馬旭紅

【摘要】公共服務(wù)市場化的基本思路是在公共服務(wù)運作之中融入市場化的機制，從而使公共服務(wù)實現(xiàn)市場化運作。自改革開放以來，為了呼應(yīng)人民對公共服務(wù)水平和質(zhì)量的要求，我國積極推進公共服務(wù)市場化工作，這標(biāo)志著政府正在向著服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。然而，公共服務(wù)市場化過程中政府責(zé)任缺失問題嚴(yán)重，文章根據(jù)政府責(zé)任缺失的表現(xiàn)，提出了針對性的解決策略。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù) 市場化 政府責(zé)任

【中圖分類號】D630 【文獻標(biāo)識碼】A

隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展與進步，市場經(jīng)濟體制改革不斷深化，與此同時，人們對于公共服務(wù)提出了更高的要求。為了解決人民公共服務(wù)需求提升和政府能力有限之間的矛盾，西方國家率先垂范，在公共服務(wù)之中引入市場化的概念，這種做法既緩解了政府的公共服務(wù)壓力，也提高了公共服務(wù)質(zhì)量，對提高我國政府的公共服務(wù)水平有一定的指導(dǎo)作用。然而，我國政府在公共服務(wù)市場化運作過程之中責(zé)任缺失問題較為突出，亟待展開研究。

公共服務(wù)市場化的內(nèi)涵與意義

公共服務(wù)市場化的內(nèi)涵。學(xué)屆對于“公共服務(wù)市場化”的內(nèi)涵界定持有不同的看法。有學(xué)者認(rèn)為“公共服務(wù)市場化”是指政府為了滿足公眾對公共服務(wù)提出的要求，把公共服務(wù)過程中的決策權(quán)力和供給執(zhí)行權(quán)力區(qū)分開來，且將市場化運作機制引入到供給過程之中①。有學(xué)者認(rèn)為“公共服務(wù)市場化”的內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)解釋為通過決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)的分開，再引入市場化競爭機制，借以打破政府的壟斷性地位，在該過程之中，所堅持的是顧客導(dǎo)向原則和市場檢驗機制②。筆者認(rèn)為，簡單來說，公共服務(wù)市場化就是將政府承擔(dān)的公共服務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)予以分離，并運用競爭機制采取多元主體合作的方式給公眾提供公共服務(wù)的過程。

公共服務(wù)市場化的意義。首先，公共服務(wù)市場化可以提升政府公共服務(wù)的效果。在公共服務(wù)過程之中引入市場化運作機制，可以使公共服務(wù)將顧客需求作為服務(wù)原則，從而打破政府的壟斷性地位，優(yōu)化公共服務(wù)效果；其次，公共服務(wù)市場化可以幫助降低公共服務(wù)所需服務(wù)成本。鑒于公共服務(wù)提供主體的唯一性，滿足人們對公共服務(wù)的需求，需要政府投入較大人力、物力和財力，公共服務(wù)市場化可以緩解政府的公共服務(wù)壓力；最后，公共服務(wù)市場化有利于整合民間資本，優(yōu)化資源配置。公共服務(wù)進行市場化運作之后，政府可以為民間資本提供較多的投資機遇，使大量社會閑置資金得以有效利用，不僅有效避免了國家財政赤字現(xiàn)象，還能優(yōu)化利用社會資源。

公共服務(wù)市場化中的政府公共責(zé)任缺失

目前，我國政府雖然通過公共服務(wù)市場化取得了一定的成功，然而，政府在公共服務(wù)過程之中的責(zé)任履行尚且存在一系列問題。2014年3月，李克強總理在政府工作報告中指出了政府公共服務(wù)過程中的問題。

