張俊偉

十八屆三中全會規(guī)劃了新時期全面深化改革的藍(lán)圖。會后，在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，各方面的改革都取得了明顯進展。但也不可否認(rèn)，一些改革舉措并沒有達到預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)。由此引發(fā)了人們對改革推進機制等的探討。

當(dāng)前，一種很流行的觀點，就是認(rèn)為改革遇到了“腸梗阻”。持這種觀點的代表人物如新加坡國立大學(xué)教授鄭永年。他認(rèn)為，20世紀(jì)80年代和90年代，中國改革取得顯著成功，根本原因就在于充分調(diào)動了中央和地方兩方面的積極性。中央有改革的決心和宏觀改革理念，而各部委、各省市則很積極地把中央的理念和決策落到實處。各地區(qū)、各部門到處試點、彼此競爭，就形成了相互促進的局面。而本輪改革在實現(xiàn)中央集權(quán)、提高決策層改革意愿的同時卻出現(xiàn)了“中間層不作為”的局面?！霸诮裉熘袊膯栴}就是中層不作為，使得頂層的政策理念不能有效轉(zhuǎn)化為切實可行的政策和制度，把理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。”他指出，市場化絕不意味著在經(jīng)濟生活中政府不需要扮演重要角色，而是政府角色要發(fā)生轉(zhuǎn)型。由于政府有關(guān)部門的缺位，改革過程出現(xiàn)了把市場化改革等同于簡單放低市場準(zhǔn)入門檻的誤區(qū)。由此推論，在中間層沒有積極行動起來的背景下，直接把抽象的政策概念直接演變成微觀層面的個體經(jīng)濟行為，必然會出現(xiàn)問題。他還進一步得出結(jié)論：中國改革能否成功，就取決于能否動員中間層，發(fā)揮中間層的改革動力?？墒虑楣嫒绱藛幔?/p>

改革，顧名思義就是自上而下的重組和重構(gòu)。由于社會生活是由無數(shù)小系統(tǒng)耦合而成的復(fù)雜系統(tǒng)，不論是涉及全面改造的系統(tǒng)性重構(gòu)，還是僅限于局部子系統(tǒng)的專業(yè)性重構(gòu)，改革都是一個“有破有立”的過程。在這個過程中，決策層是改革的發(fā)起者、策劃者和推動者。因此，必要的集權(quán)、較強的執(zhí)行能力，是改革取得成功的前提之一。但問題在于，作為改革重要依托的行政體系有時恰恰也是改革的對象，各級行政官員在改革中是利益受損方。這就使推進改革面臨著錯綜復(fù)雜的局面。

大家對20世紀(jì)80年代的改革津津樂道，其實并不具有代表性。以農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制改革為例。一方面，它是帕累托改進式改革。在這場改革中，農(nóng)村（農(nóng)民、集體）、城市（市民、工商業(yè)）和國家（政府）都獲得了利益。就是最高統(tǒng)治集團，他們雖然面臨著傳統(tǒng)意識形態(tài)“走資本主義道路”的批評，也從目的論的角度獲得了意識形態(tài)辯論的勝利（如：社會主義的本質(zhì)是解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力，實現(xiàn)共同富裕；貧窮不是社會主義等），也因為改善了人民的生活而進一步強化了執(zhí)政基礎(chǔ)。在這場改革中，所有社會群體的利益都得到了改進。另一方面，它是增量式改革。農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域引入市場機制，既不會與原有計劃經(jīng)濟產(chǎn)生嚴(yán)重沖突，也不會迫切提出建立市場經(jīng)濟管理體系的政策要求。所以，其改革顯得十分簡單，好像政府只要“放開”就行了。改革經(jīng)驗也可簡單地歸納為“一放就靈”。

