孟白

在中原經(jīng)濟區(qū)建設、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建成小康社會時期，我國推行了省直管縣體制改革試點工作。然而，在省直管縣體制改革中出現(xiàn)了市級政府不愿下放權(quán)限和市級政府下放權(quán)力“虛”多“實”少等問題，造成縣直各局委無法與省直部門賦予的權(quán)限實行有效對接。加之，省級政府管理幅度過寬，管理難度加大，省級政府對地市級政府下放權(quán)限缺少強有力的監(jiān)督機制，以至造成省直管縣體制改革困難重重。鑒于目前我國省直管縣體制改革只注重取消省和縣之間的行政層級，減少行政成本等，沒有從根本上找出我國省直管縣體制改革的難點問題——由于權(quán)力配置不公，造成省與縣權(quán)限對接困難重重，并已嚴重阻礙了我國省直管縣體制改革試點的推進。因此，要合理界定政府的權(quán)責以及政府層級之間的權(quán)限，準確定位垂直部門與試點縣的權(quán)限和責任，從行政架構(gòu)上尋找新的突破，建立省政府和垂直部門共管的監(jiān)督機制，實現(xiàn)政府權(quán)力的有效下放與彼此協(xié)調(diào)，以推動河南省直管縣體制改革的發(fā)展與中原經(jīng)濟區(qū)建設。

一、省直管縣體制改革存在權(quán)力配置不公等問題

（一）省賦予直管縣管理權(quán)限對接中存在的問題

在河南省直管縣體制改革10個直管縣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，除鞏義市外，沒有擴權(quán)縣基礎的長垣、蘭考、汝州、滑縣、鄧州、永城、固始、鹿邑、新蔡9個縣（市），改革中均出現(xiàn)權(quán)力配置不公等問題，這些縣（市）由于沒有擴權(quán)強縣改革基礎，雖然有36～40個局委部門與省直部門進行了對接，但其承接的管理權(quán)限受阻，這是因為市級政府部門從自身利益出發(fā)，將本應下放的權(quán)限，諸如駕駛證、許可證、資格證、資質(zhì)證、統(tǒng)籌繳費、汽車交易監(jiān)管、招商項目審批、公安權(quán)限、畜牧權(quán)限、民政權(quán)限、新農(nóng)村建設項目等權(quán)限未能下放給直管縣，這種情況占試點改革縣的90‰

（二）在一些直管縣（市）涉及行政管理和部分社會管理權(quán)上放權(quán)不足

近年來，省直管縣工商、稅務、藥檢、技監(jiān)、公安等許多部門都實行了垂直管理且有強化趨勢，因此，縣級政府權(quán)責不對稱問題越來越嚴重。在擴權(quán)中，垂直部門以行政規(guī)章為由，拒絕放權(quán)，放權(quán)也是“放小不放大，放虛不放實”，其核心問題在收費項目上，而收費對縣級政府來說，是一項重要的收入來源。例如，公安部門的駕照考試、技監(jiān)部門的年檢等，都成為直管縣權(quán)限不能銜接的對象。一些市級政府部門以自身的經(jīng)濟利益為重，阻撓權(quán)限下放，導致縣級政府在經(jīng)濟建設中受到市級政府行政權(quán)限的制約，不能充分挖掘縣級政府的發(fā)展?jié)摿Γ由洗蠖鄶?shù)市級政府不愿放棄自己的權(quán)限，不斷運用自身的行政權(quán)力干預縣域經(jīng)濟發(fā)展，直管縣的改革大多流于形式，改革效果大打折扣。

（三）相關(guān)配套改革尚不完善，經(jīng)濟社會管理權(quán)限不足

由于外來人口不斷增加，一些縣（市）社會公共服務需求壓力增大，縣級政府社會管理事務日益繁重，如縣級政府沒有中介機構(gòu)審批、仲裁機構(gòu)設立、傷殘等級鑒定、醫(yī)療機構(gòu)設置等社會管理權(quán)限，不利于提供良好服務。隨著城鎮(zhèn)化水平提高，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)外來人口大量增加，有的已經(jīng)超過當?shù)厝丝冢l(fā)展成為縣級城市形態(tài)。一些直管縣和較強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政事業(yè)編制上依舊按戶籍人口設置，遠不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要。另外，由于各部門改革力度不一，造成配套措施之間銜接短路，不能充分發(fā)揮擴權(quán)潛力，突出表現(xiàn)在發(fā)展改革部門行政審核權(quán)下放了，但其他部門的審核權(quán)依然在地市一級，導致一些項目進展緩慢。

