江平 鄒偉

嚴峻的反恐形勢下，反恐立法勢在必行。2014年10月，反恐法草案一審引起社會的廣泛關注與討論。在匯聚各方民意基礎上，2015年2月，全國人大常委會再次審議了反恐法草案。反恐法如能順利出臺，將為我國國家安全和社會穩(wěn)定筑起一道堅實的法律圍墻。

恐怖襲擊，響徹世界的悲鳴

近期，一部關于“9·11”事件的高清視頻正在微信圈里瘋傳，讓人們又一次回憶起了那十分慘痛的歷史。當日，三架被恐怖分子劫持的民航客機撞向位于紐約的世貿(mào)中心大樓和位于華盛頓的國防部五角大樓，2996人喪生。

近些年來，恐怖事件頻頻發(fā)生，不斷刺激著人們的神經(jīng)。據(jù)新華網(wǎng)報道，莫斯科時間2010年3月29日，恐怖分子在莫斯科制造了地鐵連環(huán)爆炸案，造成40余人死亡，70余人受傷；2014年4月14日，尼日利亞首都阿布賈郊區(qū)一汽車站發(fā)生恐怖襲擊事件，造成至少75人死亡，215人受傷；2015年1月7日，法國巴黎《沙爾利周刊》雜志社遭到恐怖分子襲擊，造成12人死亡，8人受傷……

對于恐怖主義，沒有哪個國家能夠獨善其身。隨著我國對外開放水平的不斷提高，國際間的人員與貿(mào)易往來日益頻繁，威脅我國國家安全和社會穩(wěn)定的恐怖事件也不斷增多。

據(jù)新華社報道，2009年，以境外民族分裂分子熱比婭為首的“世界維吾爾代表大會”通過互聯(lián)網(wǎng)等多種渠道煽動鬧事、遙控指揮，境內(nèi)具體組織實施，有預謀、有組織地制造了新疆烏魯木齊“7·5”打砸搶燒事件，波及1700多名民眾，造成197人死亡，其中無辜死亡群眾達156人。

據(jù)央視報道，2014年，新疆分裂勢力一手策劃組織“3·1”昆明火車站暴力恐怖案，8名暴徒持刀在云南昆明火車站廣場、售票廳等處砍殺手無寸鐵的無辜群眾，造成31人死亡，140余人受傷。

一幕幕的觸目驚心，一次次的支離破碎，無不控訴著恐怖襲擊的罪惡。

中共中央政法委書記（時任公安部部長）孟建柱指出，我國主要面臨來自境內(nèi)外“東突”恐怖勢力和國際恐怖組織、恐怖分子進行的各種恐怖活動威脅。以“東伊運”為代表的多個“東突”恐怖組織長期在中亞、南亞等地活動，給中國和地區(qū)各國人民生命財產(chǎn)造成了重大損失。

從恐怖活動的類型來看，當前主要包括襲擊、劫持以及破壞等恐怖活動方式。襲擊如爆炸，自殺性襲擊，化學襲擊，投毒和縱火等；劫持如劫持人質(zhì)，劫持飛機，劫持車輛等；破壞如破壞交通樞紐等重要設施或系統(tǒng)。

近年來，上述三類恐怖活動方式接連在國內(nèi)外發(fā)生，造成大量人員傷亡，令世界各國痛心疾首，紛紛打響反恐之戰(zhàn)。

反恐，正與邪的較量

加強反恐立法，是防范和打擊恐怖主義的重要武器。事實上，早在1997年，我國就已將恐怖組織入刑，2001年又在刑法中增加資助恐怖活動罪，2011年首次通過了專門針對反恐工作的法律文件——《關于加強反恐怖工作有關問題的決定》，這意味著我國已邁出反恐領域立法的第一步。

然而，中國社會科學院法學研究所刑法研究室主任劉仁文認為，我國的反恐立法在臨時性和應急性的驅(qū)使下，表現(xiàn)為對各種法律的修補，欠缺一部統(tǒng)一、完整的反恐法。

“反恐立法缺乏系統(tǒng)性，無法形成一個涵蓋預防、應急、制裁與恢復等全部環(huán)節(jié)的反恐立法體系，不但嚴重影響了我國反恐能力建設，也難以滿足我國防范和打擊恐怖活動的需要?！痹颇县斀?jīng)大學高學敏如此表示。

