方忱

千年發(fā)展目標(biāo)的核心詞是“減貧”，而新議程的核心詞是“可持續(xù)”。理想主義太濃，而現(xiàn)實(shí)約束力不足的文件，往往最終退化成沒有實(shí)質(zhì)性的綱領(lǐng)。

在9月27日閉幕的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)上，193個(gè)成員國一致通過了《2015年后發(fā)展議程》。在這場被認(rèn)為是2000年“千年首腦會(huì)議”之后，國際發(fā)展領(lǐng)域最重要的會(huì)議中，100多個(gè)國家的領(lǐng)導(dǎo)人齊聚聯(lián)合國總部，逐一發(fā)表演說，表達(dá)對這份被潘基文稱作“人類歷史上決定性的文件”的支持。然而，無論從歷史經(jīng)驗(yàn)還是從現(xiàn)實(shí)條件來看，這份議程的前景并不那么明朗。

《2015年后發(fā)展議程》的前身是大名鼎鼎的“千年發(fā)展目標(biāo)”。千年發(fā)展目標(biāo)是在2000年的聯(lián)合國千年峰會(huì)上通過的。它以消除極端貧困為中心，以2015年為期限，制定了包括減半全球貧困人口、普及基礎(chǔ)教育、促進(jìn)男女平等、降低母嬰死亡率、抗擊艾滋病和改善衛(wèi)生條件在內(nèi)的8項(xiàng)全球目標(biāo)。這8項(xiàng)目標(biāo)的進(jìn)展，通過21項(xiàng)具體目標(biāo)和60項(xiàng)官方指標(biāo)來監(jiān)測。

今年，千年發(fā)展目標(biāo)的時(shí)限到期。就一些目標(biāo)來說，這15年來完成得不錯(cuò)。截至今年，世界的赤貧人口（每日收入1.25美元以下）已從1990年的19億人減少到了8.3億人—實(shí)際上，早在2010年，世界就提前5年實(shí)現(xiàn)了赤貧人口減半的目標(biāo)。兒童在5歲前的夭折率和產(chǎn)婦的死亡率分別降低了48%和45%。由于有效的預(yù)防和治療，4300萬人免受結(jié)核病和瘧疾的致命威脅。艾滋病的蔓延也得到了一定控制，在撒哈拉以南的非洲，新感染人數(shù)正在穩(wěn)步下降。放眼全球，21億人顯著提高了衛(wèi)生條件。在普及小學(xué)教育方面，撒哈拉以南非洲更是在最近10年保持了中小學(xué)凈入學(xué)率年均18個(gè)百分點(diǎn)的增長。

但是，總體來說，千年發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)情況并不令人樂觀。首先，被視作重中之重的“減貧”雖然提前實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)，但它其實(shí)大部分依賴中國的成績。在中國，每天生活在1.25美元貧困線下的人數(shù)從1981年的8.35億人銳減到了2005年的2.07億人。但在非洲，減貧的進(jìn)展非常緩慢，只有埃塞俄比亞、加納、塞內(nèi)加爾和烏干達(dá)等少數(shù)幾個(gè)國家勉強(qiáng)達(dá)標(biāo)。目前，全球的赤貧人口數(shù)量依然龐大，有8億人面臨饑餓的威脅。

雖然有所進(jìn)步，但降低兒童夭折率、產(chǎn)婦死亡率，以及防控瘧疾的努力最終都和預(yù)期目標(biāo)差距巨大;在基礎(chǔ)教育方面，仍有5700萬個(gè)孩子無法獲得小學(xué)的基本教育;全球有40%的人口面臨水資源短缺的困境;全球氣候變暖造成的極端天氣和海平面上升，平均每年導(dǎo)致3000萬人失去家園;共有9.4億人沒有廁所等改善的衛(wèi)生設(shè)施;金融危機(jī)以后，婦女就業(yè)的增長進(jìn)一步放緩，在更多的女性參政、更多的女孩上學(xué)之前，性別平等還遙遙無期。

