鄒慶國(guó)

摘要：“一把手”作為長(zhǎng)期流行于我國(guó)政治生活的特定術(shù)語(yǔ)，承載著特定的權(quán)力規(guī)則，反映著特定的體制形態(tài)?！耙话咽帧边^(guò)分集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制是引發(fā)諸多政治弊病的發(fā)源點(diǎn)，亦是深化改革進(jìn)程中亟待突破的關(guān)節(jié)點(diǎn)。本文以“一把手”體制生成與演進(jìn)的脈絡(luò)梳理、不同時(shí)期制度創(chuàng)新的績(jī)效評(píng)價(jià)、改革難點(diǎn)問(wèn)題的認(rèn)定為考察背景，以2014年以來(lái)山西等地開啟的“一把手”限權(quán)改革為實(shí)踐分析樣本，從科學(xué)劃分黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的職能權(quán)限、形成不同屬性權(quán)力之間的制衡關(guān)系、保持持續(xù)遞增的剛性執(zhí)行力等方面，提出了以節(jié)點(diǎn)攻堅(jiān)推進(jìn)體系構(gòu)建的改革進(jìn)路。

關(guān)鍵詞：“一把手”體制；體制演進(jìn)；體制改革；績(jī)效評(píng)價(jià)；改革進(jìn)路

中圖分類號(hào)：D25文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2015）03-0048-04

基金項(xiàng)目：2011年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)制度科學(xué)化問(wèn)題研究”（11BDJ023）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：鄒慶國(guó)（1971-），男，山東聊城人，聊城大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：政黨與社會(huì)、執(zhí)政黨制度建設(shè)。

在以憲法、黨章為核心的國(guó)家和黨內(nèi)法規(guī)體系中，“一把手”這個(gè)詞匯是不存在的。然而，它卻成為長(zhǎng)期流行于我國(guó)政治生活的特定術(shù)語(yǔ)，承載著特定的權(quán)力規(guī)則，反映著特定的體制形態(tài)。30多年前，鄧小平就深刻指出，權(quán)力過(guò)分集中是很多問(wèn)題的“總病根”。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，以“一把手”個(gè)人集權(quán)為主要標(biāo)志的過(guò)分集權(quán)問(wèn)題仍然在困擾著我們，而且在程度、形態(tài)、危害等方面均有新的變化，是引發(fā)諸多政治弊病的發(fā)源點(diǎn)，亦是深化改革進(jìn)程中亟待突破的關(guān)節(jié)點(diǎn)。在推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和依法治國(guó)的宏觀背景下，探討“一把手”體制的歷史演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)困境及其破解路徑，對(duì)于落實(shí)十八屆三中全會(huì)作出的“規(guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限”，“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”等新部署，推進(jìn)權(quán)力結(jié)構(gòu)的良性變遷，有效祛除權(quán)力運(yùn)行的體制性積弊，具有重大意義。

一、歷史體認(rèn)：“一把手”體制的演進(jìn)軌跡

從歷史視角來(lái)看，“一把手”體制首先是在黨內(nèi)權(quán)力配置中生成的，既與封建專制文化的殘余影響有關(guān)，又同戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境對(duì)集權(quán)的特殊需求以及由此所形成的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威和權(quán)力運(yùn)作方式的不恰當(dāng)演繹與放大有關(guān)，是歷史合理性與非合理性相統(tǒng)一的產(chǎn)物。

1.建黨早期制度設(shè)計(jì)初衷與實(shí)踐的背離。早期中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)黨內(nèi)出現(xiàn)凌駕于眾人之上的“黨魁”式人物是保持高度警惕的。據(jù)張國(guó)燾回憶，“陳主張中國(guó)共產(chǎn)黨不采取黨魁制，如孫中山之任國(guó)民黨總理那樣”，他主張“中共采用較民主的委員制，從委員中推舉一個(gè)書記來(lái)負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)之責(zé)”。這種設(shè)想是以體現(xiàn)現(xiàn)代民主精神的委員會(huì)制來(lái)架構(gòu)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，防止組織內(nèi)的個(gè)人專斷。照此思路，早期黨章中對(duì)“書記”或“委員長(zhǎng)”的主要職責(zé)基本限定在黨務(wù)管理和會(huì)議召集方面，在文本規(guī)定方面并未賦予其特殊權(quán)力。

