童玉芬

【摘要】總體而言，北京市人口還將有一個(gè)比較長(zhǎng)期的增長(zhǎng)過(guò)程，但是因?yàn)榉N種原因，人口增長(zhǎng)放緩應(yīng)該成為一個(gè)必然的趨勢(shì)，成為北京人口增長(zhǎng)的常態(tài)。但另一方面，北京市人口的增長(zhǎng)幅度在幾個(gè)超大城市中依然是非常大的。因此，北京市人口增長(zhǎng)調(diào)控是一種必然選擇，絕對(duì)不能放松對(duì)人口的調(diào)控。

【關(guān)鍵詞】 北京 人口 增長(zhǎng) 調(diào)控 【中圖分類號(hào)】C924.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

北京市人口增長(zhǎng)變動(dòng)的新特點(diǎn)

進(jìn)入2010年以來(lái)，北京市的人口增長(zhǎng)出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)為：

第一，人口增長(zhǎng)速度近年持續(xù)減緩，但增長(zhǎng)幅度依然很大。2010年以來(lái)，北京市人口規(guī)模繼續(xù)快速增長(zhǎng)，據(jù)最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，到2014年末，北京市常住人口規(guī)模已經(jīng)達(dá)到2151萬(wàn)人，比2013年凈增了36.2萬(wàn)人。雖然人口逐年遞增，但人口的年增長(zhǎng)幅度和速度出現(xiàn)逐年的下降。例如2011、2012、2013、2014幾個(gè)年份，每年新增的人口規(guī)模分別為56.7萬(wàn)、50.7萬(wàn)、45.5萬(wàn)和36.2萬(wàn)，年增長(zhǎng)速度依次下降為2.7%、1.43%、1.25%和0.85%。然而，與全國(guó)其他超大城市的人口增長(zhǎng)相比，北京市人口增長(zhǎng)速度依然是很高的。從2010年到2014年，北京市人口年平均增長(zhǎng)速度為1.89%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于上海（1.2%）、廣州（0.42%）、深圳（0.61%）的速度。

第二，外來(lái)人口增長(zhǎng)幅度持續(xù)下降，戶籍人口增長(zhǎng)幅度去年首次超過(guò)外來(lái)人口。從近十年以來(lái)常住人口規(guī)模增量的直接原因來(lái)看，外來(lái)人口的規(guī)模增長(zhǎng)起了主要作用。2010年前后，外來(lái)新增人口對(duì)全市人口增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率一直都在89%左右；2011年—2013年基本維持在62%-66%，戶籍人口占三成；但是2014年出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)，外來(lái)人口的貢獻(xiàn)率降到44.2%，戶籍人口超過(guò)了外來(lái)人口，達(dá)到55.8%。從規(guī)模上看，外來(lái)流動(dòng)人口年增長(zhǎng)速度從2010年以來(lái)連續(xù)下降，從66.14萬(wàn)人陸續(xù)減少到62.33萬(wàn)、63.52萬(wàn)和44.20萬(wàn)人，戶籍人口新增量則從33.86萬(wàn)人、37.67萬(wàn)人、36.48萬(wàn)人增加到2014年的55.80萬(wàn)人。

第三，城市功能拓展區(qū)人口增幅基本未變，其他幾個(gè)區(qū)人口均呈現(xiàn)了減幅增長(zhǎng)，以城市發(fā)展新區(qū)最顯著。目前，城市功能拓展區(qū)新增人口規(guī)?；咀兓淮?，城市功能拓展區(qū)新增人口基本維持在22萬(wàn)上下，但增長(zhǎng)速度從43%逐漸上升到52.75%和61.96%，在全市總的新增人口中，城市功能拓展區(qū)的貢獻(xiàn)最大且逐年繼續(xù)增大。城市發(fā)展新區(qū)每年新增人口規(guī)模逐年減少，從2010年的26.7萬(wàn)減少到2014年的13.4萬(wàn)，降幅明顯，增長(zhǎng)速度從45.56%減少到2014年的36.41%。城市功能核心區(qū)的新增人口從2012年開始連續(xù)三年明顯減少，這說(shuō)明疏解中心城區(qū)人口見(jiàn)到了明顯效果。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)新增人口本身規(guī)模很小，增幅略有下降但變化不明顯。