隨著改革的深入，這樣的改革“肥肉”很快就被吃光了。改革本身所蘊含的利益調(diào)整、“有破有立”的內(nèi)涵日漸突出。在短期內(nèi)，人們可以忽略這一點，但其“副作用”會隨著時間的推移而逐漸顯現(xiàn)出來。例如：放棄政府投入責(zé)任，推動醫(yī)院負(fù)債經(jīng)營，為“看病難”“看病貴”埋下了伏筆；在監(jiān)管缺位的背景下鼓勵發(fā)展農(nóng)村合作金融，招致了20世紀(jì)90年代后期農(nóng)村合作基金的大范圍破產(chǎn)；持續(xù)壓縮政府規(guī)模阻礙了政府職能轉(zhuǎn)變，為假冒偽劣產(chǎn)品泛濫、消費者對國產(chǎn)商品和服務(wù)的質(zhì)量缺乏信心埋下了伏筆，等等。要改變上述局面，就必須切實樹立系統(tǒng)觀念、全局觀念，在統(tǒng)籌謀劃、確定藍(lán)圖的基礎(chǔ)上，分清主次，明確先后，有序推進各項改革。單兵突進固然會因為掣肘太多而走不遠(yuǎn)；齊頭并進則會因為全面出擊而招致改革力量過于分散，并且會因為在打破既有平衡的同時未能及時建立起新平衡而招致社會混亂。齊頭并進戰(zhàn)略也有可能使改革陷于夭折。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟都是市場經(jīng)濟和政府調(diào)控的結(jié)合。在政府和市場的關(guān)系中，政府又占據(jù)著主導(dǎo)地位，所以，市場化改革的核心就是轉(zhuǎn)變政府職能。在我國由計劃經(jīng)濟向完善市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，政府職能的演變在不同時期體現(xiàn)出了不同的特點。20世紀(jì)80年代，政府職能演變的特點是“退”。中央向地方“放權(quán)讓利”，政府向企業(yè)“放權(quán)讓利”：20世紀(jì)90年代，政府職能演變的特點是“重構(gòu)”。通過重構(gòu)政企關(guān)系、銀企關(guān)系以及政府間分配關(guān)系，搭建起市場經(jīng)濟的基本框架；21世紀(jì)前10年，政府職能演變的特點則是“進”。針對日益突出的“市場失靈”問題，加強政府在教育、科技、環(huán)境保護、養(yǎng)老、醫(yī)療、最低生活保障等方面的職能。并且，在強化政府職能的過程中，由于政府采用了一些傳統(tǒng)的手段而引發(fā)了部分人士關(guān)于“體制回歸”的疑慮。當(dāng)前我國政府職能的調(diào)整，是在繼承前30年政府職能演變成就的基礎(chǔ)上展開的（也是針對其缺點和不足而展開的），是“進”和“退”的結(jié)合，其具體內(nèi)容就是“簡政放權(quán)、加強監(jiān)管、強化服務(wù)”。在這里，我們看得更加清楚：政府不僅是改革的對象，更是改革的依靠力量，是實現(xiàn)改革目標(biāo)的抓手。我們只有把政府改革放到中心位置上，把轉(zhuǎn)變政府職能作為整個經(jīng)濟改革的突破口，才能使經(jīng)濟體制改革有一個光明的前景。

讓我們再次回到金融自由化改革的題目上。金融是市場經(jīng)濟的核心，也是要求政府有效履行職能的關(guān)鍵領(lǐng)域。金融自由化改革自然是我們考察改革實施戰(zhàn)略是否適當(dāng)?shù)暮线m窗口。根據(jù)十八屆三中全會決議精神的要求，國務(wù)院于2014年5月頒布了《關(guān)于進一步促進資本市場健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），《意見》圍繞到2020年基本形成多層次資本市場體系的要求，規(guī)劃了股票、債券、期貨市場改革和發(fā)展方向，明確了完善市場體系結(jié)構(gòu)、運行機制、基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境的努力方向。在此基礎(chǔ)上，在領(lǐng)導(dǎo)小組的協(xié)調(diào)和督導(dǎo)下，細(xì)化改革內(nèi)容，明確部門分工，倒排工作節(jié)奏，使改革取得快速進展。但深入考察可以發(fā)現(xiàn)，明顯發(fā)生改變的是交易規(guī)則（管制在放松、門檻在降低）和層出不窮的創(chuàng)新，政府的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管能力并沒有發(fā)生相應(yīng)改變。從某種意義上講，6月份的股災(zāi)就是依托改革對象（在政府改革滯后的背景下）推進改革所蘊含的必然結(jié)果。

但是，把重點放到調(diào)動政府部門、地方政府的積極性上（也就是鄭永年教授所提到的調(diào)動中間層積極性）是否可行呢？怎樣才能使作為改革對象的政府成為改革的依靠力量和推動力量呢？

首先，需要破除依靠政府推進改革的傳統(tǒng)思維模式，從社會治理現(xiàn)代化的高度出發(fā)引入新的社會力量，把改革納入法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道上；其次，需要進行機構(gòu)改革，“拆了廟，和尚自然就沒了”，反過來，人手增加了，一些事情自然也做起來了。只有在此基礎(chǔ)上，才有可能明確輕重緩急，協(xié)調(diào)不同改革之間的節(jié)奏，才有可能加強對改革措施落實情況的督導(dǎo)。