劉勇

【摘要】 優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)無疑是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容之一，而且，在市場經(jīng)濟起決定性作用的體制條件下，區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整比產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有更多的合理性。當(dāng)前，構(gòu)建我國完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系時機已經(jīng)成熟，我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展頂層設(shè)計的“三四三”總體戰(zhàn)略思路已經(jīng)形成。對于如何構(gòu)建完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系，具體可將區(qū)域經(jīng)濟新體系納入“十三五”規(guī)劃中，并依托新體系制定全國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展專項規(guī)劃；加快“四縱四橫”總體框架體系建設(shè)步伐，完善我國綜合交通運輸體系主框架等措施；以完整的區(qū)域經(jīng)濟體系為依托，識別問題地區(qū)，構(gòu)建我國新的區(qū)域經(jīng)濟政策體系。

【關(guān)鍵詞】“十三五”規(guī)劃 區(qū)域經(jīng)濟新體系 “三四三”戰(zhàn)略 “四縱四橫”框架

【中圖分類號】F20 【文獻標(biāo)識碼】A

完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系是制定區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和政策的前提和依據(jù)。以前我國區(qū)域經(jīng)濟體系并不完善，主要是缺乏區(qū)域發(fā)展速度與均衡協(xié)調(diào)目標(biāo)、區(qū)域戰(zhàn)略對策體系和區(qū)域調(diào)控政策措施的頂層設(shè)計（沒有國家區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃體系）；缺乏完整合理的區(qū)域點線面結(jié)構(gòu)體系安排（包括點線結(jié)構(gòu)的空間總體框架和面狀結(jié)構(gòu)的分層分區(qū)體系）。由此帶來區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略分割化獨立化、區(qū)域政策逆向化碎片化和區(qū)域競爭無序化過度化等問題，使我國區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)性和協(xié)同性的狀態(tài)始終難以形成，成為經(jīng)濟社會發(fā)展與全面深化改革的重要制約因素之一。

構(gòu)建我國完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系時機已經(jīng)成熟

目前，我國經(jīng)濟總量已經(jīng)處于世界第二位，經(jīng)濟發(fā)展水平進入中等收入國家行列。在“新常態(tài)”下，我國進入了經(jīng)濟、社會、政治、文化和生態(tài)“五位一體”的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的新時期，質(zhì)量效益與公平均衡成為發(fā)展的新目標(biāo)，改革開放和創(chuàng)新成為發(fā)展的新動力，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和技術(shù)提升進步成為發(fā)展的基本途徑。優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)無疑是我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容之一，而且在市場經(jīng)濟起決定性作用的體制條件下，區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整比產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有更多的合理性。因此，區(qū)域經(jīng)濟所具有的公共性和市場失靈之處，是政府合理干預(yù)經(jīng)濟比較好的切入點。比如，構(gòu)建我國完善的區(qū)域經(jīng)濟體系，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，促進我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)協(xié)同發(fā)展，就是一項政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的必要責(zé)任。

構(gòu)建完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系是我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段的客觀要求。從總體上看，在西部大開發(fā)和中部崛起等區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，我國區(qū)域經(jīng)濟改變了地區(qū)相對差距擴大的趨勢，已經(jīng)開始了區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展的初步進程，這一趨勢是符合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律的。按照區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“倒U形”理論，當(dāng)經(jīng)濟發(fā)展水平也就是人均GDP達5000美元（2010年價）時，在適當(dāng)?shù)膮^(qū)域政策的干預(yù)下，地區(qū)相對差距將出現(xiàn)縮小的態(tài)勢，也就是達到地區(qū)相對差距變化“倒U”的頂點，或稱為地區(qū)相對差距開始縮小的“轉(zhuǎn)折點”。2014年我國人均GDP達46531元，已經(jīng)超過7000美元，我國區(qū)域經(jīng)濟已進入地區(qū)相對差距逐步縮小的新的發(fā)展階段。

