提高非常規(guī)突發(fā)事件的科學預測能力，增強應急管理的預警決策功能。大數(shù)據(jù)的四大戰(zhàn)略特性為應急管理在預警、準備、響應、恢復等不同階段的決策增加了時效性、準確性和科學性。

對此，國內(nèi)外不同學科的學者對應急管理決策體系、方法、技術等進行了大量而有價值的研究，但由于大數(shù)據(jù)這一概念提出的時間較晚，對大數(shù)據(jù)背景下的應急管理決策模式的研究還剛剛起步。通過對中國知網(wǎng)的檢索統(tǒng)計可以發(fā)現(xiàn)，有關大數(shù)據(jù)背景下的中國應急管理領域的研究起始于2012年；而在應急管理決策模式研究方面，不同學科分別就應急管理決策技術、方法、模型、體系、體制、機制、流程、組織等內(nèi)容開展了全面的研究。在技術領域，主要集中于對應急決策的支持系統(tǒng)、信息系統(tǒng)及指揮系統(tǒng)的研究；[4][5]在公共管理領域，高小平、閃淳昌、薛瀾等學者從理論和實踐層面對應急管理體系、體制、機制等整體性、全局性問題進行了深入研究。[6][7][8]然而，作為應急管理核心的應急決策模式的專門研究還缺乏較為系統(tǒng)分析的視角。

本文在已有研究成果的基礎上，以應急決策的信息、中樞和咨詢子系統(tǒng)為視角，分析并探討傳統(tǒng)應急決策模式在大數(shù)據(jù)背景下存在的問題和困境，基于決策系統(tǒng)優(yōu)化的角度，為應急決策模式創(chuàng)新提供新的路徑。

二、應急決策系統(tǒng)的構成及其特征

（一）應急決策系統(tǒng)的構成

應急決策是一個有機系統(tǒng)，主要由應急決策中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)和咨詢系統(tǒng)三個子系統(tǒng)構成。從系統(tǒng)角度理解，應急管理決策模式是應急管理決策各個子系統(tǒng)的構成、職能和相互關系總和的制度化設計。科學、民主、合理的應急管理決策建立在決策中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)三大子系統(tǒng)組成合理、運行有效的基礎上。

⒈應急決策信息子系統(tǒng)（Information system）。信息子系統(tǒng)是應急管理決策系統(tǒng)的基礎系統(tǒng)，是基于人——機系統(tǒng)，在突發(fā)事件環(huán)境中為應急決策中樞系統(tǒng)挖掘、收集、清洗、分析和傳輸有價值、準確、及時信息的信息服務機構。它是基于某種突發(fā)事件，由多種信息源產(chǎn)生的互相聯(lián)系、互相制約的各種信息及其傳播渠道所形成的有機整體。信息子系統(tǒng)貫穿于應急管理全過程，涉及公共安全領域的全災種，收集對象面向全社會。完備、準確、及時的信息是決定決策質(zhì)量的關鍵因素，其主要取決于信息質(zhì)量的好壞以及信息傳遞是否精確。信息子系統(tǒng)履行決策信息的挖掘與收集、信息的處理與分析、信息的傳播與發(fā)布三項職能，為制定、選擇方案提供依據(jù)，在監(jiān)控決策執(zhí)行情況等方面具有應急決策系統(tǒng)中“神經(jīng)系統(tǒng)”的功能。

⒉應急決策中樞子系統(tǒng)（Central system）。中樞子系統(tǒng)是應急管理決策的核心系統(tǒng)，也稱為應急決策指揮中心，是領導、組織整個決策活動和最終選擇應急方案的唯一和最高領導核心，以避免緊急狀態(tài)下“多頭”領導、“多頭”決策、“多頭”指揮造成的失誤、推諉扯皮和低效。與最高決策權相對應的是，中樞子系統(tǒng)是對應急管理負有全面責任的系統(tǒng)，對決策成敗負有最終責任。其主要職能包括：組織領導整個應急決策過程；通過調(diào)查研究，確立不同應急管理階段的決策議題；確定不同環(huán)節(jié)的決策目標；選擇決策方案；監(jiān)督?jīng)Q策執(zhí)行效果。