近些年，每逢全國兩會期間，都有代表委員提出盡快出臺“國家反恐法”?！爸袊欠ㄖ螄?，嚴懲這些犯罪分子，是我們每個中國人的一致看法?！笔萌珖舜蟪Ｎ瘯瘑T買買提·明牙生說，要維護民族團結(jié)和社會穩(wěn)定，對恐怖行為必須重拳出擊。

全國政協(xié)委員、民建中央副主席、法學專家周漢民也建議，盡快推動中國反恐立法進程，宣示國家反恐決心，進一步提高國家反恐能力，與一切恐怖勢力斗爭到底。

“出臺專門的反恐法，將健全中國反恐的法律手段，應對暴恐活動新趨勢、新特點，有力助推國家層面對恐怖主義活動的預防和打擊，維護中國的長治久安?！敝袊嗣窆泊髮W反恐怖學院副院長梅建明認為，隨著恐怖主義全球化趨勢的發(fā)展，建立反恐法律制度有利于我國在國際反恐合作中把握主動，為中國和相關國家的執(zhí)法合作提供法律依據(jù)和平臺。

面對嚴峻的反恐形勢和社會各界的積極呼吁，全國人大常委會加緊反恐立法的工作步伐。

立法，贏與輸?shù)年P鍵

反恐立法關乎反恐工作的成敗，完善的反恐法是打贏反恐戰(zhàn)爭的重要利器。然而，在反恐立法過程中，難點頻現(xiàn)。

2014年10月27日，十二屆全國人大常委會第十一次會議審議了《中華人民共和國反恐怖主義法（草案）》。在匯聚各方民意基礎上，2015年2月全國人大常委會再次審議了反恐法草案。

然而迄今為止，國際社會尚不存在一個統(tǒng)一、權(quán)威的恐怖主義概念。復旦大學國際問題研究院教授沈丁立指出，“世界上關于‘恐’的定義有兩百多種，我們對‘恐’下的很多定義是自相矛盾的，必須設立一個自身接受的、可靠的定義。” 反恐法草案一審稿規(guī)定，“恐怖主義”是“企圖通過暴力、破壞、恐嚇等手段，引發(fā)社會恐慌、影響國家決策、制造民族仇恨、顛覆政權(quán)、分裂國家的思想、言論和行為”。

對此，法律和公共政策學者，公共衛(wèi)生治理項目負責人賈平認為，草案一審稿對恐怖主義的定義過寬。在結(jié)合有關各方意見建議的基礎上，草案二審時將該定義修改為“通過暴力、破壞、恐嚇等手段，制造社會恐慌、危害公共安全或者脅迫國家機關、國際組織的主張和行為”，進一步完善了“恐怖主義”定義。

西南政法大學刑法學者倪春樂認為，“在立法意旨和具體內(nèi)容的設置上如何確保高效打擊和基本權(quán)利保護的動態(tài)平衡”是反恐立法的另一難點。

一方面，反恐對于維護國家安全和社會穩(wěn)定至關重要，通過立法強化國家權(quán)力，能夠更加有力地防范和打擊恐怖活動；另一方面，反恐法賦予國家機關的權(quán)力過大，因此必須對有爭議的條款加以嚴格界定，以保障公民的基本權(quán)利不受侵犯。

“加大力度懲治暴恐犯罪、切實保護群眾安全和維護人民大眾權(quán)益，保障犯罪嫌疑人的基本人權(quán)，是我們面對當前國際、國內(nèi)恐怖犯罪情勢強力推進立法的最為基本的出發(fā)點，也是根本之目的所在?！焙洗髮W犯罪學研究所所長王燕飛如此表示。

對此，在涉及公安機關、國家安全機關使用電信和互聯(lián)網(wǎng)的技術接口的規(guī)定、采取技術偵查措施的規(guī)定和關于查詢和查封、扣押、凍結(jié)措施的規(guī)定等條款中，二審稿增加或完善了批準程序，并明確盤問、檢查、傳喚等措施需“依照有關法律規(guī)定”進行。

此外，賈平認為，一審稿草案對可能涉及的敏感群體缺乏權(quán)利保障的平衡機制，譬如恐怖活動嫌疑人和舉報者。梅建民也表示，很多城市目前正在推進群眾反恐，一些城市對于舉報提供暴恐線索的人有一定獎勵，但是只有相關規(guī)定，沒有落實到法律層面。反恐法應當對舉報暴恐線索的獎勵措施有一套全面且明確的規(guī)定。在針對恐怖活動嫌疑人的約束措施的規(guī)定中，二審稿明確了批準程序、適用情形和期限。

