張鋒　耿軼凡

【摘要】如何對霧霾天氣進行環(huán)境法律應對，是當前亟待解決的問題?！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻喸诩矗恼略诜治鲮F霾的成分、危害、成因的基礎上，分析現(xiàn)行立法的不足，借鑒發(fā)達國家治霾法律經(jīng)驗，擬通過完善防治霧霾環(huán)境立法、建立健全配套法律制度措施、落實環(huán)保責任等幾個方面，為我國防治霧霾的環(huán)境法律應對提出合理化建議。

【關鍵詞】霧霾 環(huán)境法律應對 大氣污染防治法 區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控

【中圖分類號】D912.6 【文獻標識碼】A

現(xiàn)階段，我國《大氣污染防治法》頒布實施27年以來進行了首次全面修改，以此為契機，如何在環(huán)境法律上對霧霾天氣進行對有效應對，是有待我們重視并亟需解決的問題。

霧霾天氣的危害及成因分析

霧霾是一種渾濁空氣、降低能見度、惡化空氣質(zhì)量的災害性天氣現(xiàn)象。霾是空氣中微小顆粒，例如灰塵、硫酸、有機碳化合物等的集合體，是一種能夠?qū)е氯藗円曇澳：?，近距離能見度惡化的污染物。

霧霾天氣的危害。霧霾等大氣污染需要法律介入的理論基礎為權(quán)益受損。2013年以來，大范圍的霧霾天氣頻發(fā)，對我國社會經(jīng)濟發(fā)展、社會公眾身體健康狀況和日常生活造成影響：第一，損害人體健康。霧霾天氣是眾多疾病之源，PM2.5作為其主要成分顆粒物，由于直徑較小，難以通過肉眼觀察到，被人體吸收后進入支氣管，以其極強的吸附力影響肺部功能發(fā)揮，導致人們的免疫系統(tǒng)功能急劇下降，引發(fā)哮喘、支氣管炎、心腦血管疾病甚至是癌癥。第二，妨害公共交通安全。霧霾天氣使得大氣能見度降低，增加了飛機、車輛的駕駛難度，極易造成航班延誤或取消、高速公路封閉、海上交通、高鐵、動車等停運或延運，較嚴重的霧霾天氣還極易引發(fā)交通事故，危及人們的生命健康。第三，加重公共財政及個人經(jīng)濟負擔。2014年，中央財政為整治重點區(qū)域的大氣污染，撥付100億元專項資金，實施以獎代補政策。據(jù)人民網(wǎng)報道，我國中東部霧霾重災區(qū)分別撥付專項資金治霾：北京從2014至2017年擬投入共計7600億元整治大氣污染；山東省到2020年全省防治大氣污染總投資將高達9000億。淘寶網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，僅2013年，網(wǎng)友共計花費8.7億元在對抗霧霾的用品上—這是我們?yōu)殪F霾埋單的一年。

我國霧霾天氣的成因。霧霾天氣是自然原因和人為原因共同作用的結(jié)果。從自然原因角度分析，極端不利的氣象條件導致空氣濕度較高，大氣水平流動弱化以至相對靜止狀態(tài)，空氣中的污染物難以消散以致持續(xù)累積，導致空氣中污染物的濃度高漲，從而引發(fā)霧霾天氣。從人為因素角度分析在于污染物的排放，具體可以歸咎于為經(jīng)濟發(fā)展方式粗放、能源消費結(jié)構(gòu)不合理、機動車污染日益突出等問題。隨著經(jīng)濟水平的不斷發(fā)展和提高，工業(yè)體系逐步建立，越來越多的高消耗高污染高排放的企業(yè)集聚在我國的中東部地區(qū)，大量污染物被直接排放到大氣中；煤炭作為我國工業(yè)發(fā)展的血脈，占據(jù)我國能源消費比重的70%以上，清潔能源所占比重極小；城市居民生活水平提高，私家車擁有量驟增，汽車尾氣大量排放也直接導致空氣中懸浮顆粒的增加；與此同時，秋冬季節(jié)燃燒煤炭、焚燒稻稈，甚至是城市建設中的揚塵都能導致空氣中產(chǎn)生懸浮顆粒、塵埃。

我們必須承認，自然因素有一定的客觀性，并不以人的意志為轉(zhuǎn)移。而霧霾天氣的形成，90%以上的原因應當歸咎于人為因素，因此，想要根治霧霾，必須從人為因素著手。

《大氣污染防治法》的不足

作為防治霧霾等大氣污染的專項法律，我國《大氣污染防治法》自2000年修訂以來在防治大氣污染方面發(fā)揮了一定的作用。但是，近幾年霧霾天氣持續(xù)嚴重，暴露其在治霾方面的缺陷。宏觀方面，如立法價值取向偏向經(jīng)濟發(fā)展、政府環(huán)保責任缺位等原因不再贅述，從微觀角度分析，主要表現(xiàn)為具體法律制度不完善、移動污染源規(guī)制不全面、PM2.5法律監(jiān)測空白以及處罰力度畸輕等問題。