區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展轉(zhuǎn)折性的新階段，對構(gòu)建我國完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系提出了更加迫切的要求。首先，是全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)和適應(yīng)“新常態(tài)”要求的需要。全面小康不能有掉隊的區(qū)域，完整的區(qū)域經(jīng)濟體系可以確保區(qū)域協(xié)調(diào)協(xié)同政策的全覆蓋，讓不同區(qū)域都獲得發(fā)展的機會，都能享受發(fā)展的成果，而且能達到一定程度的、有底線的、共同的平均水平；穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、增效益，在很大程度上靠我國巨大的國土空間和完整的區(qū)域經(jīng)濟體系，其巨大韌性和回旋余地為我國經(jīng)濟長期的中高速增長提供了基礎(chǔ)條件，為不斷發(fā)現(xiàn)和培育新的區(qū)域增長極提供了依據(jù)。其次，是區(qū)域經(jīng)濟進一步合理分工和區(qū)域市場一體化的要求。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展動力之一就是區(qū)域分工的不斷深化，區(qū)域體系越完整，區(qū)域分工的可能性就越大，以前的區(qū)域體系層次不多，難以適應(yīng)不斷深化的區(qū)域分工的要求；區(qū)域市場一體化在于為各產(chǎn)業(yè)和各企業(yè)提供更大的市場空間，為其規(guī)模擴張創(chuàng)造必要的條件，同時完整的區(qū)域經(jīng)濟體系，為區(qū)域市場一體化提供了空間導(dǎo)向性的服務(wù)。第三，是進一步縮小地區(qū)差距與區(qū)域生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的要求。大家知道，地區(qū)差距具有明顯的方向性，也就是說不同的區(qū)域劃分會得出不同的地區(qū)差距的結(jié)果，目前我國地區(qū)相對差距開始縮小，地區(qū)絕對差距還在擴大，只有構(gòu)建合理完善的區(qū)域經(jīng)濟體系，才能正確反映和指導(dǎo)未來我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距調(diào)控的方向和力度；不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源條件不一樣，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的方向和水平也不一樣，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟與其生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，必須因地制宜，按照不同區(qū)域體系的要求，采取不同的發(fā)展模式，才能獲得事半功倍的效果。

我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展頂層設(shè)計的“三四三”總體戰(zhàn)略思路已經(jīng)形成。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體高度重視我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展問題，先后提出了許多新認識、新觀點和新舉措，概括起來就是未來我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)同協(xié)調(diào)發(fā)展頂層設(shè)計的“三四三”總體戰(zhàn)略部署。其中，第一個“三”是指大家已經(jīng)熟知的“一二三號”重點區(qū)域工程：一號工程是指京津冀協(xié)同發(fā)展，其主要目的是解決看似意外實則必然的遍及華北（包括華東乃至全國其他地區(qū)）的嚴(yán)重的大氣霧霾污染，以及越來越嚴(yán)重的大城市??；二號工程是長江流域經(jīng)濟帶，其主要目的是探索東西部協(xié)調(diào)發(fā)展路徑和新的城鄉(xiāng)區(qū)域增長點；三號工程是“絲綢之路”經(jīng)濟帶和海上“絲綢之路”，主要目的是建立全球一體化開放體系，重振中華民族昔日輝煌。在此基礎(chǔ)上，2014年政府工作報告提出了構(gòu)建我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的“新棋局”，2015年政府工作報告進一步總結(jié)為拓展我國區(qū)域發(fā)展的“新空間”，即統(tǒng)籌實施“四大板塊”和“三個支撐帶”戰(zhàn)略組合?！八拇蟀鍓K”指東北、東部、中部和西部，其作用是顯示和調(diào)控區(qū)域差距；“三個支撐帶”指長三角支撐長江經(jīng)濟帶，環(huán)渤海支撐東北、華北和西北經(jīng)濟帶，以及泛“珠三角”支撐西南和中南經(jīng)濟帶，其作用是促進區(qū)域合作和互助。

以上“一二三號工程”、“四大板塊”和“三個支撐帶”共同構(gòu)成了我國區(qū)域發(fā)展頂層設(shè)計的“三四三”戰(zhàn)略部署。為了落實這個總體戰(zhàn)略部署，就需要盡快建立我國完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系。