如果追本溯源的話，以家長(zhǎng)制為主要形式的“一把手”體制應(yīng)當(dāng)是發(fā)軔于遵義會(huì)議之前。鄧小平曾深刻總結(jié)說(shuō)：“家長(zhǎng)制是歷史非常悠久的一種陳舊社會(huì)現(xiàn)象，它的影響在黨的歷史上產(chǎn)生過(guò)很大危害。陳獨(dú)秀、王明、張國(guó)燾等人都是搞家長(zhǎng)制的?！?29-330盡管目前學(xué)界對(duì)于陳獨(dú)秀家長(zhǎng)制作風(fēng)尚存很大爭(zhēng)議，但是以理性的眼光來(lái)審視，有三個(gè)因素使建黨初期關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計(jì)的初衷產(chǎn)生偏差：一是封建家長(zhǎng)制文化的消極影響。以血緣關(guān)系為紐帶的宗法家長(zhǎng)制文化，滲入中國(guó)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，成長(zhǎng)于這種文化氛圍中的中共創(chuàng)建者及早期領(lǐng)導(dǎo)人，不可能完全超脫文化形態(tài)的束縛。在理論準(zhǔn)備不足的情況下，這種文化傳統(tǒng)有可能在一定時(shí)期成為主導(dǎo)力量，在思想和行為上表現(xiàn)出高度的不穩(wěn)定性。二是黨內(nèi)制度安排欠缺周密。一大至六大的黨章中都明確規(guī)定黨的各級(jí)委員會(huì)是“執(zhí)行委員會(huì)”，制度設(shè)計(jì)的初衷是將其定位為決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，但從組織的功能特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，客觀上更適合于首長(zhǎng)制而非委員會(huì)制的組織來(lái)承擔(dān)，由此也帶來(lái)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)體制設(shè)計(jì)中“議”與“行”的內(nèi)在沖突，在戰(zhàn)爭(zhēng)年代定期會(huì)議得不到保證的情況下，實(shí)際上為權(quán)力向少數(shù)人集中提供了體制條件。三是共產(chǎn)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)體制的不良影響。作為共產(chǎn)國(guó)際的一個(gè)支部，很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨接受遙控指揮，共產(chǎn)國(guó)際派到中國(guó)的代表凌駕于中共中央之上發(fā)號(hào)施令，指揮一切。比如王明的個(gè)人集權(quán)就是共產(chǎn)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)體制在中共內(nèi)部的簡(jiǎn)單復(fù)制與移植造成的。

2.抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的確立。一元化領(lǐng)導(dǎo)體制是在戰(zhàn)爭(zhēng)年代形成的，強(qiáng)調(diào)各級(jí)黨委會(huì)對(duì)黨、政、軍、民等組織的橫向集權(quán)。1942年9月，中央政治局會(huì)議通過(guò)的決定提出，“根據(jù)地的建設(shè)與民主制度的實(shí)行，要求每個(gè)根據(jù)地的領(lǐng)導(dǎo)一元化?！薄案骷?jí)黨委不應(yīng)當(dāng)僅僅是領(lǐng)導(dǎo)地方工作的黨委，而應(yīng)當(dāng)是該地區(qū)的黨政軍民的統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)”，戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境中，更強(qiáng)調(diào)決策的效率、執(zhí)行中的服從，這都需要以權(quán)力的相對(duì)集中為保障?？陀^來(lái)看，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)在戰(zhàn)爭(zhēng)年代的特殊政治生態(tài)下是必要的。問(wèn)題在于，其所產(chǎn)生的歷史慣性和路徑依賴對(duì)黨內(nèi)過(guò)分集權(quán)，尤其是從組織集權(quán)向個(gè)人集權(quán)弊端的加劇是不容忽視的。正如鄧小平后來(lái)指出的，“權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象，就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號(hào)下，不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)?！?28-329

3.書記處主席“最后決定權(quán)”的規(guī)定。在黨的歷史上，曾有過(guò)主要領(lǐng)導(dǎo)“最后決定權(quán)”的規(guī)定。1943年1月12日，劉少奇提議中央日常工作由書記處負(fù)責(zé)，在3月20日的中央政治局會(huì)議上又提議“中央書記處設(shè)一個(gè)主席，兩個(gè)書記，書記是主席的助手；書記處的職權(quán)為決定和處理日常工作”。這一提議最終以黨內(nèi)制度的形式得到認(rèn)可。同日，中央政治局會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于中央機(jī)構(gòu)調(diào)整及精簡(jiǎn)的決定》，決定調(diào)整中央機(jī)構(gòu)，推舉毛澤東為中央政治局和書記處主席；對(duì)會(huì)議所討論的問(wèn)題，“主席有最后決定之權(quán)”。當(dāng)時(shí)中央政治局作出毛澤東有“最后決定權(quán)”的規(guī)定，是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)層針對(duì)當(dāng)時(shí)黨所面臨的特定狀況作出的，而且時(shí)間也不長(zhǎng)?！白詈鬀Q定權(quán)”的規(guī)定后來(lái)雖被取消，但是相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)一直存在著。集權(quán)性的體制特征對(duì)賦予者和承領(lǐng)者在思想觀念和行為方式上難免產(chǎn)生很大的影響。