尤其值得注意的是地區(qū)發(fā)展嚴(yán)重不平衡的現(xiàn)實(shí)。在千年發(fā)展目標(biāo)的17項(xiàng)主要指標(biāo)中，東亞國家完成了14項(xiàng)，北非國家有11項(xiàng)，東南亞國家有7項(xiàng)，而撒哈拉以南非洲國家僅有2項(xiàng)。顯然，除了東亞地區(qū)表現(xiàn)良好外，大多數(shù)地區(qū)并不能按期實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，而南亞、西亞、大洋洲、撒哈拉以南非洲等地區(qū)的進(jìn)展，更是完全無法和全球總體成果掛上等號(hào)。

自從千年發(fā)展目標(biāo)制定以來，相關(guān)爭議一直不絕于耳。它固然可以被看作人類文明的精神豐碑，象征著全球性的協(xié)調(diào)發(fā)展，但它暴露的種種問題也足以讓它不可避免地經(jīng)歷失敗。而這，也預(yù)示了新議程面臨的挑戰(zhàn)。

首先，千年發(fā)展目標(biāo)的大多數(shù)監(jiān)測指標(biāo)只籠統(tǒng)規(guī)定了截止日期，而且檢測數(shù)據(jù)的發(fā)布多以年為單位，難以具體量化。當(dāng)年，法國總理克列孟梭抱怨美國總統(tǒng)威爾遜的《14點(diǎn)計(jì)劃》時(shí)曾說：“上帝很滿意地給了我們摩西十誡，威爾遜卻要給我們14個(gè)。”而在很多人看來，千年發(fā)展目標(biāo)在效力上甚至還不如《14點(diǎn)計(jì)劃》—這種理想主義太濃，而現(xiàn)實(shí)約束力不足的文件，往往最終退化成沒有實(shí)質(zhì)性的綱領(lǐng)。

另外，聯(lián)合國設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)，基本都是以全球或地區(qū)的平均水平的形式出現(xiàn)，這種粗放的評估形式對于有針對性的扶貧、保護(hù)弱勢群體權(quán)益，并沒有太大作用。盡管聯(lián)合國也曾試圖將目標(biāo)細(xì)化，但各國之間難以彌補(bǔ)的條件差異和意見分歧，使得可量化的目標(biāo)一次次難產(chǎn)。

那么，作為千年發(fā)展目標(biāo)的繼承和升級(jí)，《2015年后發(fā)展議程》會(huì)采取一種全新的模式嗎？

從剛剛出爐的峰會(huì)成果來看，新議程雖然大大豐富了千年發(fā)展目標(biāo)的原有內(nèi)容，但實(shí)質(zhì)上并沒有根本性的變化。議程設(shè)立了17個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169個(gè)具體目標(biāo)，不再局限于減貧等傳統(tǒng)發(fā)展領(lǐng)域，而是大幅增加了經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等領(lǐng)域的目標(biāo)。議程也初步制定了后續(xù)落實(shí)框架，要求建立國別、區(qū)域和全球3個(gè)層面的監(jiān)督評估機(jī)制，還賦予了聯(lián)合國更大的監(jiān)督職能，以期在2030年徹底消除極端貧困，并在健康、教育、性別平等、水與環(huán)境衛(wèi)生、能源、氣候變化等議題上更上層樓。從內(nèi)容上看，它比千年發(fā)展目標(biāo)提出了更多的愿景，但舊有的問題并沒有得到解決。

目前，仍然難言這個(gè)雄心勃勃的議程能否在15年后為世界帶來預(yù)想中的變化。千年發(fā)展目標(biāo)的核心詞是“減貧”，而新議程的核心詞則演變成了“可持續(xù)”。這種演變意味著更廣的議題和領(lǐng)域，也很可能意味著更寬泛的標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督。英國前外交大臣米利班德的點(diǎn)評代表了很多人的看法：“以我在政府工作的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)10個(gè)目標(biāo)就是很難的了。而要同時(shí)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國的169個(gè)目標(biāo)，對于最高效的政府來說都是無與倫比的挑戰(zhàn)。目標(biāo)的過于龐大，也許會(huì)成為各國故意延緩進(jìn)度的借口。”比爾·蓋茨在新議程出臺(tái)后的評論更耐人尋味：“你讀《圣經(jīng)》的時(shí)候，會(huì)覺得刪減掉幾頁也無妨。畢竟它的主要精神你讀懂就行了。”

