張兵

1月12日，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局宣布上調(diào)成品油消費(fèi)稅，在國(guó)際油價(jià)暴跌背景下，一個(gè)多月來(lái)中國(guó)第三次上調(diào)成品油消費(fèi)稅率。在“稅收法定”原則下，征稅能如此任性嗎？

由此引發(fā)了“吐槽”：調(diào)整是否合法？

這一新聞事件表面是“稅收法定”的討論，其實(shí)質(zhì)是預(yù)算的學(xué)問。“預(yù)算是庶政之母”。預(yù)算法，在財(cái)稅學(xué)者眼中，這一“經(jīng)濟(jì)憲法”會(huì)決定錢以什么方式取得？向誰(shuí)取得？錢又會(huì)用于哪里？

政府預(yù)算公開常態(tài)化

“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，這被稱為‘全口徑預(yù)算’。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)蔣洪教授說(shuō)，“一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，人們通常將之稱為‘四本賬’?！?/p>

2003年10月，黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中，第一次明確提出了“實(shí)行全口徑預(yù)算管理”。1994年財(cái)稅體制改革后的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，我國(guó)政府預(yù)算只有一本預(yù)算，即一般公共預(yù)算（曾稱“一般預(yù)算”）。

預(yù)算完整、公開透明，這是新預(yù)算法的重大突破。我國(guó)已經(jīng)取消了預(yù)算外資金，所有財(cái)政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委原副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委原主任高強(qiáng)表示，新預(yù)算法體現(xiàn)了十八屆三中全會(huì)“全面、規(guī)范、公開、透明”的要求。

有專家解釋，四本預(yù)算是為了讓不同性質(zhì)的公共資金有不同的運(yùn)行管理模式，而不是要“肢解”預(yù)算。

新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國(guó)家秘密的事項(xiàng)外，經(jīng)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)、預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、決算執(zhí)行情況的報(bào)告及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財(cái)政部門向社會(huì)公開，并對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。各部分預(yù)算、決算及報(bào)表應(yīng)當(dāng)在本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會(huì)公示，并對(duì)其中的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明。

這也意味著，除涉及國(guó)家秘密的項(xiàng)目外，涉及公共資金的預(yù)算收支規(guī)范與公開要成為常態(tài)。

另外，公開政府預(yù)算、決算時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)本級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項(xiàng)作出說(shuō)明;公開部門預(yù)算、決算時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其中的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用等作出說(shuō)明。

財(cái)政部條法司司長(zhǎng)許大華認(rèn)為，這有利于保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于從源頭上預(yù)防和治理腐敗，有利于倒逼政府各部門依法理財(cái)、科學(xué)決策、勤儉節(jié)約。

稅收立法任務(wù)艱巨

“四個(gè)口袋是有了，但還不能保證所有東西都放進(jìn)口袋了，‘全部’定義還不清晰，沒進(jìn)入國(guó)庫(kù)的錢不在預(yù)算，但是進(jìn)不進(jìn)國(guó)庫(kù)是由政府決定的。”蔣洪將“四本賬”喻作“四個(gè)口袋”。

新預(yù)算法第四條規(guī)定，“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”。蔣洪告訴《民生周刊》記者，政府通過經(jīng)營(yíng)活動(dòng)獲得的收益就沒有包括在“四本賬”內(nèi)，他建議，各級(jí)政府及其所屬的所有行政事業(yè)單位以及經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的全部收入、支出、資產(chǎn)負(fù)債都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算報(bào)告和預(yù)算監(jiān)督。

有學(xué)者指出，中央層面還需要按照新預(yù)算法確定的原則與授權(quán)，抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例，研究制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政資金支付、政府債務(wù)管理、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等方面的規(guī)章制度。地方層面還可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)，形成一套較完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性。

不僅僅如此，新預(yù)算法中“全部收入”應(yīng)該首先回答“稅收收入”是否合法，用法律來(lái)規(guī)定稅收的基本形式。有專家指出，調(diào)整消費(fèi)稅率，按理應(yīng)依據(jù)消費(fèi)稅法調(diào)整，但我國(guó)目前尚未對(duì)消費(fèi)稅進(jìn)行立法，只能依據(jù)《中華人民共和國(guó)消費(fèi)稅暫行條例》執(zhí)行，而條例屬于國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)。該條例第二條第二款明確規(guī)定，“消費(fèi)稅稅目、稅率的調(diào)整，由國(guó)務(wù)院決定”。

財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局上調(diào)成品油消費(fèi)稅的主要法律依據(jù)有兩個(gè)，一個(gè)是，1985年4月，全國(guó)人大審議并通過的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，該項(xiàng)決定“授權(quán)國(guó)務(wù)院必要時(shí)可以根據(jù)憲法制定有關(guān)暫行的規(guī)定或者條例?！绷硪粋€(gè)是，2000年全國(guó)人大通過的《立法法》第九條也規(guī)定，應(yīng)當(dāng)制定法律但尚未制定的事項(xiàng)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。