4.黨委書記是“班長(zhǎng)”的比方。全國(guó)勝利前夕，對(duì)于長(zhǎng)期處在農(nóng)村環(huán)境中的各級(jí)黨委來(lái)說(shuō)，提高決策水平和領(lǐng)導(dǎo)水平成為一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。在此背景下，毛澤東在《黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方法》的報(bào)告中提出：“黨委書記要善于當(dāng)‘班長(zhǎng)’。黨的委員會(huì)有一二十個(gè)人，像軍隊(duì)的一個(gè)班，書記好比是‘班長(zhǎng)’。”提出這樣的比喻，對(duì)于長(zhǎng)期以戰(zhàn)爭(zhēng)為中心活動(dòng)內(nèi)容的政黨組織來(lái)說(shuō)，是很正常的，而且也易于為各級(jí)黨委所理解和接受。但軍隊(duì)組織與政黨組織畢竟在領(lǐng)導(dǎo)體制上有著本質(zhì)區(qū)別，為此，毛澤東也特別強(qiáng)調(diào)，“當(dāng)然，書記和委員之間的關(guān)系是少數(shù)服從多數(shù)，這同班長(zhǎng)和戰(zhàn)士之間的關(guān)系是不一樣的。這里不過(guò)是一個(gè)比方?！睆奶岢稣叩囊鈭D來(lái)說(shuō)，這個(gè)比方是屬于技術(shù)層面的工作方法問(wèn)題，本質(zhì)上并未涉及權(quán)力問(wèn)題。但是各級(jí)黨委長(zhǎng)期建制于軍隊(duì)組織，原本就存在著委員制與首長(zhǎng)制的沖突，這一比方對(duì)于執(zhí)行者曲解或有意扭曲其本質(zhì)意向，強(qiáng)化書記在黨委會(huì)中的角色位置與話語(yǔ)權(quán)重，產(chǎn)生了一定的影響。

5.建國(guó)前后“第一書記”職位的設(shè)置。全國(guó)解放前后的一個(gè)時(shí)期內(nèi)，各中央局設(shè)立“第一書記”的職位，后又延及各級(jí)地方黨委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)設(shè)置。盡管在黨章中沒(méi)有明確規(guī)定，但卻高頻率地出現(xiàn)在黨內(nèi)文件及領(lǐng)導(dǎo)人的講話中，成為一個(gè)蘊(yùn)含著明確指向的術(shù)語(yǔ)?？陀^來(lái)看，用“第一”這樣的序列修飾語(yǔ)，既背離了委員會(huì)制的運(yùn)行機(jī)理，又缺乏黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，卻在很大程度上為書記個(gè)人集權(quán)賦予了某種正當(dāng)性與合法性。

6.改革開放以來(lái)“一票否決”式政績(jī)考核制度的設(shè)立。我國(guó)的改革沿循著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的漸進(jìn)路徑，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，由于改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，一些累積的社會(huì)矛盾在社會(huì)治安綜合治理、計(jì)劃生育、黨風(fēng)廉政等領(lǐng)域以不同形式不斷呈現(xiàn)，在既有體制安排失效、構(gòu)建的時(shí)空條件不充分的情況下，各級(jí)黨政部門作出各種形式的 “一票否決”式的制度安排，主要是明確各級(jí)黨委書記、行政首長(zhǎng)的“第一責(zé)任人”地位。責(zé)與權(quán)是需要對(duì)稱的。這在客觀上強(qiáng)化了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人在權(quán)力結(jié)構(gòu)中的突出位置，加劇了“一把手”集權(quán)傾向。

7.黨委書記兼任人大主任模式的推行。在探索重構(gòu)執(zhí)政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)系的過(guò)程中，以黨政分開為著力點(diǎn)進(jìn)行的政治體制改革曾經(jīng)受挫折。此后，在依法治國(guó)的新背景下，從1990年代開始，各地陸續(xù)推行黨委書記兼任人大主任的制度模式，首先在省一級(jí)，后又不斷推及至市、縣、鄉(xiāng)層級(jí)。多年來(lái)這一模式一直存在著爭(zhēng)議，迄今除在省一級(jí)繼續(xù)保持之外，在很多省級(jí)以下地方領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)配置中又恢復(fù)了傳統(tǒng)的分設(shè)制。兼任制在確保黨管干部原則的落實(shí)，暢通黨的主張和意圖上升為國(guó)家意志的制度通道等方面起到重要作用，但是其在模糊黨委書記的權(quán)責(zé)關(guān)系、弱化人大對(duì)黨委的監(jiān)督功能等方面的缺陷也不容忽視。以兼任方式來(lái)推進(jìn)黨政關(guān)系改革，過(guò)于簡(jiǎn)單化、淺層化，反而從一定程度上加劇和放大了黨委書記權(quán)力過(guò)分集中的弊端。