政府公共責(zé)任缺失。政府公共責(zé)任缺失的表現(xiàn)及原因在于：第一，政府投入公共服務(wù)市場化運作改革的資金匱乏。根據(jù)調(diào)查得知，雖然人民的公共服務(wù)需求逐步增長，但是，公共服務(wù)供給量卻停留在原來的水平上，由于政府財力薄弱，我國政府在公共服務(wù)提供中捉襟見肘；第二，政府在公共服務(wù)市場化過程中的財政體制不健全。政府在公共服務(wù)資金分配上存在嚴(yán)重的分配不均現(xiàn)象，對大規(guī)模經(jīng)濟建設(shè)投入資金較多，對于醫(yī)療等基礎(chǔ)服務(wù)投入資金較少。除此以外，政府財政轉(zhuǎn)移支付機制產(chǎn)生的效能處于較低水平，這導(dǎo)致基層公共服務(wù)的金額支出難以得到充足的保障。

政府供給體系不充分。首先，政府作為公共服務(wù)的提供主體，所表現(xiàn)出的公共服務(wù)態(tài)度與人民的期望大相徑庭。政府服務(wù)工作缺乏主動意識，服務(wù)積極性較差，相互推諉、層層推卸的現(xiàn)象屢禁不止。很多公務(wù)人員并沒有認(rèn)識到服務(wù)型政府建設(shè)的重要意義和迫切要求，在公共服務(wù)過程中表現(xiàn)出不耐煩的態(tài)度。其次，部分政府管理工作辦法落后，缺乏對新技術(shù)的掌握和應(yīng)用。例如，政府電子政務(wù)的建設(shè)跟不上時代發(fā)展步伐，信息公開停留于表面，沒有做到與民眾有效互動。雖然，我國政府已經(jīng)認(rèn)識到信息技術(shù)對于推進政府工作的重要性，但是由于公務(wù)人員思想和技術(shù)上的限制，工作并未落于實處。

市場監(jiān)管不合理。為了使公共服務(wù)市場化得以有效進行，需要配以相應(yīng)的監(jiān)管機制。我國正處于社會主義初級階段，還沒有形成健全的民主監(jiān)督機制。例如，當(dāng)前我國缺乏比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶徲嫳O(jiān)督機制。缺乏市場監(jiān)管機制使公共服務(wù)成本不能有效降低，有悖于通過公共服務(wù)市場化降低服務(wù)成本的原則，反而使得公共服務(wù)市場化成為官員受賄腐敗的途徑，最終導(dǎo)致公共服務(wù)成本保持較高水平，且質(zhì)量較差。

供給主體單一。當(dāng)前，我國政府的服務(wù)型轉(zhuǎn)變并未切實落到實處，政府部門仍然普遍包攬公共服務(wù)項目。政府部門一直都是公共服務(wù)的供給主體，非政府組織、企業(yè)或者個人很難跨入公共服務(wù)市場，這使得政府在公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)長期處于壟斷性地位，限制了公共服務(wù)供給主體多元化發(fā)展格局的形成。這便導(dǎo)致公共服務(wù)方式落后簡單，公共服務(wù)質(zhì)量處于較低水平，自然無法滿足當(dāng)前公眾對于公共服務(wù)的需求。當(dāng)前，民營化公共服務(wù)項目較為鮮見③。

除此以外，由公共服務(wù)供給現(xiàn)狀可知，當(dāng)前政府和企業(yè)等多方關(guān)系之間出現(xiàn)職能模糊的問題，我國公共服務(wù)市場化運作機制尚且未完全形成。伴隨我國社會經(jīng)濟的發(fā)展和人們對于公共服務(wù)要求的提升，政府作為唯一的公共服務(wù)供給主體顯然不夠。所以，政府需要繼續(xù)改革完善公共服務(wù)供給現(xiàn)狀，充分利用好市場的作用，不斷培育公共服務(wù)提供的非政府力量，從而使得公共服務(wù)供給主體朝著多元化方向發(fā)展。