污染物排放總量制度是治霾關鍵。但是，現(xiàn)行法對于污染物的總量控制主要針對SO2和碳氫化合物，且將污染物控制區(qū)域限定為SO2和酸雨控制區(qū)；將移動污染源限定為車船，但是對于火車、非道路車輛、飛機等排放的移動污染源的監(jiān)管缺失；PM2.5隨著霧霾天氣頻發(fā)開始進入公眾視野，PM2.5懸浮在空氣中與其他污染物相溶形成霧霾，且容易攜帶大量有害物質(zhì)，對人體機能造成嚴重損害，但是現(xiàn)行立法并未將PM2.5納入監(jiān)測體系，不利于霧霾天氣的防治；現(xiàn)行立法對企業(yè)造成污染事故最高處以50萬元罰款，企業(yè)違法成本過低，不利于促進企業(yè)減排?；谝陨蠁栴}，現(xiàn)行立法漏洞較多，需要及時修訂以發(fā)揮其防霾治霾的作用。

發(fā)達國家防治霧霾法律經(jīng)驗

霧霾的出現(xiàn)與一個國家的工業(yè)化發(fā)展程度有著高度緊密的聯(lián)系。在眾多完成工業(yè)化進程的發(fā)達國家中，幾乎都不同程度的經(jīng)歷過被霧霾天氣籠罩的階段。但是，這些國家痛定思痛，通過法律強制手段徹底治理霧霾，取得良好效果。

以美國為例。美國作為世界上最發(fā)達國家，其能源消耗總量穩(wěn)居世界第一，由此帶來的嚴重大氣污染也在所難免。但是美國同時作為環(huán)境法律體系最完善的國家之一，其在治理包括霧霾在內(nèi)的大氣污染方面的經(jīng)驗可圈可點。1963年《清潔空氣法》、1967年《空氣質(zhì)量控制法》與1971年《國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準》共同構(gòu)成美國治理大氣污染法律體系?？疾煸撊糠ò福韵聨醉椃芍贫戎档脤W習和借鑒：第一，空氣污染權(quán)交易制度。通過設立排污權(quán)交易制度，鼓勵高污染高排放的企業(yè)在許可排量的范圍內(nèi)，通過技術革新等措施減少污染物排放，剩余的許可排量即可放置市場進行交易，獲得經(jīng)濟利益；第二，制定嚴格的空氣質(zhì)量標準。設立嚴格的與霧霾有密切關系的PM10、PM2.5空氣懸浮顆粒物標準；第三，區(qū)域聯(lián)防制度。即打破州的區(qū)域限制，將全聯(lián)邦劃分為十個地理區(qū)域進行污染物的監(jiān)測，并設辦公室對每種污染物制定管理計劃，構(gòu)建起覆蓋各州的空氣質(zhì)量標準框架。第四，公民執(zhí)行制度。公民是大氣污染防治最直接監(jiān)督力量，法案鼓勵公民主動通過公益訴訟的方式維護環(huán)境公益。這幾項法律制度的貫徹執(zhí)行，使得美國的空氣質(zhì)量得以改善。

以日本為例。日本作為亞洲最發(fā)達國家，戰(zhàn)后經(jīng)濟高速增長、能源消巨大，空氣質(zhì)量一度堪憂。為治理霧霾等大氣污染，日本政府通過制定《煤煙控制法》、《大氣污染防治法》，嚴格控制污染物排放標準，并設立特定地區(qū)的特殊排放標準以區(qū)別于其他地區(qū)；逐漸將對SO2的排放控制擴充，包括氮氧化物等；設立嚴格的環(huán)境影響評價制度及大氣污染物排放總量控制制度。日本運用法律手段，循序漸進地將不同污染物作為控制對象，找到了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的平衡。

縱觀發(fā)達國家的治霾歷程，完善的大氣污染防治法律體系、合理的污染治理標準、完備的配套法律制度、深度的公眾參與是其不可或缺的經(jīng)驗。

我國霧霾天氣的環(huán)境法律應對

“黨的十八大要求‘全面推進依法治國、實現(xiàn)國家各項工作的法治化’，用法治的思維和方式治理霧霾天氣是必由之路”①。因此，要想根治霧霾，完善我國的環(huán)境法律法規(guī)、建立健全配套的法律制度、落實環(huán)保法律責任承擔缺一不可。