二、制度檢討：執(zhí)政后“一把手”體制改革的績(jī)效評(píng)價(jià)

我們黨自八大以后，就開始正式著手改革“一把手”過(guò)分集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制。改革開放之后，汲取十年動(dòng)亂的教訓(xùn)，使黨對(duì)既有的體制弊端產(chǎn)生更為深刻的體認(rèn)，開啟了以制度建設(shè)為中軸推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的新探索，在不同時(shí)期，基于問(wèn)題認(rèn)定與目標(biāo)陳述的差別，制度安排的著力點(diǎn)也有所不同，所產(chǎn)生的制度績(jī)效需要客觀評(píng)判與理性反思。

1.黨代會(huì)常任制試點(diǎn)——從源頭上厘清權(quán)力授受關(guān)系，限制過(guò)分集權(quán)。黨內(nèi)權(quán)力的授予與行使遵循著基本的法理邏輯，即黨員（選舉、授權(quán)）——黨的代表大會(huì)（選舉、授權(quán)）——全委會(huì)（選舉、授權(quán)）——常委會(huì)的逐級(jí)授權(quán)、逐級(jí)負(fù)責(zé)的鏈條，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人集權(quán)的根本原因有兩個(gè)：其一，黨代會(huì)作為黨內(nèi)最高決策和監(jiān)督權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位缺乏有效的制度支撐；其二，這是一個(gè)相同屬性權(quán)力的鏈條傳遞過(guò)程，缺乏相互制約（不同權(quán)力之間）的必備條件，在決策范圍缺乏明確界分的情況下，權(quán)力的過(guò)分集中在所難免。從黨的探索歷程來(lái)看，首先是從解決第一問(wèn)題開始的，1956年，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中指出，“黨的集體領(lǐng)導(dǎo)的制度，在實(shí)踐中還是有許多缺點(diǎn)。有少數(shù)黨組織的負(fù)責(zé)人，仍然有個(gè)人包辦的行為?！@種以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個(gè)人專斷的實(shí)質(zhì)的辦法，必須堅(jiān)決加以反對(duì)?！?31黨的八大決定采取一項(xiàng)根本的改革，“把黨的全國(guó)的、省一級(jí)的和縣一級(jí)的代表大會(huì)，都改作常任制，多少類似各級(jí)人民代表大會(huì)那樣。”233這項(xiàng)制度改革，在改革開放之后繼續(xù)進(jìn)行試點(diǎn)推行，黨的十八大報(bào)告又從黨的代表大會(huì)代表任期制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制、實(shí)行黨代表提案制等方面進(jìn)一步予以完善和深化。實(shí)踐證明，黨代會(huì)常任制在暢通黨員意見(jiàn)表達(dá)和黨員決策參與渠道、保障黨員權(quán)利等方面的效用是明顯的，但是限于制度成本與效率的考量，一直缺失制度支持的試點(diǎn)探索始終難以發(fā)揮其在限制“一把手”過(guò)分集權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)督方面的應(yīng)有功能。

2.黨內(nèi)監(jiān)督——以主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)，以擴(kuò)大監(jiān)督權(quán)限制過(guò)分集權(quán)。監(jiān)督失位或低效是黨內(nèi)權(quán)力壟斷與異化的重要原因。1962年的“七千人大會(huì)”上，鄧小平曾深刻提出，“要重視黨委內(nèi)部的互相監(jiān)督作用這個(gè)問(wèn)題”，理由就在于“上級(jí)不是能天天看到的，下級(jí)也不是能天天看到的，同級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)成員之間彼此是最熟悉的”。309-310這一思想在改革開放以后得以傳承與發(fā)展，2003年通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》明確規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人?！比欢?，在權(quán)力過(guò)分集中的體制環(huán)境下，這種側(cè)重于內(nèi)部監(jiān)督的路徑選擇，始終難于擺脫因權(quán)力的不對(duì)等、信息的不對(duì)稱而帶來(lái)的“同體監(jiān)督”低效的困境。

