李秀江

改革開放30 多年，中國的行業(yè)協(xié)會和商會（簡稱商協(xié)會）一直在摸索前行，其間的發(fā)展有進(jìn)步，也有遺憾。不可否認(rèn)，商協(xié)會在特定的歷史時期對中國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展發(fā)揮了很大的作用。但在中國進(jìn)入全面深化改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的全新時代，商協(xié)會的改革已經(jīng)明顯滯后，改革向何處去，在理論和現(xiàn)實層面有共識，也有分歧。雖然商協(xié)會改革的步伐一直在加速，各種文件也頻繁出臺，但多是“零打碎敲”式的改革，缺乏頂層設(shè)計的藍(lán)圖。

我們要建設(shè)怎樣的商協(xié)會，如何回歸商協(xié)會的本性？這是核心問題，是最簡單的問題，卻也是最難實現(xiàn)的難題。

今年7 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》?？梢哉f，讓行業(yè)協(xié)會商會脫官本位、去行政化，這是中央簡政放權(quán)的重要舉措之一。對商協(xié)會而言，不啻為涅槃再生的良好契機(jī)。

回歸本性

關(guān)于商協(xié)會，近幾年最大的爭論是商協(xié)會應(yīng)該如何定位，商協(xié)會究竟是什么性質(zhì)的組織，應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？

由吳敬璉擔(dān)任總顧問的“中國民間商會論壇”，從2001 年開始，就對商協(xié)會回歸本性這個問題重點討論。十幾年來，有些問題已經(jīng)達(dá)成了基本共識，但這些基本共識經(jīng)?！岸等ψ印北环磸?fù)討論，因此也是最容易被忽視的。他經(jīng)常提醒學(xué)界要注意這個問題。

商會究竟應(yīng)是政府附屬的“二政府”，還是作為企業(yè)家的自治團(tuán)體？顯然，按市場經(jīng)濟(jì)的通例，答案是后者而不是前者。

2013 年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和機(jī)制轉(zhuǎn)變方案對四種民間組織實行無主管直接登記，是商協(xié)會改革的一個里程碑。對行業(yè)協(xié)會和商會回歸本性是一個很重要的步驟。

但在吳敬璉看來：“對這方面問題的討論、研究還需要深入。中國經(jīng)常發(fā)生這樣的事情，經(jīng)過長期討論，一個口號定下來，文件寫進(jìn)去了，過了幾年，這個文件的內(nèi)容到底是什么就忘了，只剩下名了。商協(xié)會的事情也有這種可能，即雖然開辟了一個新的階段，但如果我們不能繼續(xù)深化過去十幾年的成果，還有可能走樣或者走回頭路?！?/p>

他堅持，要繼續(xù)不斷回到最基本的問題去討論。也就是說，到底行業(yè)協(xié)會商會是干什么的，到底它的定位定性是什么？這個問題要不斷深化，它實際上涉及到我們到底要建什么樣的社會的問題。

“在每一項改革的初期，通過意識形態(tài)討論為一種新的制度安排取得起碼的生存條件是非常重要的?！眳蔷喘I說，我們不應(yīng)該忽視當(dāng)前商協(xié)會的各種理論問題的研討。

有這樣一種觀點，認(rèn)為中國改革的特點和優(yōu)點，是沒有什么理論上的研究和預(yù)先設(shè)計，“草鞋無樣，邊打邊像。”只要試試碰碰地摸索前進(jìn)，最終一定能形成一套好的體制。吳敬璉認(rèn)為這種理解是不正確的。在中國改革的開始時期，一方面改革的要求十分迫切，另一方面我們已經(jīng)和國外經(jīng)濟(jì)界隔絕多年，在這種情況下，只好“摸著石頭過河”，起步往前走。這是不得已而為之。

作為“中國民間商會論壇”最早發(fā)起人之一、無錫民營經(jīng)濟(jì)和民間組織研究所所長浦文昌直言：改革30 多年，商協(xié)會的發(fā)展有成績、有進(jìn)步，但有些方面是倒退的。商協(xié)會改革的方向究竟向哪兒？究竟想搞成什么樣的商會？這個問題還沒有想清楚。十八屆三中全會搞了一個深化改革的決定，這個決定的特點就是總體設(shè)計，要有一個頂層設(shè)計。商協(xié)會的發(fā)展也要有一個頂層設(shè)計，不能摸著石頭過河?！拔覀儸F(xiàn)在有很多政策是矛盾的，而且商協(xié)會的理論和政策都不成體系，和世界各國相比，我們的商協(xié)會發(fā)展是處在一個落后的狀態(tài)?！?/p>