“吐槽”背后是對(duì)“稅收法定”的企盼。據(jù)了解，目前，全國(guó)18個(gè)稅種中只有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、車船稅3個(gè)是經(jīng)過人大立法的。房地產(chǎn)稅和環(huán)境保護(hù)稅兩大稅種的立法工作正在緊鑼密鼓推進(jìn)中。

國(guó)務(wù)院法制辦于2015年1月5日公布了由國(guó)稅總局、財(cái)政部起草的《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法修訂草案（征求意見稿）》。作為規(guī)范現(xiàn)行18個(gè)基本稅種征收管理的基本程序法也將“呼之欲出”。

地方政府債要上“緊箍咒”

“從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利于把地方政府融資引導(dǎo)到陽(yáng)光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機(jī)制，有利于人大和社會(huì)監(jiān)督，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。”財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉如是評(píng)價(jià)新預(yù)算法對(duì)地方債務(wù)的務(wù)實(shí)原則。

“一是約束地方行政長(zhǎng)官，二是對(duì)地方舉債有明確規(guī)定?！痹诮邮堋睹裆芸酚浾卟稍L時(shí)，江蘇省財(cái)科所所長(zhǎng)李豫平高度評(píng)價(jià)新預(yù)算法的“亮點(diǎn)”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，新預(yù)算法中共有六條涉及對(duì)地方政府性債務(wù)的規(guī)定。

出于對(duì)地方發(fā)展需要，采取多種方式融資，中國(guó)已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)，這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級(jí)人大監(jiān)督，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

截至2013年，我國(guó)的人口城鎮(zhèn)化率為53.73%，東、中、西部分別為62.2%、48.5%、44.8%，與發(fā)達(dá)國(guó)家80%以上的人口城鎮(zhèn)化率相比，我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于快速推進(jìn)時(shí)期。

城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，對(duì)應(yīng)的是我國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的巨大投資需求，然而，地方政府近年卻面臨財(cái)政引入增幅下滑，在中國(guó)快速城鎮(zhèn)化過程中，地方政府通過舉債，已然成為常態(tài)。

審計(jì)署的數(shù)據(jù)顯示，2013年年中，中國(guó)地方政府債務(wù)總規(guī)模為人民幣17.9萬(wàn)億元。2013年下半年到2014年3月底期間，全國(guó)18個(gè)抽審地區(qū)的政府性債務(wù)余額增長(zhǎng)3.79%，比2013年前6個(gè)月的平均增速下降7個(gè)百分點(diǎn)。

樓繼偉認(rèn)為，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，但同時(shí)從五個(gè)方面作出了限制性規(guī)定：即一是限制主體，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省級(jí)政府可以舉借債務(wù);二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出;三是限制規(guī)模;四是限制方式，只能采取發(fā)行地方債券的方式籌措;五是控制風(fēng)險(xiǎn)，舉債應(yīng)當(dāng)有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希認(rèn)為，單純依靠政府直接舉債的方式很難滿足公用事業(yè)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)的發(fā)展需求，可以采用包括政府與社會(huì)資本合作模式、政府授權(quán)經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買公共服務(wù)、建立城市基礎(chǔ)設(shè)施及住宅領(lǐng)域的政策性金融機(jī)構(gòu)、建立城市建設(shè)基金以及依托融資租賃等多種方式。

讀懂預(yù)算要學(xué)要問

政府預(yù)算作為財(cái)政年度收支計(jì)劃，一般經(jīng)歷編制、審批、執(zhí)行和決算四個(gè)階段。如何讀懂至關(guān)重要。

“首先要了解公共資金預(yù)算框架，”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)鄧淑蓮教授認(rèn)為，“也就是大家通稱的‘四大本賬’，然后要知道政府預(yù)算報(bào)告的要素及基本內(nèi)容。”

如何解讀政府預(yù)算報(bào)告？鄧淑蓮給出了六點(diǎn)建議，即關(guān)注大資金項(xiàng)目，既看絕對(duì)數(shù)，也要看相對(duì)數(shù)，看幾年的預(yù)算趨勢(shì)，看收支是否平衡，要了解每個(gè)項(xiàng)目的背景，如果找不到應(yīng)該有的數(shù)據(jù)，一定要問！

“預(yù)算報(bào)告有很多問題值得關(guān)注，收入來(lái)自哪里？負(fù)擔(dān)分配是否公平？”在接受《民生周刊》采訪時(shí)，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授朱為群認(rèn)為，“支出方面，有沒有不該花的錢亂花而該花的錢卻沒有花，財(cái)政資金使用效率和效果如何，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多大，財(cái)政收支是否平衡？”

“最關(guān)鍵是政府各類預(yù)算報(bào)告公開透明，包括全面、詳細(xì)、準(zhǔn)確、及時(shí)，這樣才能看得懂。目前，我們要關(guān)心政府預(yù)算是否全面，是否詳細(xì)？”鄧淑蓮強(qiáng)調(diào)，“對(duì)看不懂的收入和支出，要學(xué)會(huì)追問，這樣可以調(diào)動(dòng)公眾對(duì)了解預(yù)算的興趣，也是建立中國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的必由之路?！?/p>