據(jù)估計(jì)，實(shí)現(xiàn)《2015年后發(fā)展議程》中的目標(biāo)，至少需要3萬億美元的投入。但是，全球經(jīng)濟(jì)目前仍深陷泥潭，對于大多數(shù)國家來說，很難有余力進(jìn)行額外的支出。根據(jù)世界銀行和IMF最新發(fā)布的一份報(bào)告，在所有發(fā)展中國家中，超過半數(shù)國家的極端貧困人口數(shù)量可能會(huì)反彈，長期處于饑餓狀態(tài)的人口數(shù)量可能重新上升到10億人。在這種背景下，婦女、兒童、殘疾人等弱勢群體的權(quán)益，將會(huì)首先受到?jīng)_擊。

千年發(fā)展目標(biāo)的實(shí)施階段，恰好和中國、印度、巴西等擁有大量人口的發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展時(shí)期相吻合。所以，這些國家當(dāng)時(shí)有更多的余力創(chuàng)造就業(yè)、投資醫(yī)療和教育。但如今這些龐大的新興經(jīng)濟(jì)體都已經(jīng)放緩增速，實(shí)現(xiàn)新目標(biāo)困難重重。

考慮到大多數(shù)國家正面臨財(cái)政挑戰(zhàn)，私人企業(yè)、非政府組織預(yù)計(jì)將發(fā)揮更大作用。但是，企業(yè)對目標(biāo)國家的法制、稅收、基礎(chǔ)建設(shè)都有更高的要求，在那些最需要國際援助的地區(qū)，單憑企業(yè)、非政府組織的資本和人力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

除了資金的缺乏，動(dòng)蕩的地區(qū)局勢和頻發(fā)的武裝沖突也是新議程即將面對的重大挑戰(zhàn)。伊拉克、利比亞、敘利亞等地的武裝沖突，將不可避免地造成千年發(fā)展目標(biāo)中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的某些成果出現(xiàn)倒退。

另外，《2015年后發(fā)展議程》在制定過程中也暴露了裂痕。例如，原有的“建設(shè)和平、非暴力的社會(huì)”條款，其中突出了不少建設(shè)民主制度的細(xì)節(jié)，因不少國家提出反對，最終修改為“建設(shè)和平包容的社會(huì)、法治和有效力的制度”。還有國家提出，應(yīng)在綱領(lǐng)中加入“結(jié)束外國占領(lǐng)”，但也遭壓制而不了了之。顯然，在諸多政治問題上，各國之間的立場并不像峰會(huì)中展現(xiàn)的那樣萬眾一心。

但至少，新議程和千年發(fā)展目標(biāo)一樣，給人類文明的進(jìn)步方向提出了明確的要求，而且確實(shí)也見證了可觀的進(jìn)步。在2000年，大約一半的非洲人口每日賺不到1美元，艾滋病和瘧疾近乎失控，而剛果、利比里亞、塞拉利昂、蘇丹、烏干達(dá)、索馬里均深陷殘酷的戰(zhàn)爭。但如今，非洲的上述危機(jī)都已明顯好轉(zhuǎn)。有了議程的激勵(lì)，各項(xiàng)援助和建設(shè)都更有保障，各國間也更容易形成關(guān)于人類命運(yùn)共同體的共識(shí)。就像美國前總統(tǒng)胡佛在1921年決定救援俄國饑荒時(shí)所說的：“我們的進(jìn)展也許微小，但它承擔(dān)的意義比我們每一個(gè)人都要重得多?！?/p>