公共服務(wù)市場化中政府公共責(zé)任缺失的原因

滯后的思想觀念影響。當(dāng)前，我國的“官本位”思想仍然較為嚴(yán)重，政府部門工作人員思想觀念較為落后，且不具備先進的服務(wù)意識，思想上的錯誤阻礙了公共服務(wù)市場化的發(fā)展。例如，我國政府部門公務(wù)人員把進入機關(guān)單位工作置于過高的位置，卻忘了公務(wù)人員為人民服務(wù)的根本。受我國傳統(tǒng)文化的影響，我國“公考熱”現(xiàn)象逐年白熱化，人們對于公務(wù)職位的執(zhí)著更多是出于自身利益的考慮，工作意愿的出發(fā)點在于獲得穩(wěn)定的飯碗，這種有偏差的動機必然會導(dǎo)致公務(wù)人員在工作過程中服務(wù)意識淡薄。我國政府在市場經(jīng)濟時代意欲樹立起全能型政府的形象，在這種現(xiàn)狀籠罩下，公眾對于政府也存在認(rèn)識上的偏差，很多公眾認(rèn)為政府需要包攬人民群眾遇到的所有問題，如果解決不了，則是政府部門的失職，也會因此產(chǎn)生極大的不滿。

不清晰的角色定位。要想提升政府的執(zhí)政能力，需要政府角色定位準(zhǔn)確和科學(xué)。伴隨我國市場化進程的加快和不斷深入，政府應(yīng)當(dāng)以職能轉(zhuǎn)變帶動執(zhí)政能力提升。然而，當(dāng)前我國政府職能轉(zhuǎn)變并不明顯，雖然我們一再強調(diào)政府職能應(yīng)當(dāng)向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，然而現(xiàn)實中政府角色缺位和錯位現(xiàn)象嚴(yán)重，這些都導(dǎo)致政府不能較好處理公共事務(wù)，最終導(dǎo)致社會矛盾的產(chǎn)生。

在市場化經(jīng)濟運行體制之下，我國政府一直承擔(dān)著市場經(jīng)濟建設(shè)的重大責(zé)任，在此過程之中，既當(dāng)運動員，又當(dāng)裁判員，這種雙重角色使得政府公共服務(wù)很難滿足市場需求，無法體現(xiàn)公平與公正④。雖然時代在進步，但是政府依舊沒有擺脫傳統(tǒng)思想的束縛，使得政府公共服務(wù)并未遵循公平與效率的原則。我國政府過于強調(diào)對經(jīng)濟建設(shè)的投入，而忽視了公共服務(wù)領(lǐng)域資金投入所帶來的巨大效益，使得經(jīng)濟發(fā)展和社會進步出現(xiàn)失衡現(xiàn)象。

利益相關(guān)者的阻力。由新公共服務(wù)理論可知，我國政府部門公務(wù)員需要樹立起集體和共享的利益觀念，在這種觀念下，自身利益不再是公務(wù)員尋找解決方案的最終目標(biāo)，而應(yīng)該從共享利益的角度出發(fā)，承擔(dān)起共同責(zé)任，從而尋找到最佳方案。所以，從這個角度而言，我國政府部門公務(wù)人員代表的是公共利益，因而，公務(wù)員的工作目的是為社會公眾謀取福利，并且使得福利最大化。

除此以外，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，公務(wù)員作為“經(jīng)濟人”，其在公共活動中考慮自身利益成為必然。所以，社會利益追求和個人利益追逐二者之間會在一定條件下產(chǎn)生矛盾⑤。將市場化運作機制帶入到公共服務(wù)之中，必然會使得政府部門官員的權(quán)力削減。與此同時，公共服務(wù)市場化還意味著政府部門官員奮斗終身的職位可能會因為市場化運作盡失，出于自身利益考慮，部門政府部門公務(wù)員會對公共服務(wù)市場化產(chǎn)生比較嚴(yán)重的抵觸心理和行為，這也是我國公共服務(wù)市場化較大阻力的原因之一。因此，我國當(dāng)前的公共服務(wù)市場化改革還需要解決好來自于利益相關(guān)者的挑戰(zhàn)，只有協(xié)調(diào)好公眾和官員自身之間的關(guān)系，才有可能解決我國公共服務(wù)市場化所遇到的阻力。