第四，各年齡組人口中，勞動(dòng)力人口規(guī)模呈現(xiàn)遞增性增長(zhǎng)，少兒年齡組和老年人口的新增規(guī)模均逐年減少。雖然總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)幅度呈現(xiàn)下降，但是分年齡組來(lái)看，15-64歲勞動(dòng)年齡組人口增長(zhǎng)幅度不僅沒(méi)有下降，反而繼續(xù)上漲，例如從2011年到2013年，每年新增的勞動(dòng)年齡人口規(guī)模分別為31.6萬(wàn)、31.2萬(wàn)和35.7萬(wàn)；而少兒組人口增幅逐年下降，分別為15萬(wàn)、10.8萬(wàn)和5.7萬(wàn)。值得注意的是，65歲以上老年人口的增幅也在下降，這幾年分別為18.82萬(wàn)、17.16萬(wàn)和9.01萬(wàn)，這與全國(guó)老年人口規(guī)模遞增性增長(zhǎng)形成對(duì)照。

如何看待當(dāng)前首都人口增長(zhǎng)減緩這一現(xiàn)象

從前面分析可知，北京市人口從2010年已經(jīng)出現(xiàn)了減速增長(zhǎng)，那么，人口增長(zhǎng)從此進(jìn)入下行軌道了嗎？

第一，從全國(guó)城市化發(fā)展的階段和特大城市人口發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，北京市目前雖然進(jìn)入城市化發(fā)展的高級(jí)階段，但是北京的人口增長(zhǎng)離不開全國(guó)城市化發(fā)展的總背景，或者說(shuō)北京的人口增長(zhǎng)實(shí)際上是在全國(guó)城市化發(fā)展的階段和背景下發(fā)生的。目前我國(guó)城市化水平只有53%，按照城市化發(fā)展規(guī)律和發(fā)達(dá)國(guó)家城市化發(fā)展的普遍經(jīng)歷，城市化發(fā)展需要經(jīng)歷一個(gè)S型增長(zhǎng)過(guò)程，城市化水平達(dá)到75%-80%左右時(shí)，農(nóng)村向城市的人口轉(zhuǎn)移過(guò)程才能平穩(wěn)并停滯下來(lái)。中國(guó)目前的53%正處在S型的中間拐點(diǎn)上，今后我國(guó)城市化將進(jìn)入到一個(gè)更快速的增長(zhǎng)過(guò)程中，預(yù)計(jì)今后還將會(huì)有大量的人口在城市化進(jìn)程中流入北京。

第二，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和發(fā)展方式已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。北京目前已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新階段，經(jīng)濟(jì)增速放緩，連續(xù)三年GDP增速維持在7.5%上下。與此同時(shí)，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2013年的0.8：21.7：77.5調(diào)整為2014年的0.7：21.4：77.9。在三次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部尤其是第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部行業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)改造中，一些高端的技術(shù)含量高、高附加值的行業(yè)，如信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，其從業(yè)人員增長(zhǎng)速度已超過(guò)傳統(tǒng)的大量吸納勞動(dòng)力的行業(yè)，如批發(fā)零售業(yè)等，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量進(jìn)一步提升。這意味著首都經(jīng)濟(jì)也逐步進(jìn)入平穩(wěn)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)進(jìn)一步高端優(yōu)化的新常態(tài)。