我國區(qū)域協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展頂層設(shè)計的“三四三”戰(zhàn)略是個大方向，需要進一步細化和具體化，才能形成我國完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系。這里所謂區(qū)域經(jīng)濟體系是指由經(jīng)濟活動主體（人口、城鄉(xiāng)和產(chǎn)業(yè)等）占用地表空間資源行為特點所決定的“點、線、面”布局結(jié)構(gòu)和體系，其中點線結(jié)構(gòu)構(gòu)成經(jīng)濟布局的空間結(jié)構(gòu)框架，面狀體系構(gòu)成空間分區(qū)分層系統(tǒng)（不同層級的區(qū)域解決不同的問題，而且各層級區(qū)域都有其自身的點線結(jié)構(gòu)）。根據(jù)“三四三”戰(zhàn)略思路，結(jié)合我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的具體要求，國家提出由“四縱四橫”的空間結(jié)構(gòu)總體框架和“二實三虛”的空間分區(qū)分層系統(tǒng)組成的完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系。

“四縱四橫”的空間結(jié)構(gòu)總體框架?？臻g結(jié)構(gòu)總體框架是指未來我國區(qū)域經(jīng)濟將構(gòu)建以城鄉(xiāng)居民點為中心，以交通網(wǎng)絡(luò)線路為連接的“四縱四橫”空間結(jié)構(gòu)總體框架體系，這反映了經(jīng)濟布局的點線結(jié)構(gòu)特點和我國區(qū)域發(fā)展的“四沿”戰(zhàn)略部署的具體要求（見圖1）。

首先，“四縱”包括沿?？v線、京哈—京九線、二（連浩特）三（亞或沙）線和西部沿邊線。沿?？v線走向：該走向包括大連、威海、青島、連云港、上海、福州、汕頭、廣州、北海等地區(qū)。這是我國經(jīng)濟最發(fā)達的東部沿海地區(qū)，這條縱向軸線將我國沿海三大核心經(jīng)濟區(qū)連接了起來，未來將發(fā)揮更大的區(qū)域帶頭和支撐作用。目前該軸線建設(shè)的難點是大連到威海的跨渤海灣海底隧道或超長跨海大橋的規(guī)劃與建設(shè)。與沿海軸線有關(guān)的重要支線或連接線有哈（爾濱）—大（連）線、滬昆線、青島—濟南—石家莊—太原—銀川線以及廣州沿西江到梧州—南寧—昆明線等。

京哈—京九線走向（包括京廣線）：這是我國近海最重要的基本成熟的沿線開發(fā)軸線，連接了東北、華北、華中和華南等四大綜合經(jīng)濟區(qū)，是我國經(jīng)濟增長潛力僅次于長江流域的沿線地區(qū)。目前面臨的一個重要的任務(wù)是進一步提升這條線上動車的運行速度，進一步提升我國南北地區(qū)間經(jīng)濟溝通效率。與京哈—京九軸線有關(guān)的重要支線或連接線有綏（芬河）—滿（洲里）線、哈（爾濱）—同（江）線等。

二（連浩特）三（亞或沙）線走向：二連浩特—包（頭）西（安）線—西安重慶線—重慶貴陽南寧線—南寧湛江海口線—海口三（亞或沙）線。該縱向軸線將內(nèi)蒙西部、陜甘寧地區(qū)、成渝地區(qū)、南貴昆地區(qū)和海南及南海諸島連接了起來，是我國內(nèi)陸地區(qū)溝通南北的又一條重要的聯(lián)絡(luò)通道，具有內(nèi)地南北溝通、陸地向北和海洋向東南開放，以及我國南海海洋領(lǐng)域保護等功能。目前，主要面臨的任務(wù)是進一步強化通道功能，做好湛江海峽工程前期規(guī)劃工作和三亞通往南海諸島的交通工程的設(shè)計規(guī)劃工作。與二（連浩特）三（亞或沙）線軸線有關(guān)的重要支線或連接線有二（連浩特）—滿（洲里）草原鐵路線、渝懷（化）—懷化—廣州線以及環(huán)海南島交通線等。