不充分的社會公眾參與。西方國家早已致力于行政體制改革，并且認(rèn)為伴隨社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會整體的進步，政府職能也會隨著社會的需求發(fā)生變化。政府要在公共服務(wù)供給過程之中把政府職能通過多種方式下放。在政府職能得到下放之后，為公眾提供服務(wù)的非政府組織需要代替政府向大眾提供服務(wù)，并且在提供服務(wù)的過程之中承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任⑥。但是，當(dāng)前我國“官本位”思想較為嚴(yán)重，這些傳統(tǒng)思想會弱化大眾的公共參與能力，降低公眾公共參與熱情。例如，公眾會錯誤地認(rèn)為政府部門應(yīng)當(dāng)包攬人民遇到的所有事情，人民只需要在事情處理過程之中扮演被動接受者的角色，人民只需要按照一定的章程辦理事務(wù)。在這種傳統(tǒng)觀念的影響下，公眾的公共參與表現(xiàn)得較為被動，參與度普遍較低。

公共服務(wù)市場化中政府公共責(zé)任長效機制構(gòu)建

我國政府自20世紀(jì)90年代以來便著眼于公共服務(wù)市場化改革，意欲通過市場化機制的引入，提升政府公共服務(wù)水平。然而，公共服務(wù)市場化并不意味著政府將全部服務(wù)責(zé)任進行轉(zhuǎn)移，針對上述我國公共服務(wù)市場化中的政府公共責(zé)任缺失的問題，筆者略提薄見。

第一，深化公共服務(wù)市場化中的政府責(zé)任。首先，對于市場機制的引入要做到審慎。鑒于政府公共服務(wù)提供的范圍之廣，服務(wù)供給方式也應(yīng)當(dāng)多樣化。因而，在對公共服務(wù)進行市場化之前，需要對公共服務(wù)的項目進行審核，對于公共服務(wù)項目依據(jù)是否可以市場化進行劃分?；趯卜?wù)項目特點的認(rèn)識，我國政府公共服務(wù)在引入市場化運作機制時必須要做到謹(jǐn)慎仔細(xì)。例如，街道清理工作具備投資小、回報快的特點，政府可以將其歸入適合市場化的公共服務(wù)項目，積極鼓勵非政府組織參與投資。然而，對于燃?xì)夤?yīng)類短期之內(nèi)收回成本較難的公共服務(wù)項目，政府可將其歸入可半市場化的項目，一方面政府可以選擇自主供給，另一方面也可以選擇承包給非政府組織。其次，還需要做好市場化改革前的論證工作，從而降低改革的盲目性，確保公共利益的實現(xiàn)。

第二，強調(diào)政府的公共服務(wù)職責(zé)。首先，加快轉(zhuǎn)變政府職能。轉(zhuǎn)變政府職能的目的是防止政府部門在履行公共服務(wù)職責(zé)過程之中出現(xiàn)錯位和缺位現(xiàn)象，杜絕政府既當(dāng)裁判者又當(dāng)參與者。這要求弱化、轉(zhuǎn)化或者強化我國政府職能。也就是說通過政府職能的轉(zhuǎn)變，使得政府部門增強公共服務(wù)責(zé)任感和社會管理使命感，這有利于公共服務(wù)市場化運作和市場化運作效果的改善。其次，需要提升我國政府的管理水平。要想提高政府管理水平，需要關(guān)注政府部門公共服務(wù)隊伍建設(shè)工作，關(guān)鍵在于提升我國公務(wù)人員整體素質(zhì)和崗位責(zé)任意識。公務(wù)人員素質(zhì)的高低對于我國政府管理能力和服務(wù)能力有著直接的影響。因而，需要強化公務(wù)員隊伍的為民服務(wù)意識；增強公務(wù)員的服務(wù)能力。