眾所周知，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)人口集聚和膨脹起著十分關(guān)鍵的作用，甚至可以說(shuō)是北京人口增長(zhǎng)的根源所在。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，提供了大量的就業(yè)崗位，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和行業(yè)結(jié)構(gòu)的高端不高，更加劇了對(duì)大量流動(dòng)人口的吸引力，因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和新常態(tài)的出現(xiàn)，必然導(dǎo)致人口增長(zhǎng)尤其是流動(dòng)人口進(jìn)入北京的增長(zhǎng)速度的減緩。

第三，從政府調(diào)控的效果上來(lái)看，雖然我們過(guò)去習(xí)慣以屢戰(zhàn)屢敗、屢敗屢戰(zhàn)來(lái)形容北京市的人口調(diào)控效果，很多學(xué)者認(rèn)為北京人口調(diào)控是失敗甚至無(wú)效的，但是據(jù)我們的一項(xiàng)研究證明，北京市的人口調(diào)控是有效果的。人口調(diào)控效果不是非要表現(xiàn)為人口增長(zhǎng)成為負(fù)值，人口出現(xiàn)減少，而是能在一定程度上遏制住人口的過(guò)快增長(zhǎng)，即為有效。尤其是近些年來(lái)，北京人口調(diào)控已經(jīng)從過(guò)去主要依靠行政手段強(qiáng)制控制，轉(zhuǎn)為以市場(chǎng)手段進(jìn)行“以業(yè)控人”等，順應(yīng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)節(jié)人口的科學(xué)規(guī)律，效果已經(jīng)顯現(xiàn)。

此外，近些年來(lái)北京市環(huán)境污染和交通擁堵隨著人口增長(zhǎng)日益加劇，這對(duì)很多高端的跨國(guó)公司、外企和城市中的一些高端自由職業(yè)者有一定的驅(qū)離作用。按照新經(jīng)濟(jì)地理學(xué)的人口增長(zhǎng)理論，城市人口膨脹主要是由城市集聚效益和成本之間的關(guān)系決定的。目前北京市人口持續(xù)增長(zhǎng)，并不符合聚集效益大于積聚成本的階段，但是積聚成本逐漸增加已經(jīng)對(duì)城市中一些敏感人群①產(chǎn)生影響，這個(gè)也可以解釋北京市人口增長(zhǎng)速度的下降。

北京市人口調(diào)控的思路與對(duì)策

第一，在思想上高度重視北京人口調(diào)控的艱巨性和重要性，絕對(duì)不能因?yàn)槿丝谠鲩L(zhǎng)出現(xiàn)了增速減緩而出現(xiàn)絲毫的松懈。

第二，必須重視從宏觀和整體上進(jìn)行人口的超前規(guī)劃并加以立法保證。政府在這方面一定要有高度的前瞻性和可持續(xù)性發(fā)展視野，科學(xué)做好相應(yīng)的城市規(guī)劃和整體設(shè)計(jì)，并且立法以保證規(guī)劃的順利實(shí)施。通過(guò)多層次、全領(lǐng)域的規(guī)劃和法律，疏解城市功能；通過(guò)城市規(guī)劃引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)城市功能的合理分工和人口合理分布。

要立足整個(gè)中國(guó)東中西部和城鄉(xiāng)發(fā)展差異的大背景進(jìn)行，而不是僅僅盯著京津冀。要從全國(guó)東中西和城鄉(xiāng)發(fā)展及區(qū)域協(xié)同發(fā)展角度，著力于大手筆、大區(qū)域、大范圍地解決人口問(wèn)題，減少城鄉(xiāng)差距和北京市與中西部的差距，才能從根本上減少人口向北京的持續(xù)流入。

在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市功能疏解的規(guī)劃時(shí)，一定要做好產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源環(huán)境約束和人口之間的匹配。尤其是在規(guī)劃中，一定要充分重視人口和產(chǎn)業(yè)資源環(huán)境的匹配，留出足夠的生態(tài)發(fā)展空間，從一開始就要進(jìn)行高端科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)。