3.“十六字”原則——以改進(jìn)黨委會(huì)決策機(jī)制與程序限制過(guò)分集權(quán)。堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個(gè)別醞釀、會(huì)議決定的原則，從改進(jìn)黨委會(huì)決策機(jī)制與程序角度來(lái)限制書記過(guò)分集權(quán)，是黨的十五大以來(lái)的一條重要思路，旨在克服鄧小平批評(píng)過(guò)的那種“以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個(gè)人專斷的實(shí)質(zhì)”的現(xiàn)象。這“十六字”原則體現(xiàn)出黨內(nèi)民主形式與內(nèi)容的統(tǒng)一、協(xié)商民主同程序民主的統(tǒng)一，對(duì)黨委書記個(gè)人專權(quán)起到一定的限制作用。但在實(shí)際操作中，有的“一把手”通過(guò)打亂黨委議事程序、突出個(gè)別環(huán)節(jié)，利用“個(gè)別醞釀”加以“指向性引導(dǎo)”，“先拍板后走程序”等辦法，甚至出現(xiàn)“班子成員參加的會(huì)議決定普通問(wèn)題、少數(shù)人參加的會(huì)議決定重大問(wèn)題、個(gè)別人參加的會(huì)議決定核心問(wèn)題、一對(duì)一的口頭交待決定特別重要問(wèn)題”等非正常情況，使正式程序處于空轉(zhuǎn)處境。

4.三權(quán)分設(shè)——以黨內(nèi)權(quán)力分割與制衡限制過(guò)分集權(quán)。通過(guò)黨內(nèi)權(quán)力分割與制衡來(lái)限制權(quán)力過(guò)分集中的思路，發(fā)軔于黨的八大，鄧小平在《關(guān)于修改黨的章程的報(bào)告》中明確表達(dá)出這種設(shè)想，在地方組織中均設(shè)立常務(wù)委員會(huì)（行使決策權(quán)）、書記處（行使執(zhí)行權(quán)）、監(jiān)察委員會(huì)（行使監(jiān)督權(quán)）。這可視為黨內(nèi)三權(quán)分設(shè)的架構(gòu)雛形，其在改革開放之后得以繼續(xù)探索，在黨的十七大報(bào)告中表述為“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”，為改革權(quán)力過(guò)分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制提供了科學(xué)合理的進(jìn)路。但是在黨代會(huì)、全委會(huì)、常委會(huì)、紀(jì)委會(huì)的功能界限模糊、黨政關(guān)系糾結(jié)、議行合一體制運(yùn)行的背景下，三種權(quán)力往往會(huì)因?yàn)槿笔鞔_的承載機(jī)構(gòu)而難以達(dá)到真正的互相制約效果。

5.巡視制度——以強(qiáng)化縱向監(jiān)督限制過(guò)分集權(quán)。巡視制度是黨內(nèi)上級(jí)組織對(duì)下級(jí)組織尤其是主要負(fù)責(zé)人實(shí)施監(jiān)督的一種重要制度形式，早在民主革命時(shí)期就開始實(shí)施。改革開放之后，為克服現(xiàn)行監(jiān)督體制中對(duì)縣、市、省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子的主要負(fù)責(zé)人監(jiān)督普遍乏力、甚至處于虛化狀態(tài)的弊端，1996年中紀(jì)委制定并下發(fā)《中共中央紀(jì)委關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，巡視制度開始恢復(fù)，并在此后不斷規(guī)范。黨的十八大之后，巡視制度在整治黨風(fēng)、揭發(fā)腐敗等方面的成效證明，這一制度在對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，特別是在遏制腐敗方面起到積極效用。但是，由于黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改革，巡視監(jiān)督的對(duì)象是掌權(quán)的人，還不是權(quán)力本身，因而其在及時(shí)監(jiān)督并有效制衡權(quán)力方面的作用還有限，更為根本的應(yīng)該是體制創(chuàng)新與制度變革。

6.縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)——以黨務(wù)公開的外生壓力限制過(guò)分集權(quán)。黨的十七大把黨務(wù)公開作為一項(xiàng)組織制度載入黨章，黨的十七屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行程序化和公開透明”的新要求?？h委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作是這一思路的實(shí)踐載體。2011年1月，中央紀(jì)委、中央組織部印發(fā)《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，圍繞縣委權(quán)力這個(gè)主題，以黨務(wù)公開為切入點(diǎn)，以厘清職權(quán)、規(guī)范程序、公開透明、有效監(jiān)督為基本內(nèi)容，體現(xiàn)出分權(quán)、限權(quán)、監(jiān)權(quán)相結(jié)合的改革思路。從實(shí)踐來(lái)看，“縣權(quán)公開作為改革黨委領(lǐng)導(dǎo)制度的一種探索與嘗試，本質(zhì)上是一種內(nèi)生性的制度變遷，主要還是依賴于縣委這個(gè)政治體的自我覺(jué)悟和主動(dòng)作為來(lái)提升基層政治生態(tài)的自我凈化功能。而缺乏外在壓力和動(dòng)力的制度變遷，很有可能會(huì)因?yàn)楦母镏黧w自身利益的考慮，而有所保留，體現(xiàn)出很大的不徹底性。”尤其值得關(guān)注的是，在既有縣域政治權(quán)力結(jié)構(gòu)中，作為“一把手”的縣委書記是其核心權(quán)力承載者，改革的進(jìn)度和實(shí)效仍在很大程度上依賴于縣委書記的意志和決心，還存在很大的人治成分。

