鄭瀟罡

《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》實(shí)施近五年來(lái)，本市出臺(tái)一系列規(guī)范，法規(guī)配套體系逐步健全。法規(guī)設(shè)置的總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃四個(gè)規(guī)劃層次，以及中心城和郊區(qū)區(qū)縣兩個(gè)規(guī)劃體系的規(guī)劃編制工作得到有效推進(jìn)。按照全市“一張圖、一個(gè)平臺(tái)”的管理要求，規(guī)劃部門不斷推進(jìn)全覆蓋、全過(guò)程、全系統(tǒng)的信息綜合應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)，以平臺(tái)的有效運(yùn)用實(shí)現(xiàn)機(jī)制管人，規(guī)劃管理機(jī)制得以突破。通過(guò)開(kāi)展在線監(jiān)察，亮燈警示重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程規(guī)劃許可證核發(fā)后建設(shè)行為的監(jiān)管，嚴(yán)格查處未按圖超面積施工行為，使該類案件從2011年的35宗下降至今年上半年的2宗，規(guī)劃監(jiān)督檢查得到了加強(qiáng)。但在執(zhí)法檢查中，對(duì)照法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定，本市規(guī)劃管理仍有一些不足，需要思考。

思考之一：如何增強(qiáng)規(guī)劃的引領(lǐng)和統(tǒng)籌作用。《條例》強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定、實(shí)施要促進(jìn)和引領(lǐng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，要體現(xiàn)以人為本的核心理念。但實(shí)踐中有五方面關(guān)系還待理順。一是城區(qū)和農(nóng)村的關(guān)系。相對(duì)于城市化地區(qū)，上海農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃編制的覆蓋面、深度和實(shí)施力度顯得薄弱，一定程度制約了農(nóng)村地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。二是編制和實(shí)施的關(guān)系。規(guī)劃實(shí)施情況跟蹤檢查力度不足，不少問(wèn)題未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，或發(fā)現(xiàn)后未能及時(shí)處理。三是形態(tài)和功能的關(guān)系。在實(shí)踐中，空間布局和建筑形態(tài)較多側(cè)重，使用者的便利性及使用功能的充分發(fā)揮考慮不夠。四是開(kāi)發(fā)和保護(hù)的關(guān)系。對(duì)生態(tài)環(huán)境、歷史人文保護(hù)力度仍顯不足，有些生態(tài)指標(biāo)往往無(wú)法落地，一些文化遺址保護(hù)項(xiàng)目的管理還存在缺位。五是地上和地下的關(guān)系。地下空間規(guī)劃管理仍缺乏整體統(tǒng)籌，規(guī)劃編制忽視地下空間在有些地區(qū)時(shí)有反映。

思考之二：如何提升規(guī)劃編制的整體性、協(xié)調(diào)性?！稐l例》規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。但目前由于城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的編制主體、程序要求等存在不一致，當(dāng)前兩個(gè)規(guī)劃的有效銜接仍顯不足。城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的契合度尚待改進(jìn)。同時(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃與專項(xiàng)規(guī)劃關(guān)系未充分理順，兩者關(guān)系需要進(jìn)一步明確。一些涉及全市布局的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃，專業(yè)部門的主導(dǎo)性不強(qiáng)，信息共享和編制情況的溝通反饋也不充分。專業(yè)指標(biāo)與規(guī)劃指標(biāo)需要進(jìn)一步銜接，專業(yè)部門和規(guī)劃部門的分工協(xié)作機(jī)制需要進(jìn)一步優(yōu)化。

思考之三：如何突破規(guī)劃執(zhí)法的難點(diǎn)。加強(qiáng)違法建設(shè)和建筑物改變使用性質(zhì)等違法行為規(guī)定的監(jiān)管和查處是執(zhí)行《條例》的重要內(nèi)容，也是社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，但相關(guān)部門之間，部門和地區(qū)之間的執(zhí)法力量難以真正形成合力。如對(duì)臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物逾期不拆除的違法行為，實(shí)踐中跟蹤檢查和執(zhí)法力度不夠，有的違法建筑非但沒(méi)有拆除，違建面積還有所擴(kuò)大。

思考之四：如何加強(qiáng)公眾參與的有效性?！稐l例》中有關(guān)建立規(guī)劃工作的公眾參與制度以及規(guī)劃草案和建設(shè)工程設(shè)計(jì)方案向社會(huì)公示制度的規(guī)定，在實(shí)施中存在公示程序及平臺(tái)不統(tǒng)一、內(nèi)容不清晰、互動(dòng)不充分等問(wèn)題。如，有的公示內(nèi)容僅一張圖片，公示專業(yè)術(shù)語(yǔ)也很多，缺少淺顯易懂的說(shuō)明；有些涉及民生的重大項(xiàng)目對(duì)市民群眾意見(jiàn)建議采納與否缺乏反饋機(jī)制，公眾對(duì)規(guī)劃的監(jiān)督作用未充分體現(xiàn)。