吳敬璉主張不斷地到基本問題去討論，是為了從國家治理體系現(xiàn)代化的高度去深化這些共識。而不是在已經(jīng)取得共識的問題上來回重復(fù)“兜圈子”。

厘清職能

作為企業(yè)家自治團(tuán)體的商協(xié)會在市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)該具有什么職能？

國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任陳清泰也非常關(guān)注商協(xié)會的發(fā)展。他認(rèn)為，市場體制建設(shè)靠三大支柱。一個支柱是政府，一個支柱是企業(yè)，一個支柱是非政府組織。非政府組織很多，其中包括商協(xié)會。這三者不能互相代替，都有自己獨立的作用。這樣，整個市場經(jīng)濟(jì)體制就能夠健康發(fā)展，就能實現(xiàn)社會平衡。三者之間的分工，從原則上講，凡是企業(yè)自身能做好的應(yīng)該讓企業(yè)做；凡是非政府組織能做好的事讓非政府組織去做；企業(yè)做不了做不好的，非政府組織做不了、做不好又必須做的那些事由政府去做。

“如果我們確認(rèn)這三個支柱，那么商協(xié)會組織確實有著它特殊的不可替代作用，特別是對目前中國的民營企業(yè)來講顯得更加重要。”陳清泰直言，“按照傳統(tǒng)的概念，政府想到的就是保護(hù)國有企業(yè)，民營企業(yè)往往處于弱勢地位，他們的呼聲怎么通過正當(dāng)?shù)那兰右苑从?，它們的?quán)益怎么能通過一定的組織形式得到維護(hù)，這都是比較現(xiàn)實的問題?！?/p>

吳敬璉進(jìn)一步解釋說，民間商會、行業(yè)組織是企業(yè)家的自治組織，其職能主要是處理業(yè)界的共同事務(wù)，在市場經(jīng)濟(jì)中，有些問題只與個別企業(yè)有關(guān)，還有些問題則與相當(dāng)一部分企業(yè)有關(guān)、甚至全體企業(yè)有關(guān)。前一類問題顯然應(yīng)當(dāng)由有關(guān)企業(yè)自行解決，后一類問題則最好由業(yè)界自治團(tuán)體即商會處理。如果把一類問題都集中到政府或者“二政府”那里，一則政府將成為企業(yè)家的家長或保姆，而且不堪重負(fù)；二則讓政府去處理企業(yè)的切身問題，他們既缺乏必須的資源，也缺乏足夠的動力，因而很難處理得好。而商協(xié)會有更多的資源和更大的動力去處理問題。

不能離開歷史談問題

中國的行業(yè)協(xié)會和商會是隨改革開放發(fā)展起來的，其生長背景是從計劃經(jīng)濟(jì)體制到市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程。其中，工商聯(lián)系統(tǒng)直屬的商會最為典型，因其官辦色彩較強，組織行為類似于黨派團(tuán)體，因此多年來一直爭論很大的問題是工商聯(lián)如何定位。

曾任全國工商聯(lián)副主席的保育鈞介紹，1949 年全國解放以后，我們把舊中國的工業(yè)總會、總商會合起來，成立了工商業(yè)聯(lián)合會。之后，各級工商業(yè)聯(lián)合會對恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)起到了很大作用。1956 年公私合營之后，工商聯(lián)的同業(yè)公會、行業(yè)協(xié)會和各種職能，全部交給政府各有關(guān)部門和國有企業(yè)，從此工商聯(lián)的任務(wù)就是學(xué)習(xí)和改造，工商聯(lián)、同業(yè)公會、行業(yè)協(xié)會名存實亡。直到1979 年工商聯(lián)才真正恢復(fù)起來，這階段工商聯(lián)把民營企業(yè)組織起來，發(fā)展各種各樣的行業(yè)商會，為他們提供服務(wù)。