第三，明確政府在人口調(diào)控中的地位和作用空間，轉(zhuǎn)變調(diào)控思路和調(diào)控主體。堅(jiān)決擯棄過(guò)去那些簡(jiǎn)單依靠行政手段直接干預(yù)的思路，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律，通過(guò)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的手段來(lái)調(diào)整人口。

通過(guò)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和空間引導(dǎo)進(jìn)行人口調(diào)控。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高端不高是造成北京市外來(lái)人口不斷涌入的主要經(jīng)濟(jì)原因。北京市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例已經(jīng)達(dá)到很高水平，主要應(yīng)從產(chǎn)業(yè)內(nèi)部進(jìn)行進(jìn)一步調(diào)整，從源頭上減少低端行業(yè)對(duì)流動(dòng)人口的就業(yè)需求。大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)，減少第三產(chǎn)業(yè)中低端產(chǎn)業(yè)的無(wú)序擴(kuò)展和資金投入，提高第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)在的層次和品質(zhì)。

積極發(fā)揮市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制的作用，引導(dǎo)現(xiàn)有城市人口向近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)等衛(wèi)星城遷移。通過(guò)有意識(shí)地改變城市總體及市內(nèi)不同地方的生活與發(fā)展成本，逐步減少政府在水、電、氣、交通、教育、文化、環(huán)保等方面的補(bǔ)貼，影響不同層次的人群目的地的選擇。

第四，要對(duì)首都人口進(jìn)行分人群、分區(qū)域的區(qū)別化調(diào)控，不搞一刀切。

從區(qū)域角度來(lái)說(shuō)，在繼續(xù)對(duì)功能核心區(qū)人口進(jìn)行疏解，進(jìn)一步減輕中心城區(qū)人口壓力的同時(shí)，要重點(diǎn)對(duì)城市發(fā)展新區(qū)的人口進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)改造。充分利用城市發(fā)展新區(qū)人口增速減緩的有利時(shí)機(jī)進(jìn)行科學(xué)而高端的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，在充分考慮規(guī)劃綠地等生態(tài)空間的基礎(chǔ)上，加快新城的規(guī)劃和建設(shè)，尤其在新城基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療和教育資源配備方面加強(qiáng)規(guī)劃和投資，控制郊區(qū)無(wú)序蔓延。

從流動(dòng)人口和戶籍人口的增長(zhǎng)來(lái)看，目前戶籍人口增長(zhǎng)已超過(guò)流動(dòng)人口增長(zhǎng)。適當(dāng)改變過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)將人口調(diào)控重心放在流動(dòng)人口而忽視戶籍人口增長(zhǎng)的觀念，注意對(duì)戶籍人口的無(wú)序增長(zhǎng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)目刂啤Ｖ饕ㄟ^(guò)法律和政策，限制戶籍人口規(guī)模；同時(shí)對(duì)戶籍轉(zhuǎn)入實(shí)行一定的門檻，優(yōu)先吸引具有較高素質(zhì)人群的戶籍遷入。

從不同年齡段人群增長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，還是要重點(diǎn)對(duì)勞動(dòng)年齡人口的過(guò)快增長(zhǎng)進(jìn)行調(diào)控。勞動(dòng)年齡人口不僅是人口的最主要組成部分，而且其增長(zhǎng)主要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和結(jié)構(gòu)對(duì)勞動(dòng)力的需求有關(guān)。因此需要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)方面減少對(duì)勞動(dòng)力人口規(guī)模的吸引，尤其是對(duì)低端外來(lái)勞動(dòng)力的吸納。

（作者為首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授）

注：本文為北京社科基金項(xiàng)目“北京市的人口增長(zhǎng)和調(diào)控對(duì)策研究”（項(xiàng)目號(hào)：12SHB001）的階段性成果。

【注釋】

①主要指有一定生活質(zhì)量追求且有一定追求能力的較高端人士。

責(zé)編/劉瑞一 美編/于珊