⒊應急決策咨詢子系統(tǒng)（Advisory system）。咨詢子系統(tǒng)是應急管理決策的智囊系統(tǒng)，對提高決策的民主性、科學性和決策質(zhì)量起著關鍵作用。根據(jù)中樞子系統(tǒng)的需求，咨詢子系統(tǒng)接受咨詢并提出適當?shù)慕ㄗh和解決方案。咨詢子系統(tǒng)的組織機構大致可分為由官方直接領導和控制的官方智囊機構；為官方服務但不直接受官方領導和控制，組織形式相對獨立的非官方機構；以及半官方的咨詢機構。其職責包括：輔助應急決策者對突發(fā)事件做出客觀專業(yè)的判斷；參與處置與專業(yè)咨詢，幫助決策者提供更全面準確的決策信息和多元的決策方案；理論研究與人員培訓，為決策者提供專業(yè)的科技支撐，培訓應急管理人才隊伍等。

（二）傳統(tǒng)應急決策系統(tǒng)的特征

改革開放以來，我國逐步建立了以部門為主的應急管理模式，在這一模式下，應急決策也呈現(xiàn)出以單災種為主要內(nèi)容，以職能部門決策為主的特點。信息系統(tǒng)尤其是在信息及時集成、共享和傳播發(fā)布等方面較為薄弱；咨詢系統(tǒng)遲遲未形成制度化的體制。2003年以后，以抗擊“非典”為機遇，我國應急決策系統(tǒng)在以“一案三制”為核心內(nèi)容的應急體系中，按照“統(tǒng)一領導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制和“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉(zhuǎn)高效”的應急管理機制的要求，基本形成了具有中國特色的較為穩(wěn)定的應急決策系統(tǒng)。

⒈應急管理決策系統(tǒng)相對封閉的強政府性。系統(tǒng)的封閉程度和政府的主導力度在一定意義上對決策的效率和控制力具有重要影響。自2003年以來，我國政府在汶川地震、冰雪災害等多次重大突發(fā)事件的應急管理中，體現(xiàn)了政府強力主導下的相對封閉的決策系統(tǒng)所產(chǎn)生的高效決策指揮能力、動員能力和救援處置能力。在這一應急決策系統(tǒng)結(jié)構中，中樞子系統(tǒng)、信息子系統(tǒng)和咨詢子系統(tǒng)均由政府占據(jù)絕對主導地位，社會力量和市場力量較少介入到?jīng)Q策系統(tǒng)中。

然而，隨著突發(fā)事件日趨頻發(fā)和復雜，公眾、社會組織和市場力量在突發(fā)事件中對自決力和參與力的訴求日益增強，政府在突發(fā)事件中“無限政府、無限責任”的相對封閉的強政府性應急管理決策系統(tǒng)受到了極大挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代、科學、高效的應急決策系統(tǒng)急需考慮多元決策主體的參與。

⒉應急管理決策子系統(tǒng)的縱向“金字塔”層級性?；谖覈误w制和行政體制的特點，應急管理決策各子系統(tǒng)在縱向上的運行充分體現(xiàn)了“金字塔式”的層級結(jié)構特性。按照我國《憲法》《國務院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，我國實行國務院、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府五級政府管理體制。在這一管理體制的基礎上，結(jié)合突發(fā)事件爆發(fā)的四個等級，應急決策子系統(tǒng)體現(xiàn)了這種自上而下、逐級領導、分級負責的四級“金字塔”決策系統(tǒng)的權責結(jié)構（如下圖所示）。

中國應急決策系統(tǒng)的金字塔式層級結(jié)構圖

一般情況下，按照“分級負責、屬地管理”的原則，在突發(fā)事件發(fā)生時，中樞系統(tǒng)、信息系統(tǒng)、咨詢系統(tǒng)中職能部門相關專家以本地、本級政府為決策主體對突發(fā)事件進行處理。當事態(tài)超出本級政府決策和控制能力時，屬地政府向上級政府匯報，本級中樞系統(tǒng)移交決策權。