1991 年中央發(fā)了15 號文件，文件明確提出發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)不是權(quán)宜之計，需要工商業(yè)聯(lián)合會這個組織去做非公有制經(jīng)濟(jì)代表人士的思想政治工作，并把工商聯(lián)定性為聯(lián)系非公有制經(jīng)濟(jì)人士的統(tǒng)戰(zhàn)性的人民團(tuán)體和民間商會，是聯(lián)系非公有制經(jīng)濟(jì)人士的橋梁和政府管理非公有制經(jīng)濟(jì)的助手。歸納起來它的特點有三性：統(tǒng)戰(zhàn)性、經(jīng)濟(jì)性、民間性。

保育鈞說，1991 年的15 號文件已經(jīng)不適合現(xiàn)在的狀況了，因為那時還沒有建立起市場經(jīng)濟(jì)體制，也沒有明確大力發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)，這是我國當(dāng)時的基本情況，現(xiàn)在的情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化，我們還拘泥于當(dāng)時的情況，是不合時宜的。

對此，浦文昌認(rèn)為，工商聯(lián)在發(fā)展民間商會上是功不可沒的，要高度評價，中國很多的民間商會，是工商聯(lián)系統(tǒng)培育起來的。但在改革過程中，工商聯(lián)自身的機(jī)構(gòu)卻有向政府回歸的趨勢。

相反，隨著我國經(jīng)濟(jì)的市場化，民營企業(yè)日益需要擁有自己的行業(yè)或者商務(wù)代表組織，由此催生了很多體制外企業(yè)自行組織的、內(nèi)生型行業(yè)協(xié)會與商會。比如溫州燈具商會、鞋革工業(yè)協(xié)會、服裝商會、煙具協(xié)會和眼鏡商會等，為促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)的成長和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮做出了貢獻(xiàn)。

政府日益意識到行業(yè)協(xié)會與商會的重要作用和獨立發(fā)揮職能的重要性。但是，在體制剛性狀態(tài)下，這一轉(zhuǎn)型過程將是漫長的。

2013 年黨的十八屆三中全會提出了“政社分開”的制度要求，同時還決定引入“一業(yè)多會”打破“一業(yè)一會”的壟斷，并不再要求新的行業(yè)協(xié)會與商會的注冊登記有“業(yè)務(wù)主管單位”。2014 年黨的十八屆四中全會決定要求加強社會組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會組織健康發(fā)展，支持行業(yè)協(xié)會與商會類社會組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務(wù)功能。今年7 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》?？梢哉f，外部條件的改善已經(jīng)為商協(xié)會的改革發(fā)展開辟了道路。

模式選擇

任何一個社會組織的產(chǎn)生和發(fā)展都與其所處時代的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會環(huán)境和文化背景緊密相關(guān)。他們順應(yīng)時代要求而產(chǎn)生、適應(yīng)社會發(fā)展而演進(jìn)。那么，中國商會的改革應(yīng)該選擇什么樣的模式呢？

浦文昌介紹，全世界商會大體上有三種模式。一是英美模式。在英美國家，沒有專門的商會法規(guī)，政府不加以任何的行政干預(yù)，所以英美兩國的商會沒有任何官方色彩，是典型的由企業(yè)和個人自愿組建的、完全自治的民間組織，只要不違法，商會可以自由地開展任何活動。其特點是數(shù)量眾多、自愿入會、自籌經(jīng)費。

二是大陸模式，也稱法國模式。在法國、德國和歐洲許多國家，商會都是按照公法設(shè)立的。雖然在職能上是自治法人，但在法律上則是公法法人，商會的領(lǐng)導(dǎo)人是由政府任命的，商會必須完成政府委托的任務(wù)，具有明顯的官方色彩，承擔(dān)著某些公共職能。其特點是一個地區(qū)一個商會、強制入會、財政支持。但政府決不會因為商會對政府政策的不同意見而在行政上、財政上對其制裁。

第三種是混合模式。這種模式主要在亞洲國家，兼融上述兩種模式而又各有特色。比如，大陸模式特征較多的日本。日本有商會法，需要完成政府委托的任務(wù)，政府對商會有一定的補貼，但日本工商會所更強調(diào)自己的民間性、自治性和獨立性。而在東南亞以及中國的香港和臺灣，都吸收了大陸模式的長處，但英美模式的特點更為明顯一些。