客觀來(lái)看，上述探索成果在實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力的理性回歸、黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)聚焦、黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、權(quán)力運(yùn)行程序的完善、人治思維的清除等方面，對(duì)消解過(guò)分集權(quán)的體制弊病起到了重要作用，為推進(jìn)權(quán)力體制改革奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。但是，既往的改革由于發(fā)力點(diǎn)相對(duì)分散，并未對(duì)過(guò)分集權(quán)現(xiàn)象產(chǎn)生根本性遏制，仍有廣闊的探索與改革空間。

三、進(jìn)路選擇：以節(jié)點(diǎn)攻堅(jiān)推動(dòng)體系構(gòu)建

在既往改革難以取得實(shí)質(zhì)性突破，深層矛盾不斷累積的情況下，黨的十八屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)要“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，突出“黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部”這一權(quán)力主體，要求“規(guī)范各級(jí)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)權(quán)限”，“加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”，彰顯出以分解和限制“一把手”權(quán)力為切入點(diǎn)，由個(gè)體及組織再到體制，由節(jié)點(diǎn)攻堅(jiān)再及體系構(gòu)建的改革進(jìn)路。

1.以限權(quán)“一把手”作為深化權(quán)力改革的攻堅(jiān)節(jié)點(diǎn)。高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制是與我們黨奪取政權(quán)的方式、趕超型的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略等因素密切關(guān)聯(lián)的，其固有弊病的累積與暴露經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，就消解積弊而言，一蹴而就的設(shè)想是不切實(shí)際的。現(xiàn)實(shí)表明，在現(xiàn)行體制框架中，“一把手”職位既是權(quán)力的聚集點(diǎn)，也是權(quán)力異化的高危點(diǎn)和腐敗的高發(fā)點(diǎn)。2014年初，山西省出臺(tái)《關(guān)于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不直接分管部分工作的若干規(guī)定（試行）》，安徽、云南等地也有類似舉措，一場(chǎng)被視為“一把手”限權(quán)定責(zé)的改革正在啟動(dòng)。各地發(fā)文明確規(guī)定黨政“一把手”不直接分管干部人事工作、財(cái)務(wù)工作、工程建設(shè)項(xiàng)目、行政審批、物資采購(gòu)等5項(xiàng)工作。改革的核心價(jià)值在于為破除過(guò)分集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制找到了適宜的切入點(diǎn)。其一，從制度變革效應(yīng)來(lái)看，可以有效遏制腐敗高發(fā)勢(shì)頭，提升政治公信力。改革會(huì)從源頭上對(duì)“一把手”的話語(yǔ)權(quán)、決定權(quán)和操控權(quán)形成有效制約，有利于緩解權(quán)力過(guò)分集中的程度，通過(guò)權(quán)力的讓渡與分割，壓縮權(quán)力的個(gè)人裁量空間，實(shí)現(xiàn)預(yù)防和減少腐敗問(wèn)題發(fā)生的目標(biāo)，為深化改革積累條件。其二，從制度變遷趨向來(lái)看，會(huì)產(chǎn)生一種“倒逼”力量，引發(fā)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)的整體性和深層次變動(dòng)。對(duì)“一把手”權(quán)力的分解與限制只是開端，有望成為撬動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)體制變革的根本支點(diǎn)。一方面，體制中核心部位的權(quán)力配置關(guān)系的改變，必然伴隨著相關(guān)制度創(chuàng)新的及時(shí)跟進(jìn)，為形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)提供有力支撐；另一方面，這項(xiàng)改革還可對(duì)現(xiàn)有文本制度產(chǎn)生“激活效應(yīng)”，比如我們黨在探索干部選拔、黨政關(guān)系、權(quán)力監(jiān)督、黨務(wù)政務(wù)公開、巡視制度等方面的文本規(guī)定，可以與新的權(quán)力格局相銜接，使處于低效或“休眠”狀態(tài)的制度規(guī)定產(chǎn)生活力，整體優(yōu)化黨內(nèi)制度體系。