完善防治霧霾環(huán)境立法。“環(huán)境法應體現(xiàn)并符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律?！雹?015年1月1日，新修訂的《環(huán)境保護法》正式實施，該法對霧霾等大氣污染治理作出許多有針對性的規(guī)定，如國家擬建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域或者流域的生態(tài)環(huán)境污染的聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制；國家倡導資源循環(huán)利用、促進清潔生產(chǎn)；按日計罰企業(yè)違法排污行為，上不封頂?shù)?。新環(huán)保法為防治霧霾提供了強有力的法律依據(jù)，但由于環(huán)保法與其他環(huán)保專項立法屬于同一法律位階，依據(jù)特別法優(yōu)于一般法原則，以上規(guī)定很難得到貫徹實施。因此，應盡快修訂其他專項法律，如《大氣污染防治法》、《水法》、《可再生能源法》的相關規(guī)定與之相協(xié)調(diào)。

《大氣污染防治法》是防治霧霾等大氣污染最直接有效的專項法律。該法自2000修訂以來，雖在燃煤污染、機動車污染排放出臺了相關規(guī)定，一定程度上減輕了大氣污染。但是，由于我國現(xiàn)階段霧霾等大氣污染區(qū)域性、復合型特征愈發(fā)明顯，現(xiàn)行法的滯后性日益突出。2015年6月《大氣污染防治法（修訂草案）》二次審議稿提交了全國人大常委會，強調(diào)源頭治理、聯(lián)防聯(lián)控、科技治霾，使霧霾天氣的防治有了更為完善成熟的法律保駕護航，筆者將在后文對其進行分析。

此外，還應加快修改其他相關法律法規(guī)。如前所述，霧霾天氣主要歸咎于能源消費結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟發(fā)展方式粗放，因此，應適當修改《節(jié)約能源法》相關規(guī)定，改變以煤炭為主的能源消費結(jié)構(gòu)，促進低碳經(jīng)濟發(fā)展，優(yōu)化生產(chǎn)方式、調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，以降低霧霾天氣發(fā)生的可能性。

建立健全配套法律制度。霧霾天氣的治理并非一蹴而就，健全配套法律制度齊頭并進，是防治霧霾的應因之策。

第一，建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控制度。從奧運藍到APEC藍，京津冀地區(qū)通過建立區(qū)域防治協(xié)作機制，在重污染天氣的共同應對上積累了有益經(jīng)驗。由此可見，“區(qū)域差別管理與合作制度是可行的和卓有成效的”③。相比新《環(huán)境保護法》關于區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的原則性規(guī)定，《大氣污染防治法（修訂草案）》對其進行了充實和細化，增設專章規(guī)定大氣污染的聯(lián)合防治，在大氣污染防治行動計劃基礎上，于重點區(qū)域建立聯(lián)防聯(lián)控機制。聯(lián)防聯(lián)控是以環(huán)保主管部門為主導，其他公安、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫、工商行政管理等主管部門為輔助的聯(lián)合執(zhí)法，但具體如何協(xié)作形成合力，筆者認為應當設立協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)管重點區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治工作，明確職責范圍和工作程序。另外，還應考慮建立相關部門的聯(lián)席會議制度，為區(qū)域聯(lián)合防治提供一個溝通協(xié)調(diào)的平臺，為實現(xiàn)大氣污染防治模式由屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變。

第二，完善排放總量控制制度?，F(xiàn)行《大氣污染防治法》的總量控制和排污許可區(qū)域限定為“酸雨控制區(qū)和二氧化硫控制區(qū)”，草案將其擴展到全國范圍內(nèi)。按照行政區(qū)劃，由省級人民政府根據(jù)國務院規(guī)定或削減該行政區(qū)域的污染物排放總量，并將這一指標分解落實到市縣人民政府，再由市縣人民政府將其分配給排污企業(yè)。由此，排污企業(yè)將受到國家、地方污染物排放標準以及重點污染物排放總量的三重限制。對于超排企業(yè)，暫停對其環(huán)境影響評估文件的審批，由此實現(xiàn)環(huán)境影響評價、排污許可、總量控制等制度的有效銜接。筆者認為，單純按照行政區(qū)域劃分總量控制區(qū)域不科學，應適當結(jié)合地理區(qū)域特征對污染物總量控制區(qū)域進行劃定，有利于實現(xiàn)區(qū)域性防治。此外，還需進一步擴大重點大氣污染物的范圍，將造成霧霾天氣的PM2.5納入監(jiān)測體系進行總量控制。

第三，建立霧霾監(jiān)測預警機制。應對霧霾天氣要做到防患于未然，完善的監(jiān)測預警機制尤為必要。草案規(guī)定，在可能發(fā)生嚴重霧霾等重污染天氣時，省級人民政府應與本級環(huán)境保護主管部門及氣象部門及時會商發(fā)出預警，而縣級以上人民政府則應根據(jù)該預警及時啟動應急響應措施。為更好地執(zhí)行大氣污染情報信息交流，除做好政府部門間的霧霾污染信息溝通以外，還應當借助多種手段如互聯(lián)網(wǎng)等平臺發(fā)布監(jiān)測信息，讓社會公眾及時獲悉，做好防范，將霧霾天氣的危害降到最低。