這種“金字塔式”的層級結(jié)構具有兩面性：一方面，各級中樞系統(tǒng)的集權性有利于對突發(fā)事件的及時決策指揮和現(xiàn)場處置，避免事態(tài)擴大和惡化；另一方面，不同層級間決策系統(tǒng)溝通的唯一通道依賴于各級中樞系統(tǒng)自下而上的匯報，信息縱向?qū)蛹壍臅惩ǘ葎t取決于本級中樞子系統(tǒng)?！吨腥A人民共和國突發(fā)事件應對法》（以下簡稱《突發(fā)事件應對法》）第三十九條明確規(guī)定：“縣級以上人民政府有關主管部門應當向本級人民政府相關部門通報突發(fā)事件信息。專業(yè)機構、監(jiān)測網(wǎng)點和信息報告員應當及時向所在地人民政府及其有關主管部門報告突發(fā)事件信息?！笨梢?，各層級之間突發(fā)事件決策信息是否傳達，傳達什么，均由本級中樞系統(tǒng)決定，各級信息系統(tǒng)間無法直接互通。

雖然《突發(fā)事件應對法》對突發(fā)事件信息及時準確的報告、越級報告等作了規(guī)定，但在執(zhí)行過程中特別是在事故災難和社會安全類突發(fā)事件中，受行政問責體制和晉升體制的影響，使得本級中樞系統(tǒng)的政府官員為保障自身利益，易傾向于瞞報、謊報、遲報。以2008年最高人民檢察院介入調(diào)查的14起特別重大生產(chǎn)安全事故為例，其中就有4起存在瞞報、謊報問題。

⒊應急響應通道的單一性。中樞子系統(tǒng)除了承擔上述“金字塔”中各級中樞子系統(tǒng)之間“自下而上”的突發(fā)事件縱向信息報送通道任務外，還承擔著決策系統(tǒng) “自上而下”的方案執(zhí)行下達通道的任務。決策方案通過這一通道下達至各政府相關部門后，執(zhí)行并作用于發(fā)生突發(fā)事件的公共安全環(huán)境。

與相對封閉的強政府性特點相一致，應急決策系統(tǒng)與公共安全環(huán)境之間通道的單一性保證了決策信息傳達的通暢以及強有力的決策執(zhí)行力和控制力。但與此同時，這種單一性不能有效回應當今發(fā)展迅猛、訴求強烈的多元決策主體。如差異化的受災者個體，尋求積極介入應急管理各環(huán)節(jié)決策和執(zhí)行中的社會慈善組織，迅猛發(fā)展的“自媒體”以及市場力量等。在突發(fā)事件日益高發(fā)、頻發(fā)、復雜化的態(tài)勢下，傳統(tǒng)“全能政府”的應急處置方式在應急成本、政府管理能力等方面暴露出了越來越多的問題。

三、應急決策模式的創(chuàng)新路徑

從歷史經(jīng)驗來看，三大應急決策子系統(tǒng)在不同時期的構成、權重和互動機理不同，直接決定了應急管理決策的模式、特點和效果。在不同時期，根據(jù)安全形勢需求和技術發(fā)展的特點，在系統(tǒng)宏觀層面適時調(diào)整、優(yōu)化應急管理決策子系統(tǒng)，對提高應急決策質(zhì)量具有重要意義?；谏鲜鰧睕Q策系統(tǒng)現(xiàn)狀與特點的分析可以看出，在大數(shù)據(jù)時代背景下，強政府性、層級性和單一性的決策系統(tǒng)面臨著嚴峻挑戰(zhàn)，應急決策模式創(chuàng)新刻不容緩。

（一）構建面向大數(shù)據(jù)和開源信息的開放式信息系統(tǒng)

傳統(tǒng)的政府應急決策信息系統(tǒng)掌握了大量的突發(fā)事件數(shù)據(jù)，但這些數(shù)據(jù)大多零散分布在不同地域、不同級別、不同政府部門中，未整合為完備實時的信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)。作為應急決策的基礎性系統(tǒng)，封閉、單一、多級的信息系統(tǒng)難以滿足海量、多元、異構的大數(shù)據(jù)時代的要求，難以發(fā)揮其應有的職能。因此，在大數(shù)據(jù)背景下，構建面向大數(shù)據(jù)和開源信息的開放式整體信息系統(tǒng)，是優(yōu)化應急決策系統(tǒng)的必要前提。