2.科學(xué)劃分黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的職能權(quán)限。導(dǎo)致“一把手”權(quán)力過(guò)分集中的重要原因在于文本規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，職責(zé)界限模糊，甚或存在內(nèi)在沖突，為執(zhí)行者留下太多變通余地。當(dāng)前安徽、山西等地發(fā)布的“一把手”不直接分管人財(cái)物等規(guī)定只是破題，下一步的首要任務(wù)是對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的職能權(quán)限作出清晰科學(xué)的劃分。首先，規(guī)范分權(quán)的主體與授權(quán)的程序，保證制度公正性。據(jù)調(diào)研，有的基層干部就有疑慮，認(rèn)為雖然“一把手”原先的具體事項(xiàng)直管權(quán)力被削弱，但這些權(quán)力在其他班子成員中如何分配，讓誰(shuí)管不讓誰(shuí)管，具體權(quán)力的分配仍由“一把手”說(shuō)了算，存在副職的權(quán)力被架空，甚至成為“簽字畫押”工具的風(fēng)險(xiǎn)。為此，建議以一定的權(quán)威機(jī)構(gòu)來(lái)解決好誰(shuí)來(lái)分、分給誰(shuí)的權(quán)力歸屬問(wèn)題，以嚴(yán)格的程序設(shè)計(jì)來(lái)解決如何分的問(wèn)題。其次，黨和政要區(qū)別對(duì)待，要遵循不同組織、不同性質(zhì)權(quán)力的特點(diǎn)及運(yùn)行規(guī)律。黨委、立法、行政、政協(xié)、審判、檢察、人民團(tuán)體和事業(yè)單位等組織應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，并避免使用籠統(tǒng)的話語(yǔ)來(lái)表述。據(jù)筆者從各省的發(fā)文規(guī)定考證，對(duì)各級(jí)黨委書記所限之權(quán)僅有“用人權(quán)”一項(xiàng)，而其他權(quán)項(xiàng)原本就在其職權(quán)范圍之外，不同性質(zhì)的權(quán)力放在一起作出規(guī)定，容易產(chǎn)生歧義，給變通性操作留下空間。再次，要保持權(quán)與責(zé)的對(duì)等性，不能只分割與轉(zhuǎn)移權(quán)力，而忽略權(quán)力問(wèn)責(zé)的主體界定，混淆“集體責(zé)任”與“個(gè)人責(zé)任”的界限，避免出現(xiàn)權(quán)重責(zé)輕、權(quán)實(shí)責(zé)虛、有責(zé)無(wú)權(quán)等現(xiàn)象。

3.形成不同屬性權(quán)力之間的制衡關(guān)系。對(duì)于“一把手”權(quán)力分解問(wèn)題，有學(xué)者提出，在下級(jí)服務(wù)上級(jí)的權(quán)力生態(tài)里，“一把手”分權(quán)制度很難實(shí)現(xiàn)根本上的權(quán)力制衡，很難擺脫“一言堂”的權(quán)力困境，還容易產(chǎn)生“群體性腐敗”；不排除班子成員間相互勾結(jié)與利用，使“一把手不直接管”形同虛設(shè)，副職領(lǐng)導(dǎo)因此成為簽字畫押的工具，甚至直接被架空權(quán)力。筆者認(rèn)為，“一把手”體制改革的要義不在于分解權(quán)力，而是要保持不同屬性權(quán)力之間的必要張力，形成制衡關(guān)系。權(quán)力分解絕不只是不同行使主體之間的分享，更有權(quán)力屬性清晰界分的深層意蘊(yùn)。建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是權(quán)力改革的新范式。然而，無(wú)論學(xué)者還是實(shí)際工作者，對(duì)此的認(rèn)識(shí)大都集中于宏觀領(lǐng)域，而缺少對(duì)微觀權(quán)力機(jī)構(gòu)內(nèi)部制衡關(guān)系的深入探索，使得這一目標(biāo)范式的可操作性不強(qiáng)。為此，下一步要在微觀層面上實(shí)現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)這三種權(quán)力行使主體的界定與制衡機(jī)理的嵌入。以實(shí)行委員制的各級(jí)黨委常委會(huì)為例，決策權(quán)的重心應(yīng)當(dāng)切實(shí)向常委會(huì)集體轉(zhuǎn)移，執(zhí)行權(quán)由各常委根據(jù)分工行使，監(jiān)督權(quán)則側(cè)重于由“一把手”來(lái)行使，形成“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力制衡與監(jiān)督格局?？偟膩?lái)說(shuō)，要堅(jiān)持兩條原則：一是不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門行使的原則。盡量實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能相分離，對(duì)直接掌管人財(cái)物等高風(fēng)險(xiǎn)部門和崗位的權(quán)力進(jìn)行限制，壓縮和規(guī)范各種權(quán)力的自由裁量空間。二是同一項(xiàng)工作任務(wù)由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則。應(yīng)進(jìn)一步加大機(jī)構(gòu)和職責(zé)整合力度，最大限度地解決部門眾多、職責(zé)分散和交叉扯皮問(wèn)題。