第四，健全環(huán)境公益訴訟制度。霧霾天氣已然成為大家的“心肺之患”。因其侵害的是社會公眾的身體健康以及環(huán)境公益，因而建立起環(huán)境公益訴訟制度十分必要。新《民事訴訟法》第55條正式將公益訴訟制度法律化，環(huán)境公益訴訟作為其典型類型也隨之于法有據(jù)。但遺憾的是，該法將提起公益訴訟的主體限定為“法律規(guī)定的機關和組織”，公民個人提起環(huán)境公益訴訟的訴權(quán)受到限制。但是，作為霧霾天氣的直接感受者，公民個人提起環(huán)境公益訴訟是參與到大氣污染治理的重要途徑和應有之義。從國外經(jīng)驗考察來看，公民以公益訴訟的方式參與到霧霾等大氣污染的治理是普遍且有效的。因此，要進一步擴大環(huán)境公益訴訟的起訴主體范圍，完善環(huán)境公益訴訟制度，通過訴訟這一理性方式讓更多社會主體助力霧霾防治。

落實環(huán)保法律責任承擔。明確政府環(huán)保責任、強化企業(yè)環(huán)境責任、夯實公民環(huán)保責任，是治理霧霾天氣的重要措施。

首先，落實政府環(huán)保責任。第一，建立政府環(huán)保問責機制。草案強化對有關政府部門及其工作人員的追責機制，其不依法查處違法行為、不依法及時處置大氣污染事故等違法行為須按新《環(huán)境保護法》、《公務員法》的相關規(guī)定予以處分。筆者認為，完善和細化問責機制，還需做到：明確問責范圍，政府的環(huán)保違法行為與其要承擔的法律后果要適應，對于罔顧生態(tài)環(huán)境擅自決策的政府部門負責人予以嚴厲處罰；規(guī)范問責程序，適當放松啟動條件，擴大問責主體包括公民、企業(yè)、環(huán)保組織或其他相關政府部門。第二，建立科學環(huán)保績效考核機制。將政府部門完成大氣環(huán)境保護目標任務完成情況納入政府、環(huán)保部門及其負責人的考核評價內(nèi)容，初步建立起大氣環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度。筆者認為，想要根治霧霾等大氣污染，還需將各地經(jīng)濟發(fā)展過程中資源能源的消耗、環(huán)境破壞程度等因素也納入考核依據(jù)，建立“綠色政績”制度，以此督促政府部門將環(huán)保責任落到實處。

其次，強化企業(yè)環(huán)境責任。企業(yè)的違法排污是造成霧霾天氣的重要原因。現(xiàn)行大氣污染防治法中對企業(yè)違法排污的處罰力度畸輕，而草案中取消了大氣污染事故罰款上限改為按倍計罰，且明確規(guī)定了“按日計罰”的四種情形，實現(xiàn)與新環(huán)保法的有效銜接，大大提高了企業(yè)的違法成本。筆者認為，治霾需用“重典”。當前我國霧霾等大氣污染形勢嚴峻，對于企業(yè)偷排、機動車船不達標排放、建筑揚塵等違法行為的處罰力度仍需提高。對于企業(yè)排污可能構(gòu)成環(huán)境犯罪的，也要及時實現(xiàn)行政執(zhí)法部門與刑事司法部門的銜接，實現(xiàn)案件及時移送處理。

最后，夯實公民環(huán)保責任。公民不僅是霧霾天氣的受害者，更是始作俑者。因此，防治霧霾天氣，需要全民參與、共同治理。草案中關于控制燃油機動車保有量以減少汽車尾氣排放這一規(guī)定，筆者持保留意見，畢竟這是對公民個人權(quán)利和自由的干涉甚至剝奪。但是應呼吁公民低碳綠色出行、禁止露天焚燒、鼓勵減少煙花爆竹燃放，畢竟，幫助改善大氣環(huán)境質(zhì)量是公民的環(huán)保社會責任。

（作者分別為山東師范大學法學院教授，山東師范大學法學院碩士研究生；本文系國家社科基金項目“我國環(huán)境公益訴訟起訴資格法律制度研究”階段性成果，項目編號：14BFX112）

【注釋】

①穆治霖：“應對霧霾污染的法律思考”，《環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展》，2014年第1期，第54頁。

②蔡守秋：“論環(huán)境法的正當性的依據(jù)”，《政法論叢》，2010年第6期，第38頁。

③楚道文：《清潔空氣立法研究》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009年，第189頁。

責編/于巖（實習）