⒈整合政府外部信息系統(tǒng)。傳統(tǒng)政府應急決策信息系統(tǒng)主要以相對單一、封閉的方式依靠政府職能部門收集、分析、處理信息，這種自下而上、事后獲知的信息處理方式在很大程度上會使信息產(chǎn)生習慣性滯后效應，不利于大數(shù)據(jù)時代及時、科學的應急決策。而大數(shù)據(jù)技術使企業(yè)、社會組織、普通公眾發(fā)展成為重要信息源，甚至具備了精湛而且先進的數(shù)據(jù)挖掘、分析處理、應用儲存等能力。

企業(yè)作為掌握大量數(shù)據(jù)信息資源和專業(yè)分析技術的組織，在應急決策信息來源中扮演著越來越重要的角色。著名的案例是2009年谷歌公司比美國政府信息系統(tǒng)提前一兩周的時間成功預測甲型H1N1流感的爆發(fā)及其地點，而社會公眾則在眾多突發(fā)事件中發(fā)揮著重要現(xiàn)場信息源的作用。在地震等災害發(fā)生時，受到惡劣環(huán)境的制約，政府相應職能部門難以獲得受災者、受災環(huán)境等具體準確的救援數(shù)據(jù)，需要依賴當?shù)卣?、公眾提供及時的信息。如在2010年舟曲特大泥石流事件中，當?shù)卮髮W生王凱以“Kayne”為名發(fā)的微博成了網(wǎng)友和媒體了解災情的重要信息源，被媒體評價為“一個人的通訊社”。

“沉重的決策擔子，最后將不得不通過較廣泛的民主參政來分擔解決?！盵9]打破單一、封閉的信息系統(tǒng)，拓展、整合、發(fā)揮政府信息系統(tǒng)外部信息資源優(yōu)勢，是大數(shù)據(jù)背景下優(yōu)化政府應急決策信息系統(tǒng)的必要選擇?？梢砸罁?jù)不同信息源掌控者的專業(yè)程度、相關程度以及與政府的合作程度，按照不同方式進行合作，共建多源開放的應急決策信息系統(tǒng)。

⒉優(yōu)化政府內(nèi)部信息系統(tǒng)。如前所述，傳統(tǒng)“金字塔式”的信息系統(tǒng)傳遞通道要求信息的縱向傳遞需經(jīng)由各級中樞子系統(tǒng)的商議進行中轉(zhuǎn)，這種多節(jié)點、冗長的信息傳遞通道容易使信息失真、延誤甚至發(fā)生瞞報、謊報等問題，影響應急決策的有效性。而大數(shù)據(jù)背景下信息傳播路徑的轉(zhuǎn)變使得以往層級制決策組織結(jié)構的靈敏性和高效性受到了挑戰(zhàn)。因此，傳統(tǒng)的應急決策信息系統(tǒng)急需向更加靈活化、扁平化的形態(tài)轉(zhuǎn)型，打破層級限制，建立大數(shù)據(jù)信息共享系統(tǒng)，減少信息傳遞節(jié)點，構筑通暢、扁平化的信息傳遞系統(tǒng)。具體而言，在現(xiàn)有體制內(nèi)，可賦予各級信息子系統(tǒng)更多的自主權，使其擁有同時向本級中樞子系統(tǒng)和上級信息系統(tǒng)傳遞信息的權力，以打通四個層級信息子系統(tǒng)的流通渠道。

綜上所述，在大數(shù)據(jù)背景下，通過整合政府應急決策外部信息系統(tǒng)和優(yōu)化內(nèi)部信息系統(tǒng)兩條途徑，政府與全社會共建多源開放式信息系統(tǒng)，可以實現(xiàn)信息系統(tǒng)的來源渠道、處理方式、傳播方式、獲取方式、影響方式和應用方式的全面轉(zhuǎn)型和優(yōu)化。具體如下表所示。