西部沿邊線走向：阿爾泰—伊犁—喀什—阿里—拉薩線。該縱向軸線連接了我國西部陸地沿邊境線的主要口岸和城市，是一條尚處于規(guī)劃中的具有國防和對外開放多種功能的重要交通通道。目前主要任務(wù)是盡快將其納入有關(guān)規(guī)劃，并積極籌備實施。與西部沿邊軸線有關(guān)的重要支線或連接線有阿爾泰—烏魯木齊線、喀什—紅其拉甫—瓜達爾港（中巴走廊）線以及拉薩—亞東線等。

其次，四橫包括大連—北方捷道、隴?！κ簿€、沿長江線和臺灣—大陸線。大連—北方捷道線走向：沿線包括大連、京津、包頭、臨河、哈密、烏魯木齊、阿拉山口口岸（霍爾果斯）等地區(qū)。這是一條重要的環(huán)渤海地區(qū)向西北地區(qū)輻射的支撐帶，該橫向軸線直接穿過內(nèi)蒙西部的戈壁沙漠，進入新疆，大大縮短了進疆線路長度。目前主要面臨的問題是從內(nèi)蒙臨河到新疆哈密的鐵路高速公路交通線路的建設(shè)，以及大連到唐山的跨海交通工程的規(guī)劃與建設(shè)。與大連—北方捷道軸線有關(guān)的重要支線或連接線有烏魯木齊—阿爾泰線、烏魯木齊—喀什線、烏魯木齊—格爾木線、北京—滿洲里草原交通線等。

隴海—喀什線走向：隴海線—蘭（州）西（寧）線—西（寧）格（爾木）線—格（爾木）喀（什）線。這條縱向軸線首次將蘭州到西寧、西寧進一步通往格爾木、格爾木通往南疆直到喀什上升為國家級主交通軸線，適應(yīng)了新時期“一帶一路”建設(shè)的要求，滿足了基本緯度的走向，突出了喀什的地位。目前的主要任務(wù)是盡快提升蘭州到喀什線路的等級和多種交通通道的規(guī)劃。與隴海—喀什軸線有關(guān)的重要支線或連接線有蘭新線、包頭—銀川—蘭州線、（西寧—）格爾木—拉薩線等。

沿長江線走向：滬漢蓉—成都拉薩線。這是我國最具經(jīng)濟增長潛力的地區(qū)，其在全國的經(jīng)濟地位僅次于沿海地區(qū)，是我國東中西地帶協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展的重要橫向軸線。目前主要面臨的任務(wù)是加強長江黃金水道航運工程的建設(shè)，積極打造長江經(jīng)濟帶綜合立體交通工程體系。與沿長江軸線有關(guān)的重要支線或連接線有成昆線、武漢—襄陽—西安線、漢襄—襄渝線以及武漢—南昌—福州線等。

臺灣—大陸線走向：臺北福州線—福州贛州郴州線—桂林河池昆明瑞麗線。這是一條全新的溝通我國東中西部地區(qū)，并大體沿同一緯度延伸的通道線路，比較好地將海峽兩岸交通體系連接在一起。目前面臨的主要任務(wù)是盡快將這條線路與多種通道連接起來，特別是要做好連接臺灣海峽通道工程的前期規(guī)劃工作。與臺灣—大陸軸線有關(guān)的重要支線或連接線有昆明—老河口線、臺北—臺南線以及環(huán)臺灣島交通線等。

最后，需要指出的是，這“四縱四橫”只是我國空間經(jīng)濟體系的基本框架，各類具體經(jīng)濟要素都可以在這個基本框架下進一步增補或簡化，構(gòu)成各自具體的、細化的總體框架。如高鐵線路可為“四縱四橫”、國道可以是“八縱八橫”、城市群網(wǎng)絡(luò)可以是“三縱二橫”，等等。另外，文中已經(jīng)指出“四縱四橫”主框架之間還存在許多支線或連接線。