基于上述思考，下一步規(guī)劃工作要著力關(guān)注科學(xué)性、協(xié)同性、有效性和公開(kāi)性。

科學(xué)性。一要強(qiáng)化以人為本的理念。在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中對(duì)城市空間布局和功能規(guī)劃要更加注重人的全面發(fā)展，加強(qiáng)對(duì)人的意識(shí)和行為的研究，改善人的全方位體驗(yàn)；要注重公共活動(dòng)和文化空間的規(guī)劃，滿足人們精神文化多樣化需求。二要加強(qiáng)對(duì)重大問(wèn)題的研究。對(duì)城市發(fā)展定位、人口規(guī)模、空間布局、生態(tài)環(huán)境、綜合交通、產(chǎn)業(yè)格局、區(qū)域定位等事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的重大問(wèn)題要堅(jiān)持科學(xué)論證，提高規(guī)劃的預(yù)見(jiàn)性、科學(xué)性；要進(jìn)一步對(duì)接國(guó)家的重大決策部署，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的研判，提升規(guī)劃的前瞻性。三要注重薄弱環(huán)節(jié)的解決。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃建設(shè)的研究，加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化；要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，注重歷史文脈傳承，并做好落實(shí)工作；要進(jìn)一步優(yōu)化空間布局，促進(jìn)產(chǎn)城融合；要完善公共配套設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)，增強(qiáng)地下空間開(kāi)發(fā)利用的整體性，使規(guī)劃編制更加切合實(shí)際，更好引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

協(xié)同性。一是要加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃與各類規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。特別是加大城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以及土地利用規(guī)劃的銜接力度，推動(dòng)“一個(gè)城市，一張藍(lán)圖”規(guī)劃格局的實(shí)現(xiàn)。在編制專項(xiàng)規(guī)劃過(guò)程中，要完善專業(yè)部門和規(guī)劃部門的分工協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)信息互通和數(shù)據(jù)共享。要打破區(qū)域、條塊分割，形成更大的合力。二是要加強(qiáng)規(guī)劃編制與實(shí)施的銜接。切實(shí)將規(guī)劃的編制和實(shí)施工作結(jié)合起來(lái)。既要發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)作用，更要注意規(guī)劃的實(shí)施效果；要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，不斷提高規(guī)劃的可操作性。三是市規(guī)劃部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)區(qū)、縣規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)，推動(dòng)區(qū)、縣加快規(guī)劃的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型，促進(jìn)市和區(qū)、縣規(guī)劃的銜接。對(duì)已經(jīng)明確的規(guī)劃，要形成合力加快推進(jìn)。

有效性。一是強(qiáng)化法治觀念。嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的規(guī)劃，不隨意改變規(guī)劃，切實(shí)維護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)肅性。同時(shí)，要強(qiáng)化公眾遵守規(guī)劃的意識(shí)，確保法定規(guī)劃得到各類社會(huì)主體的共同遵守。二是強(qiáng)化監(jiān)管檢查。要依法依規(guī)加強(qiáng)管理，遏制不按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)、不按圖施工等違法行為的發(fā)生。要加快推進(jìn)誠(chéng)信體系建設(shè)，通過(guò)建立信用檔案制度來(lái)強(qiáng)化設(shè)計(jì)單位和施工單位間的共同責(zé)任。要不斷完善部門間分工協(xié)作機(jī)制，切實(shí)加強(qiáng)巡查，充分利用網(wǎng)格化管理平臺(tái)，及時(shí)查處違法建設(shè)、改變建筑物使用性質(zhì)及臨時(shí)建筑超期使用等行為，提高執(zhí)法效能。三是強(qiáng)化執(zhí)法效能評(píng)估。對(duì)各部門和區(qū)縣執(zhí)法情況定期或不定期進(jìn)行評(píng)估，督促各部門和區(qū)縣及時(shí)改進(jìn)工作。要注意聽(tīng)取相關(guān)部門、單位和區(qū)縣的意見(jiàn)，進(jìn)一步深化行政審批制度改革，不斷提高工作效率。

公開(kāi)性。一是提高對(duì)公眾參與規(guī)劃重要性的認(rèn)識(shí)，將公眾參與貫穿于規(guī)劃編制和實(shí)施的全過(guò)程。進(jìn)一步改進(jìn)和完善公眾參與形式，明確公開(kāi)的內(nèi)容、公示的平臺(tái)和操作程序，擴(kuò)大公眾參與的范圍和深度。二是改進(jìn)工作方法，增強(qiáng)對(duì)規(guī)劃公開(kāi)信息的有效推送，充分保障公眾的知情權(quán)。征求公眾意見(jiàn)要做到通俗易懂、便于理解。要善于運(yùn)用各類媒介和社會(huì)調(diào)查工具，廣泛收集民意、匯聚民智。要建立公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制，做到真正讓公眾了解、支持并參與規(guī)劃制定和實(shí)施全過(guò)程。三是加強(qiáng)宣傳解釋工作，要依托基層政府和社區(qū)組織，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。對(duì)涉及民生、對(duì)公共利益具有重大影響的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃，要深入做好宣傳解釋工作，積極吸收居民的合理意見(jiàn)建議，更好地維護(hù)公眾利益。

此外，對(duì)《條例》的有關(guān)規(guī)定需要進(jìn)一步加強(qiáng)落實(shí)，予以完善。如《條例》第十六條中心城、新城、新市鎮(zhèn)及特定區(qū)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃，經(jīng)市政府批準(zhǔn)后，報(bào)市人大常委會(huì)備案的規(guī)定；《條例》第四十七條城市總體規(guī)劃、郊區(qū)區(qū)縣總體規(guī)劃的實(shí)施情況至少五年進(jìn)行一次評(píng)估，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大常委會(huì)和原審批機(jī)關(guān)提交評(píng)估報(bào)告的規(guī)定，都亟待抓緊研究操作程序，并盡快落實(shí)。還如，根據(jù)《條例》第五十八條規(guī)定，對(duì)未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的幾種情形的處罰，建議對(duì)操作程序作進(jìn)一步研究，細(xì)化和明確屬于“尚可采取改正措施”的情況，以及“沒(méi)收實(shí)物”的實(shí)施主體、執(zhí)行程序、違法建筑的后續(xù)處置等問(wèn)題。