（四）存在省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題

直管縣的省直部門由原來的直管十幾個市變成二十幾個直轄市縣，工作量明顯加大，管理對象增多，人手不足矛盾加劇，有些工作的督促檢查鞭長莫及，試點縣（市）直接對省后，普遍感到工作機構(gòu)、人員數(shù)量、人員素質(zhì)跟不上，難以適應業(yè)務銜接，影響了部分職權(quán)的有效運行，如果缺乏有效的約束或監(jiān)督，極易產(chǎn)生政府的短期化行為，存在“由放而亂”的可能性。

二、合理配置省直管縣體制改革權(quán)限的政策措施

（一）要與市級中心城市協(xié)調(diào)發(fā)展，合理定位地級市的功能

國家推行省直管縣試點改革的宗旨主要是放權(quán)強縣，把縣域經(jīng)濟發(fā)展做大做強，但有些地方縣的經(jīng)濟發(fā)展，還不具備實行改革的條件，并且沒有擴權(quán)基礎，加上市級政府不愿意放權(quán)，就會在放權(quán)過程中人為地設置一些障礙，導致管理成本提高。因此，省直管縣體制改革，要處理好與市級中心城市的協(xié)調(diào)發(fā)展，合理定位地級市的功能，正確衡量市級政府和直管縣各自的利益，做到公正公平，強化發(fā)展。市級政府對于沒有擴權(quán)基礎的直管縣，應下放權(quán)限以促進其發(fā)展，縮小與沒有擴權(quán)基礎試點縣的差距，緩解矛盾沖突。對于市級政府不愿放權(quán)的問題，省政府應合理解決市級政府放權(quán)后的安置問題，可讓市級政府主要負責城市建設和城市管理，使市級政府下放管理權(quán)限和行政權(quán)限到各直管縣，避免市級政府與試點縣因利益沖突而產(chǎn)生抵制直管縣改革的現(xiàn)象。

（二）堅定執(zhí)行政策規(guī)定，確保省直部門與縣級政府權(quán)限對接

要堅定地執(zhí)行中央和中編辦有關(guān)省直管縣體制改革政策規(guī)定，將目前由市級政府和垂直部門“條條”管理的經(jīng)濟社會管理權(quán)限全部下放到直管縣，各省政府要采取強硬監(jiān)督措施，改變市級政府和垂直部門現(xiàn)行物資、資金、項目等發(fā)放渠道和形式，堵住干預權(quán)限下放的源頭。認真糾正垂直部門和直管縣權(quán)責不對稱問題，解決垂直管理部門放權(quán)不足等問題。除將工商、稅務、質(zhì)監(jiān)、藥檢、土地、公安、金融等權(quán)限全部下放到直管縣，還應將公安部門的駕照考試、技監(jiān)部門的年檢等實權(quán)權(quán)限下放到直管縣。同時，準確定位垂直部門與直管縣的權(quán)限和責任，建立省政府和垂直部門共管的監(jiān)督機制，對市級政府下放的權(quán)限進行全方位監(jiān)督落實，對于阻礙權(quán)限下放的人員和單位進行處理，并追究市級主要領導的責任，確保省直部門與縣級政府權(quán)限對接。

（三）區(qū)別對待，穩(wěn)步推進

對于有擴權(quán)基礎、自身發(fā)展能力較強的直管縣，省（市）政府應將試點縣作為一個相對獨立的經(jīng)濟區(qū)域給予更大的發(fā)展權(quán)，在配置相應的政策措施后，縣域經(jīng)濟將有可能得到進一步發(fā)展壯大。而對于一些沒有擴權(quán)基礎的直管縣，省直管縣改革有可能減弱市級政府對直管縣的財力支持，影響市縣經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，市級政府原配套縣級政府的資金，不能因省配套資金和新項目而中止直管縣的資金和項目，應采取“省進市不退”的方式，支持直管縣的改革。同時，直管縣應兼顧市級政府的關(guān)系，除審批項目、參加會議直接到省政府外，直管縣的經(jīng)濟發(fā)展指標也應在市級政府備案，以促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。

（四）實現(xiàn)政府權(quán)力的有效下放與彼此協(xié)調(diào)

推進省直管縣體制改革，不能僅僅局限于原有體制內(nèi)部考慮行政管理體制改革問題，更要關(guān)注從行政架構(gòu)上尋找新的突破和政府創(chuàng)新，應當循著省級政府與縣級政府之間的事權(quán)、財政劃分和財力合理配置這一主線，建立權(quán)力下放的有效機制，建立政府問財力與事權(quán)匹配體制，漸進地實現(xiàn)財政直管行政直管的過渡，并須用法規(guī)的形式明確省級部門以及市、縣兩級政府的權(quán)限和職責，著眼于經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)?。ㄊ校?quán)限的有效下放與對接，鞏固和保障省直管縣體制改革的成果與經(jīng)驗，以推動中原經(jīng)濟區(qū)建設和鄭州航空港區(qū)建設。