“二實三虛”的空間分層分區(qū)系統(tǒng)?？臻g分區(qū)分層系統(tǒng)是指未來我國經(jīng)濟布局區(qū)劃系統(tǒng)將由五個層次組成，包括具有政府管理機構(gòu)的實體區(qū)域（如省區(qū)和縣域）和只設(shè)協(xié)調(diào)機構(gòu)的虛擬區(qū)域（包括宏觀經(jīng)濟區(qū)、綜合經(jīng)濟區(qū)和特色經(jīng)濟區(qū)等），構(gòu)成“二實三虛”的五個空間分區(qū)分層系統(tǒng)，這反映了經(jīng)濟布局的面狀結(jié)構(gòu)以及不同層次區(qū)域解決不同區(qū)域問題的客觀要求。

第一層次，是宏觀經(jīng)濟區(qū)域。這是虛設(shè)區(qū)域，有三大地帶、四大板塊的劃分。這里提出一個新三大地帶（和“7+1”綜合經(jīng)濟區(qū)）劃分的方案：新東部包括東北三省、京津冀魯、長三角（滬蘇浙）、東南沿海（粵閩瓊）等4個綜合經(jīng)濟區(qū)，含13省區(qū)；大中部包括黃河中游（陜甘寧晉豫）、長江中游（川渝湘鄂贛皖）、珠江中上游（云貴桂）等3個綜合經(jīng)濟區(qū)，含14省區(qū)；遠西部包括內(nèi)蒙、新疆、青藏等3大經(jīng)濟區(qū)，含4省區(qū)，這些省區(qū)經(jīng)濟規(guī)模太小，可將其視為1個綜合經(jīng)濟區(qū)（見圖2）。劃分宏觀經(jīng)濟區(qū)域的任務(wù)是，揭示宏觀區(qū)域經(jīng)濟格局（水平、速度與總量）的狀態(tài)及變化趨勢，構(gòu)建全國城鄉(xiāng)一體化體系，確保區(qū)域發(fā)展差距能控制在可以承受的范圍之內(nèi)。在此基礎(chǔ)上，可構(gòu)建全國城鄉(xiāng)一體化體系。構(gòu)建“2000座城市+2萬個建制鎮(zhèn)+40萬建制村+150萬家庭農(nóng)莊”的城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村規(guī)模體系；形成21個城市群組成的“兩橫三縱”的空間格局。

第二層次是綜合經(jīng)濟區(qū)，這也是虛設(shè)區(qū)域。方案也很多，這里提出的“7+1”方案（具體內(nèi)容見上節(jié)，并參見圖2）主要目的是統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)大型跨區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施項目，如區(qū)際高速公路、鐵路以及航運等交通線路與樞紐工程、區(qū)際通信工程、大型水利工程等，以便為區(qū)域經(jīng)濟一體化創(chuàng)造必要的硬件條件。依托這些跨地區(qū)大型基礎(chǔ)設(shè)施構(gòu)建若干城市群綿延帶。

第三層次是省區(qū)經(jīng)濟，是實體區(qū)域經(jīng)濟。省區(qū)是我國區(qū)域經(jīng)濟的主要管理者和區(qū)域政策的執(zhí)行者，為了減少行政層級，更好地發(fā)揮組織區(qū)域活動的作用，需要擴大省級行政區(qū)數(shù)目，并與未來城鎮(zhèn)群有機結(jié)合。

第四層次是特色經(jīng)濟區(qū)。由虛化后的地級行政區(qū)（地級實體城市與其管轄的縣級行政區(qū)）轉(zhuǎn)化而來，相當(dāng)于城市圈地區(qū)（本質(zhì)上是城市與其直接腹地組成的區(qū)域，其中原地級市所在的縣今后可稱為“都市型縣域”），應(yīng)該屬于虛設(shè)區(qū)域。其任務(wù)在于在較細的產(chǎn)業(yè)分類層次、甚至產(chǎn)品層次上，建立合理的區(qū)域分工與合作關(guān)系，以形成各具特色的區(qū)域經(jīng)濟體系和城市（或都市）圈。