在制定反恐法過程中，法律規(guī)范之間如何協(xié)調(diào)，包括如何使反恐法與相關法律相銜接，以保持我國法律體系內(nèi)部的和諧，是立法的又一難點。劉仁文認為，還需要對專門的反恐設計進一步深化。

對此，一審稿對反恐工作領導機構(gòu)及其辦公室以及軍隊、武警、民兵和相關部門的職責任務做了規(guī)定，并規(guī)定了相應的保障、監(jiān)督和法律責任；通過建立國家反恐怖主義情報中心和跨部門情報信息運行機制，統(tǒng)籌有關情報信息工作；建立健全恐怖事件應對處置預案體系，明確了指揮長負責制和先期指揮權(quán)。但賈平認為，對于反恐領導部門的協(xié)調(diào)規(guī)定還存在語焉不詳?shù)葐栴}。

此外，一審稿還對認定恐怖活動組織和人員，安全防范措施以及國際合作等方面做了具體規(guī)定。在二審稿中，還將交通運輸安檢制度修改為“依照規(guī)定”開封驗視、進行安全檢查、配備安保人員，不再硬性規(guī)定強制開箱驗視，并增加了法院可直接認定恐怖組織和人員的規(guī)定。

合作，內(nèi)與外的雙贏

恐怖主義已經(jīng)成為一種國際現(xiàn)象，任何一個國家都無法置身事外，任何一個國家僅僅依靠自身力量展開反恐顯然步履維艱。在國際反恐形勢多元化的今天，加強國際反恐合作才是國際反恐斗爭最有效的方式。

中國現(xiàn)代國際關系研究院安全與軍控研究所所長李偉認為，國際反恐的長期化、復雜化和艱巨化已成定局。在國際恐怖活動依然猖獗的情況下，全球反恐合作卻處于“熱情高、分歧多、合力少”的狀態(tài)，反恐基本上是“各掃自家門前雪”，這樣的形勢難以真正遏制恐怖主義蔓延。

當前，國際反恐形勢呈現(xiàn)“多元化”特點，即國際恐怖主義威脅、國際恐怖組織形態(tài)以及國際恐怖襲擊的多樣化。李偉表示，“我們應該以一個更全面的視角來認識國際恐怖組織與活動的多元化，不以單一的角度看待全球恐怖活動，才能從整體上促進國際反恐的良性發(fā)展?！?/p>

恐怖主義產(chǎn)生的根源是各國分歧最大的一個問題，但其產(chǎn)生的根源非常復雜，受貧窮、貧富差距、民族宗教矛盾、國際政治與國際關系的不公正與不民主等多重因素的影響。在李偉看來，反恐需要國際社會的廣泛合作，但國際合作的分歧又制約了合作的廣度和深度。這一問題的根源在于，西方國家在反恐問題上有自己的“標準”，這與發(fā)展中國家有分歧。時至今日，國際社會還沒有一個彼此都能接受的“國際恐怖主義”定義。

“在今天，任何國家或任何人都不可能成為恐怖活動的‘局外人’。各國都有反恐的需要，而反恐又需要國際合作?！敝袊嗣翊髮W國際法教授朱文奇表示，恐怖襲擊的跨國性質(zhì)，客觀上要求國際社會團結(jié)起來打擊國際恐怖行為。跨國界的恐怖行為，如果一旦得逞，其受害群體必然具有國際性。因為恐怖襲擊者可能擁有不同國籍、來自不同國家，受害者也往往是不同國籍公民，所以恐怖行為是全人類的公害。

“在聯(lián)合國框架下，加強國際反恐合作才是國際反恐斗爭最重要的必由之路。”李偉表示，雙邊合作是當前最行之有效的國際反恐斗爭合作形式。

中國社科院美國研究所國際問題專家張國慶表示，“要么一起抵制共同的敵人，要么‘一個個地失敗’，而做出正確的選擇將不僅有助于取得反恐戰(zhàn)爭的勝利，更將有助于國際關系走向和諧與雙贏的局面。而這種選擇也將在一定程度上決定了我們是生活在‘一個最壞的時代’，還是‘一個最好的時代’。”