對于中國要走哪種模式，浦文昌個人傾向于混合模式，但他強調(diào)，絕不能簡單復(fù)制國外模式，要堅持建設(shè)中國特色的商會。

“每一個國家的商會都應(yīng)體現(xiàn)自己國家的政治經(jīng)濟(jì)文化特點，也不能簡單去復(fù)制國外的模式。”他說，雖然三種模式各有特點，但一個組織的本質(zhì)應(yīng)該是共同的，商會應(yīng)該姓商，本質(zhì)應(yīng)該是代表商人利益的。應(yīng)該是站在商人的立場上，為商人謀取利益，為保護(hù)商人利益服務(wù)。名稱上可以叫什么都行，但要做商會的事。

“脫鉤”挑戰(zhàn)

今年7 月印發(fā)的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，目的是發(fā)揮其在市場經(jīng)濟(jì)中的功能，加快形成現(xiàn)代社會組織體制。

“脫鉤是改變行政化組織管理方式，并非完全切斷政府與行業(yè)協(xié)會的關(guān)聯(lián)，而是這種關(guān)系要通過契約和市場的方式實現(xiàn)?！鼻迦A大學(xué)公共管理學(xué)院NGO 研究所副所長賈西津表示，“脫鉤”不是為脫而脫，也不能一脫了之，更不能一說了之，衡量行業(yè)協(xié)會商會脫鉤改革，最終也要落到功能上，看他們是否成為市場經(jīng)濟(jì)的主體。

賈西津認(rèn)為，形式上的“政社分開”不必然帶來獨立自主的效果，任何條文都是可以被規(guī)避的，所以除了在組織上做出“政社分開”的要求之外，還必須看到激勵機(jī)制，或者說行業(yè)協(xié)會商會自身“脫鉤”的動力機(jī)制。

如同國企改革，如果沒有市場化的競爭，單靠組織機(jī)制變革是很難實現(xiàn)的。行業(yè)協(xié)會商會改革也是如此，沒有面向企業(yè)、面向市場的動力，改革舉措總會被化解掉，或者走回頭路。

那么行業(yè)協(xié)會商會改革的動力來自于哪兒呢？“這就必須要形成企業(yè)自發(fā)結(jié)社的市場環(huán)境?！辟Z西津說，這是目前“脫鉤”改革面臨的第一個挑戰(zhàn)。

在行業(yè)協(xié)會商會改革中還有一個十分重要而敏感的問題，必須在這次脫鉤過程中予以明確和解決，即行業(yè)協(xié)會的國有資產(chǎn)問題。

“國有資產(chǎn)流失是一個原則問題，但在現(xiàn)階段又是一個誰也說不清的大課題。這個問題不解決，肯定會直接阻礙行業(yè)協(xié)會與政府脫鉤任務(wù)的完成甚至進(jìn)行?！敝袊?jīng)濟(jì)體制改革研究會特邀研究員張經(jīng)， 曾經(jīng)任職國家工商總局市場規(guī)范管理司司長，他對行業(yè)協(xié)會商會“脫鉤”有著長期的思考。

張經(jīng)表示，都說行業(yè)協(xié)會有國有資產(chǎn)，實際分析起來，不免有些疑惑。所謂“國有資產(chǎn)”，一般包括兩方面，一是虛國有資產(chǎn)，即非常含混地將經(jīng)國家行政部門批準(zhǔn)成立的行業(yè)協(xié)會一股腦認(rèn)定為“國有資產(chǎn)”；二是行業(yè)協(xié)會成立時，行政部門以支持、援助、借用的方式為行業(yè)協(xié)會或撥發(fā)開辦資金，或騰出辦公用房、劃撥辦公設(shè)備。

“經(jīng)過幾年甚至十年二十年的拼搏，如果行業(yè)協(xié)會因為會員會費、社會捐助包括本行業(yè)企業(yè)家捐助、組織行業(yè)活動余利、政府采購的勞務(wù)費用等，有了一些積蓄，又趕上脫鉤，怎么認(rèn)定原有的國有資產(chǎn)和它是否會流失？成為這次‘脫鉤’不容回避的事情?！睆埥?jīng)說。

有人認(rèn)為由于有過初期行政的國有資產(chǎn)支持，所以行業(yè)協(xié)會積累的資產(chǎn)全部屬于國有資產(chǎn)，這實質(zhì)上將行政支持誤當(dāng)成行政投資；還有人認(rèn)為，初期的國有資產(chǎn)的支持作用當(dāng)然不可忽視，但是行業(yè)協(xié)會人員這么多年來自身的努力更不能抹煞，而且由最初的開辦費衍生出來的那部分資產(chǎn)性質(zhì)要有別于有限的國有資產(chǎn)，否則又是計劃經(jīng)濟(jì)概念的大泛濫，形成國有資產(chǎn)的不當(dāng)擴(kuò)大化。