（二）構建權責完備的專業(yè)咨詢系統(tǒng)

2005年，《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》已經(jīng)將專家組納入到突發(fā)事件應急組織體系中，為應急管理提供決策建議，必要時參加突發(fā)公共事件的應急處置工作。自2006年開始，我國各級政府辦公廳（室）的應急管理辦公室都設置了各級應急管理專家咨詢委員會，政府職能部門也開始成立部門內(nèi)應急管理咨詢委員會或?qū)＜倚〗M并制定了相應的管理制度。然而，由于起步較晚，現(xiàn)有的應急咨詢系統(tǒng)仍存在一些問題：一是咨詢機構的權責完備性及獨立性不足。我國目前應急決策咨詢機構的職責主要集中在應急處置方案、政策法規(guī)的意見和建議權，必要時對突發(fā)事件的調(diào)查評估權以及培訓和學術交流的教學科研權三大方面，這與發(fā)達國家應急咨詢機構的權責相比還不夠完備。如美國政府應急咨詢機構職責還包括“問責與建設性批判”的重要功能，除了具備常規(guī)咨詢功能外，兼具問責批判之責。[10][11]這在很大程度上賦予了應急決策咨詢機構相應的獨立性，不至于使咨詢機構成為“政府的論證工具”，進而喪失公信力。二是咨詢系統(tǒng)構成的代表性及專業(yè)性有待增強。政府咨詢系統(tǒng)構成的代表性在很大程度上直接影響了咨詢機構的專業(yè)性。目前，咨詢機構主要包括政府內(nèi)部咨詢機構以及以高等院校、科研院所為主的外部咨詢機構兩類。然而，政府內(nèi)部咨詢機構多半是領導的秘書班子，滿足不了應急決策咨詢的要求；而高等院校、科研院所及其他民間的決策研究機構尚不發(fā)達，從事與應急決策有關研究的人員較少，遠遠不能滿足應急決策咨詢的需要。[12]此外，與美國相比，我國咨詢機構基本沒有社區(qū)、下級政府、私營企業(yè)、弱勢群體的代表，這在某種程度上也會影響咨詢建議的代表性和專業(yè)性。

基于此，在大數(shù)據(jù)背景下，我國急需從系統(tǒng)化、制度化、專業(yè)化三個層面，以代表全面、平戰(zhàn)結(jié)合、權責合理三個途徑構建權責完備的專業(yè)咨詢系統(tǒng)。首先，建立代表全面的咨詢系統(tǒng)專家結(jié)構。咨詢系統(tǒng)專家代表的全面性體現(xiàn)在三個方面：一是突發(fā)事件可能涉及的全領域、全過程、全技術的專家代表，應包括政府相關部門、國有企事業(yè)單位、科研咨詢機構、技術支持部門、社會慈善組織等；二是突發(fā)事件可能涉及的相關者，如社區(qū)、村委會、下級政府以及殘疾人團體、特殊需求群體等；三是基于知識、年齡、性別等方面考慮決策咨詢系統(tǒng)結(jié)構的代表性，以優(yōu)化決策成果。其次，建立平戰(zhàn)結(jié)合的咨詢工作制度規(guī)范。針對目前咨詢系統(tǒng)專家組“重戰(zhàn)時應急調(diào)配，輕日常研究管理”的現(xiàn)實，可以借鑒美國的做法，通過對不同類型專家的工作方式、工作時長、工作成果等進一步規(guī)范、細化和落實，組織專家組開展日常研究和政策建議等工作，使咨詢工作常態(tài)化。再次，進行權責合理的功能定位。針對咨詢機構日常運作管理方面的研究建議職能以及對政府應急決策工作的監(jiān)督批評職能存在的“缺位”現(xiàn)象，應進一步增強咨詢機構的獨立性，在決策法制建設、決策執(zhí)行及監(jiān)督等方面賦予咨詢機構更多的調(diào)查研究權及監(jiān)督批評權，以發(fā)揮咨詢系統(tǒng)對優(yōu)化決策的應有功能。

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（責任編輯：高 靜）