4.保持持續(xù)遞增的剛性執(zhí)行力。制度的生命在于執(zhí)行。因制度執(zhí)行乏力而導(dǎo)致的“法不責(zé)眾”現(xiàn)象長(zhǎng)期困擾著我們，學(xué)者和實(shí)際工作者從各種角度對(duì)此作了諸多探討。這一問(wèn)題既取決于實(shí)體性與程序性制度的質(zhì)量，更與深層次的制度文化緊密關(guān)聯(lián)。再嚴(yán)謹(jǐn)?shù)睦碚摻忉屢膊蝗鐚?shí)踐更具說(shuō)服力。十八大以來(lái)黨中央以作風(fēng)建設(shè)為突破口，依憑踏石留印、抓鐵有痕的震懾力，從落實(shí)“八項(xiàng)規(guī)定”到扭轉(zhuǎn)“四風(fēng)”所引發(fā)的黨風(fēng)政風(fēng)的良好改觀，為塑造制度權(quán)威，提升執(zhí)行力的路徑選擇作出了生動(dòng)詮釋。此次限權(quán)改革應(yīng)借力于上述路徑，高度關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題：一是提升制度供給的質(zhì)量，增強(qiáng)制度安排的系統(tǒng)性、嚴(yán)謹(jǐn)性、可行性、穩(wěn)定性和連續(xù)性；二是領(lǐng)導(dǎo)干部要率先垂范，做制度執(zhí)行的引領(lǐng)標(biāo)桿；三是培育制度文化，增強(qiáng)公眾對(duì)法律制度的認(rèn)同、忠誠(chéng)與敬畏，在全社會(huì)確立對(duì)法律制度的信仰，增強(qiáng)制度執(zhí)行的軟實(shí)力；四是強(qiáng)化監(jiān)督，從嚴(yán)問(wèn)責(zé)，加大違紀(jì)成本，提升制度的震懾力，形成執(zhí)行力的持續(xù)遞增效應(yīng)。

5.構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系。推行“一把手”限權(quán)改革只是破題，根本歸宿是構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系，既要做到結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、權(quán)責(zé)一致、相互協(xié)調(diào)，還要做到程序嚴(yán)密、規(guī)范有序、運(yùn)行順暢、制約有效。第一，建立健全科學(xué)民主的決策機(jī)制。一是科學(xué)合理配置決策權(quán)，重視執(zhí)行權(quán)對(duì)決策權(quán)的監(jiān)督，在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)決策失誤和偏差的，要落實(shí)建議權(quán)，及時(shí)調(diào)整決策，糾正偏差。按照權(quán)責(zé)對(duì)等原則，明確黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員決策的責(zé)任主體和責(zé)任內(nèi)容，減少?zèng)Q策的隨意性。二是規(guī)范決策程序，強(qiáng)化每一個(gè)決策表態(tài)者的責(zé)任感，促使其對(duì)每項(xiàng)決策認(rèn)真研究、深入調(diào)研，充分聽取各方面意見(jiàn)，進(jìn)行正確表態(tài)，嚴(yán)格實(shí)行“一把手”在領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)上的末位表態(tài)制，確保決策的民主性和科學(xué)性。三是增強(qiáng)決策透明度，探索建立社會(huì)聽證和公示制度，保證聽證參與者的利益相關(guān)性、聽證過(guò)程的公開性和透明性，避免走過(guò)場(chǎng)和搞形式主義。第二，提升決策執(zhí)行力。健全督促檢查、績(jī)效考核和問(wèn)責(zé)制度，確保黨委的各項(xiàng)決策部署貫徹落實(shí)到位，堅(jiān)決反對(duì)“上有政策、下有對(duì)策”現(xiàn)象。會(huì)議決定的事項(xiàng)，要明確每項(xiàng)決議的執(zhí)行主體，及時(shí)通報(bào)決議執(zhí)行的情況及結(jié)果；通過(guò)規(guī)范程序，強(qiáng)化監(jiān)督，杜絕因“人情”關(guān)系、“潛規(guī)則”而出現(xiàn)的執(zhí)行力軟化、弱化現(xiàn)象，確保各項(xiàng)決策執(zhí)行堅(jiān)決有力。第三，形成內(nèi)外監(jiān)督的合力。推行“一把手”限權(quán)改革之后，盡管主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管權(quán)得以強(qiáng)化，但仍難以克服內(nèi)部監(jiān)督低效的傳統(tǒng)弊端。根本的解決辦法應(yīng)當(dāng)是權(quán)力公開，要結(jié)合近年來(lái)縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)做法，對(duì)職責(zé)權(quán)限、權(quán)力流程、行使?fàn)顩r等進(jìn)行全面公開，引入行政監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等外部監(jiān)督力量，形成內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督體系。

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