第五層次是基本經(jīng)濟區(qū)?？h域經(jīng)濟區(qū)，是實體經(jīng)濟區(qū)，是區(qū)域政策作用的對象。任務(wù)在于建立生產(chǎn)與生活一體化的基本區(qū)域經(jīng)濟空間，實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展以及城鄉(xiāng)一體化的目的，并可構(gòu)建由主城區(qū)、近郊區(qū)、遠郊區(qū)組成的城鄉(xiāng)內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)體系。

將構(gòu)建我國完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系納入“十三五”規(guī)劃中，并依托區(qū)域新體系制定全國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展專項規(guī)劃。構(gòu)建我國完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系已經(jīng)成為我國區(qū)域協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。可在“十三五”規(guī)劃綱要中提出未來我國區(qū)域協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略總體思路的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)、基本原則、新的區(qū)域經(jīng)濟體系、重點任務(wù)以及基本對策。國家有關(guān)部門將按照這個總體思路制定全國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展專項規(guī)劃。

全國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展專項規(guī)劃將提出我國完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系以及建設(shè)這個體系的具體對策。具體內(nèi)容可包括如下幾部分：一是提出未來指導(dǎo)我國區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)和協(xié)同發(fā)展的完整的區(qū)域經(jīng)濟新體系；二是進一步明確“一二三號區(qū)域重點工程”在完整的區(qū)域經(jīng)濟體系中的地位和作用；三是提出構(gòu)建我國區(qū)域經(jīng)濟總體空間格局的建設(shè)思路；四是提出各層次各分區(qū)發(fā)展的基本思路與對策；五是提出未來我國區(qū)域政策的重點和任務(wù)。

加快“四縱四橫”總體框架體系建設(shè)步伐，完善我國綜合交通運輸體系主框架。完整的區(qū)域經(jīng)濟體系是區(qū)域市場一體化的區(qū)域經(jīng)濟，而區(qū)域市場一體化則首先需要交通基礎(chǔ)設(shè)施硬件的溝通，以及市場規(guī)則軟件的協(xié)調(diào)。因此，建立發(fā)達高效的連接各區(qū)域之間的綜合交通運輸體系，特別是綜合交通運輸體系主框架，就成為建立完善的區(qū)域經(jīng)濟體系的首要任務(wù)?！八目v四橫”區(qū)域總體框架體系實質(zhì)上就是現(xiàn)階段我國經(jīng)濟技術(shù)條件下可能的最佳空間開發(fā)范圍和程度，也表明了未來我國區(qū)域經(jīng)濟乃至人口分布流動擴張的方向和規(guī)模，也是未來我國綜合交通運輸體系建設(shè)的指南。當(dāng)然，隨著我國區(qū)域經(jīng)濟的進一步均衡發(fā)展，這個總體框架也是可以變化、改進和提升的。

另外，需要指出的是，全國市場一體化應(yīng)當(dāng)是中央政府的責(zé)任。許多發(fā)達國家都曾經(jīng)歷過地方市場相互封鎖的經(jīng)濟發(fā)展階段，無論是中央集權(quán)制國家（如法國），還是地方分權(quán)制國家（如德國和美國），都制定了嚴(yán)格的禁止地區(qū)市場封鎖的法律法規(guī)體系，以及相應(yīng)的司法體系。當(dāng)然，更重要的是發(fā)達國家地方政府基本上沒有直接從事經(jīng)濟活動的權(quán)力，它們主要的職責(zé)是地方性公共事務(wù)與公共設(shè)施的管理，而且地方政府提供的公共服務(wù)具有標(biāo)準(zhǔn)化和透明化的特點，便于監(jiān)督，也沒有所謂與中央政府共同承擔(dān)宏觀經(jīng)濟調(diào)控的責(zé)任。因而，它們實施地方保護主義的動機也不大。但是，這并不意味著發(fā)達國家地方政府對地方經(jīng)濟不承擔(dān)責(zé)任。