如何解決這個難題？

張經(jīng)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)敢于設(shè)立與國有資產(chǎn)可以并行的“行業(yè)協(xié)會資產(chǎn)”的概念，為順利認(rèn)定和解決行業(yè)協(xié)會脫鉤時的資產(chǎn)劃分設(shè)計一條新的正確的思路。否則，將大大損害行業(yè)協(xié)會人員的積極性。僅僅用“公有資產(chǎn)”的概念不能以偏概全。

如此看來，行業(yè)協(xié)會與政府“脫鉤”工作的挑戰(zhàn)依然較大。賈西津的觀點是：“脫鉤”改革不能作為孤立手段，而必須與社會組織管理體制改革結(jié)合推進(jìn)，使這種市場環(huán)境反之作為壓力和動力機(jī)制，促進(jìn)現(xiàn)有行業(yè)協(xié)會商會面向企業(yè)、面向市場的治理結(jié)構(gòu)改革。

立法難題

當(dāng)商會的性質(zhì)、職能、內(nèi)部治理等原則問題討論清楚以后，商會立法就提到日程上來。近10 年，對于要不要立商會法，立法時機(jī)是否成熟等問題學(xué)界一直有爭論。

中國人民大學(xué)公共政策研究院副教授陳幽泓表示，長期以來，我國有關(guān)行業(yè)協(xié)會與商會的法律缺位，由于立法滯后，目前只依據(jù)國務(wù)院《社會團(tuán)體登記管理條例》來規(guī)范行業(yè)協(xié)會與商會的登記與管理，這一條例因法律位階較低、權(quán)威性不夠，影響了行業(yè)協(xié)會與商會的法律地位，使得行業(yè)協(xié)會與商會組織在經(jīng)濟(jì)活動和社會治理中難以與政府有效溝通以及對政府決策的必要參與。

保育鈞是多次呼吁盡快立法的專家之一。他認(rèn)為：“商會立法之難，一是要取得政府層面的共識，另一個原因是專家學(xué)者在商會模式和立法模式選取上存在分歧。”

保育鈞多次講到，1902 年，中國第一個商會——上海商工會議所成立后，1904 年清政府就制定了商會法。辛亥革命以后，1914 年北洋政府也立了商會法。再到后來，南京民國政府為了規(guī)范商會，也制定了商會法。但是建國以后直到現(xiàn)在，中國商會沒有很好發(fā)揮作用，也沒有商會法，1996 年國家經(jīng)貿(mào)委搞的商會法草案后來不了了之。如今中國的商會已經(jīng)發(fā)展起來，但至今沒有立法，實在說不過去，所以他呼吁應(yīng)該加快立法。

浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長郁建興的態(tài)度更為謹(jǐn)慎。他認(rèn)為，《商會法》要解決哪些問題，目前還缺乏共識。最好是讓各種不同的聲音到實踐中去錘煉，積累足夠的經(jīng)驗，厘清一些基本性問題之后，再來談立法，將自下而上與自上而下的立法模式相結(jié)合，否則就算有了商會法，對規(guī)范現(xiàn)實的意義能有多大？

“要不要立法，立什么法，立商會法還是社會組織法？還是一個非盈利法人法？然后這個法律應(yīng)該有些什么原則性規(guī)定？這些問題還有待深入，但是有一點，所有的討論應(yīng)該跟商會已經(jīng)確定下來的性質(zhì)、功能聯(lián)系起來，才有可能討論清楚，否則很難把它討論清楚。” 吳敬璉表示。

在吳敬璉看來，商會立法的條件是不是成熟，跟做不做商會立法的課題研究、花多大力量做這個課題、用多少時間完成這個課題是沒有直接關(guān)系的問題。對商會立法的研究有兩個意義：一是促進(jìn)商會立法，二是把有關(guān)商會的一些重大問題研究清楚。

商會如何回歸本性，這是一個繞不過去的基礎(chǔ)問題。確定了這個坐標(biāo)，商協(xié)會才能找對改革的方向，才能走得更遠(yuǎn)。