第三，落實多元化的供給機制。多元化的供給機制包括政府主導(dǎo)型供給和非政府主體主導(dǎo)型。首先，關(guān)注于政府主導(dǎo)型供給。政府在服務(wù)過程之中應(yīng)當(dāng)改變包攬全部公共事務(wù)的現(xiàn)狀，適當(dāng)?shù)剡M行角色轉(zhuǎn)換，例如，政府可以從生產(chǎn)者的角色轉(zhuǎn)換為合作者的角色。適當(dāng)?shù)慕巧D(zhuǎn)換可以彌補市場的不足和維護市場公平，在市場競爭之中發(fā)揮好政府的主導(dǎo)性作用。其次，多維度促進社會公眾力量的有效參與。一方面，政府可以鼓勵我國事業(yè)單位在公共服務(wù)供給過程之中發(fā)揮相應(yīng)的作用，例如學(xué)校、醫(yī)院等單位應(yīng)當(dāng)改變落后的管理機制，實行符合現(xiàn)代化發(fā)展需要的績效管理等科學(xué)管理機制，從而使得事業(yè)單位的服務(wù)質(zhì)量可以得到有效提高。另一方面政府可以著力于非營利性組織的公共服務(wù)供給建設(shè)。

第四，提升社會公眾決策參與度。作為公共服務(wù)的接受方，政府部門的公共服務(wù)質(zhì)量評價等都應(yīng)該廣泛聽取公眾意見，并且在聽取意見之后，做出相應(yīng)的改善對策。因而，首先需要鼓勵公眾參與制度建設(shè)工作。為了改善公共參與缺乏有效的制度保障的情況，我國政府應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的條例等，保護公眾參與決策的權(quán)力。其次，不斷擴寬公眾參與途徑。對于大部分公共服務(wù)事項，都可以公開征求公眾意見和建議，從多種角度考慮，權(quán)衡利弊，最終尋得最佳解決方案。政府可以通過多種渠道加強政府部門和民眾之間的溝通與聯(lián)系，實行政務(wù)公開，接受群眾監(jiān)督等。

綜上所述，我國當(dāng)前公共服務(wù)市場化過程中，存在政府責(zé)任缺失問題，產(chǎn)生問題的原因有滯后的思想觀念影響、不清晰的角色定位、利益相關(guān)者的阻力和不充分的社會公眾參與。要想順利推進公共服務(wù)市場化，還需要進一步明確政府在市場化運作過程之中的責(zé)任，從而避免責(zé)任缺失的情況出現(xiàn)。

（作者單位：中共貴州省委黨校公共管理教研部）

【注釋】

①賈旭東：“中國城市基層政府公共服務(wù)職能的不完全外包及其動因—基于扎根理論的研究發(fā)現(xiàn)”，《管理學(xué)報》，2011年第12期。

②王薇：“公共服務(wù)市場化過程中的政府責(zé)任研究”，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2012年第1期。

③王奎明，趙虹，譚新雨：“強化政府基本公共服務(wù)職能的理性回歸與路徑選擇—基于社會成熟度視角”，《廣西社會科學(xué)》，2012年第10期。

④閆娟，李正明：“論公共服務(wù)市場化中的政府角色與責(zé)任”，《中州學(xué)刊》，2013年第9期。

⑤朱云，包哲石：“我國公共文化服務(wù)市場化視閾下的政府規(guī)制研究”，《世界經(jīng)濟與政治論壇》，2013年第3期。

⑥宋敏，楊寶利：“中國式財政分權(quán)框架下地方政府公共服務(wù)供給行為的演化博弈分析”，《中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2014年第4期。

責(zé)編 /于巖（實習(xí)）