加快“二實三虛”的空間分層分區(qū)系統(tǒng)建設(shè)，促進各層次的多樣的全方位的區(qū)域合作體系的形成和發(fā)展。區(qū)域的分層分區(qū)系統(tǒng)目的在于按照區(qū)域合理分工和市場機制的要求，根據(jù)各不同區(qū)域?qū)哟魏透鞣謪^(qū)的性質(zhì)和資源稟賦，明確各自的發(fā)展方向、途徑和重點，充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，以獲得越來越好的區(qū)域整體效益（也可以有效消除所謂區(qū)域政策“碎片化”現(xiàn)象）。在明確各層次各區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，還要大力推進區(qū)域之間的合作，這樣才能有效獲得區(qū)域分工的效益。因此，完整的區(qū)域經(jīng)濟體系，不僅是各層次各區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的安排，同時也是不同層次的多樣的全方位的區(qū)域經(jīng)濟合作體系的形成依據(jù)。區(qū)域合作關(guān)系的形成需要政府搭建各類區(qū)域合作的良好平臺，需要政府的精心安排、引導(dǎo)和組織。在目前我國財政稅收體制下，促進區(qū)域間互利共贏的合作需要出臺一些特殊的政策措施，如飛地經(jīng)濟、稅收分成、聯(lián)合經(jīng)營等。當(dāng)然，完整的區(qū)域經(jīng)濟體系還為區(qū)域之間的定向幫扶、原料產(chǎn)地與產(chǎn)品加工地協(xié)作以及發(fā)達地區(qū)的輻射帶動等，提供了區(qū)域背景條件。

適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃，協(xié)調(diào)好客觀的經(jīng)濟區(qū)與人為的行政區(qū)之間的關(guān)系。行政區(qū)劃調(diào)整的方向是減少中間行政層次，適當(dāng)縮小中間行政層次的轄區(qū)面積（或是縮小省級行政區(qū)的轄區(qū)范圍，取消地級行政層次；或是擴大縣區(qū)轄區(qū)范圍），以利于行政效率的提高，并為協(xié)調(diào)經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)之間的關(guān)系創(chuàng)造條件；開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、自貿(mào)區(qū)和城市新區(qū)等的設(shè)立要尊重而不要破壞行政區(qū)劃體系。關(guān)于協(xié)調(diào)“兩區(qū)”的關(guān)系需要從以下幾方面入手。

一是進一步明確政府與社會的分工。按“小政府、大社會”的現(xiàn)代政府理念，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，使政府、特別是地方政府不再直接與地方經(jīng)濟利益掛鉤，以消除地方政府將客觀形成的經(jīng)濟區(qū)限定在自己轄區(qū)的觀念。

二是在保持法國式的中央集權(quán)制的前提下，建立現(xiàn)代地方自治體制。法國式中央集權(quán)制主要體現(xiàn)在縣及縣以上行政機構(gòu)的行政領(lǐng)導(dǎo)人均由中央政府任命，地方政府管理的事務(wù)由憲法規(guī)定，并實行自治。這是保證地方政府不再具有宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能的重要舉措。通過進一步明確中央政府與各級地方政府之間的分工，合理分配事權(quán)和相應(yīng)的財權(quán)，可以從根本上將地方政府的精力和注意力集中在地方公共事務(wù)上，有利于跨區(qū)域界限的經(jīng)濟區(qū)更好地發(fā)揮組織區(qū)域經(jīng)濟的功能和作用。同時，也保證了中央政令的暢通和全國領(lǐng)土安全的統(tǒng)一。

三是國家司法體系垂直化改革。行政界限成為經(jīng)濟區(qū)難以形成和有效發(fā)揮作用的障礙，其中一個主要原因就在于地方可以動用與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟利益有直接聯(lián)系的地方司法體系，“合法”地保護地方利益，干預(yù)正常的市場經(jīng)濟活動。只有實施國家司法體系垂直化改革，消除司法體系與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的直接聯(lián)系，才能建立一個不論區(qū)域的公平執(zhí)法體系。

以完整的區(qū)域經(jīng)濟體系為依托，識別問題地區(qū)，構(gòu)建我國新的區(qū)域經(jīng)濟政策體系。目前，我國主要的問題區(qū)包括貧困地區(qū)（過疏地區(qū)）、老工業(yè)基地（過密地區(qū)）、礦業(yè)城市地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)等。國家確定的592個扶貧開發(fā)工作重點縣主要集中在中西部地區(qū)，今后，要繼續(xù)實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，進一步加大扶貧工作的力度，同時還要加大西部人口向東中部轉(zhuǎn)移和生態(tài)移民的力度，以加速區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進程。我國老工業(yè)基地主要分布在東北及中部地區(qū)，今后，可充分發(fā)展工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、區(qū)位條件好以及綜合資源優(yōu)勢明顯的特點，通過加大改革和改造的力度，圍繞裝備制造業(yè)和能源原材料優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的強化發(fā)展，盡快實現(xiàn)振興的目的。礦業(yè)城市地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和初步顯現(xiàn)膨脹病的大城市地區(qū)都應(yīng)當(dāng)制定專門的政策，以解決這些地區(qū)發(fā)展中面臨的突出問題，促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

依托完整區(qū)域經(jīng)濟體系，搞好經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、國土（土地利用）規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)一與銜接。我國已初步建立起綜合性和專業(yè)性相結(jié)合的規(guī)劃體系。今后各規(guī)劃要進一步明確分工，突出重點，相互呼應(yīng)，并相互統(tǒng)一和銜接。綜合性的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃要做到中長期目標(biāo)和短期任務(wù)相結(jié)合、宏觀調(diào)控和微觀政策相結(jié)合、經(jīng)濟發(fā)展和社會進步與生態(tài)環(huán)境改善相結(jié)合，要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟和內(nèi)外經(jīng)濟，突出規(guī)劃的戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性。

專業(yè)性規(guī)劃主要包括國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。目前，新一輪國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃已經(jīng)開始。這一輪的專項規(guī)劃要強調(diào)以人為本的新的發(fā)展觀，突出規(guī)劃的多目標(biāo)性和功能性。國土規(guī)劃要以人口分布、資源開發(fā)和生態(tài)環(huán)境保護為主，分析各地區(qū)的人口承載能力，結(jié)合城鎮(zhèn)化、退耕還林和扶貧等工作，提出合理的人口分布調(diào)整方案；要制定集約式的大規(guī)模資源開發(fā)計劃，一方面為工業(yè)化提供強有力的資源保證，另一方面可以減少對生態(tài)環(huán)境的沖擊；要重點分析水資源、能源資源和耕地資源對我國經(jīng)濟的約束影響及相關(guān)對策；要從土地承載人口、礦產(chǎn)潛在價值、人類居住適宜程度三項指標(biāo)，分析腹地開發(fā)條件和開發(fā)潛力，提出國土開發(fā)的不同功能區(qū)及相應(yīng)政策。

土地利用規(guī)劃首先要保護好寶貴的耕地資源，以確保我國糧食安全不會受到威脅；其次，嚴(yán)格土地利用管理，努力提高土地利用效率，強調(diào)土地的集約經(jīng)營和利用，要嚴(yán)格按國家各項城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)以及各種建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃土地利用規(guī)劃，嚴(yán)禁非法擅自更改土地利用性質(zhì)和類型；第三，要進一步理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，實現(xiàn)土地所有權(quán)的多元化，為正確處理土地市場上的出讓、轉(zhuǎn)讓或“買賣”關(guān)系提供必要的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。

城鎮(zhèn)規(guī)劃要正確引導(dǎo)城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，協(xié)調(diào)好農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化、農(nóng)用土地向城鎮(zhèn)土地轉(zhuǎn)變等過程中出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的一系列難題和問題，確保城鎮(zhèn)化的有序進行，避免盲目性。

責(zé) 編/樊保玲