楊彥寧

2013年底，習(xí)近平總書記在湘西土家族苗族自治州考察扶貧工作時(shí)指出：“這個(gè)地方適合怎么脫貧致富，就做什么樣的工作，十八洞村和菖蒲村不一樣，湘西和懷化也不一樣，武陵山區(qū)和羅霄山區(qū)也不一樣，湖南跟湖北也不同，要分類推進(jìn)，把工作做細(xì)，我們現(xiàn)在叫精準(zhǔn)扶貧?！绷?xí)總書記關(guān)于“精準(zhǔn)扶貧”的指示，為湖南當(dāng)前和今后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的扶貧開發(fā)指明了方向。

聯(lián)系實(shí)際，把握湖南精準(zhǔn)扶貧全局現(xiàn)狀

為了深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記在湘考察扶貧開發(fā)工作時(shí)的重要講話精神，省委、省政府堅(jiān)持用精準(zhǔn)扶貧統(tǒng)攬扶貧工作全局，主要領(lǐng)導(dǎo)多次深入貧困地區(qū)調(diào)研。2013年以來(lái)，省委、省政府先后出臺(tái)了12個(gè)扶貧工作或支持扶貧地區(qū)發(fā)展的政策，還對(duì)改革創(chuàng)新扶貧工作機(jī)制，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧做出了具體部署。

以重點(diǎn)難點(diǎn)為重心，建立精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。開展貧困識(shí)別是前提。湖南按照“縣為單位、規(guī)?？刂啤⒎旨?jí)負(fù)責(zé)、精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理”的原則，分兩批先后啟動(dòng)了全省重點(diǎn)縣和面上縣的貧困人口識(shí)別工作。

加強(qiáng)“兩項(xiàng)制度”有效銜接是關(guān)鍵。湖南根據(jù)“低保保生存、扶貧促發(fā)展”的要求，安排財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金8.6億多元。按照相關(guān)部署，圍繞生產(chǎn)發(fā)展，依托產(chǎn)業(yè)扶貧幫扶方式創(chuàng)新，啟動(dòng)到戶扶持項(xiàng)目20多萬(wàn)個(gè)。

改革產(chǎn)業(yè)扶貧方式是核心。按照“資金跟著窮人走、窮人跟著能人走、窮人能人跟著產(chǎn)業(yè)走、產(chǎn)業(yè)跟著市場(chǎng)走”的思路，實(shí)行差異化的扶貧政策和多樣化的幫扶方式。鼓勵(lì)貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)與貧困農(nóng)戶建立緊密的利益連接機(jī)制。

金融扶貧模式創(chuàng)新是保障。針對(duì)貧困地區(qū)和貧困戶資金短缺、貸款困難的問題，發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的引導(dǎo)作用，完善扶貧貼息貸款政策，擴(kuò)大貼息貸款規(guī)模，在市、縣、鄉(xiāng)、村層面進(jìn)行金融組織、金融產(chǎn)品和金融服務(wù)創(chuàng)新。

以目標(biāo)為導(dǎo)向，健全貧困縣考核機(jī)制。習(xí)總書記考察湖南扶貧工作后，湖南進(jìn)一步研究和改進(jìn)了貧困縣考核機(jī)制，優(yōu)化了三類縣全面小康考評(píng)指標(biāo)體系，明確取消對(duì)限制開發(fā)地區(qū)和三類縣GDP的考核。確定了各縣（市、區(qū)）年度減貧目標(biāo)，并作為年度扶貧開發(fā)工作考核的核心指標(biāo)。同時(shí)建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)超額完成任務(wù)的縣實(shí)行“減貧不減政策”，在財(cái)政扶貧資金分配上按原有基數(shù)安排，并在資金績(jī)效分配上給予獎(jiǎng)勵(lì)。

以改革為手段，加強(qiáng)財(cái)政扶貧資金管理。針對(duì)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金分配不均、擠占挪用等問題，湖南采取了一系列有效的具體改革措施。

改革分配方式。將70%的專項(xiàng)資金按照“貧困類型、貧困人口規(guī)模、貧困程度、農(nóng)民人均純收入和人均地方財(cái)政收入”五個(gè)因素進(jìn)行分配，將30%的資金引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以扶貧成效作為資金分配導(dǎo)向。

下放審批權(quán)限。將“因素分配”資金項(xiàng)目審批權(quán)全部下放到縣，再由縣政府根據(jù)“結(jié)構(gòu)報(bào)批、項(xiàng)目報(bào)備、公告公示”的原則組織實(shí)施。

加大監(jiān)管力度。強(qiáng)化了省、市、縣三級(jí)扶貧資金的監(jiān)管職責(zé)；省、市兩級(jí)，將工作重心轉(zhuǎn)移到資金和項(xiàng)目的監(jiān)管上，并每年抽查三分之一的縣和重點(diǎn)項(xiàng)目。

以特色產(chǎn)業(yè)為切入點(diǎn)，激發(fā)扶貧開發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。一手抓好扶貧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在貧困地區(qū)啟動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)“雙千”項(xiàng)目計(jì)劃，圍繞省政府確定的特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，安排專項(xiàng)扶貧資金，引導(dǎo)金融投入信貸資金，放大財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金效益，直接帶動(dòng)了貧困地區(qū)10萬(wàn)貧困農(nóng)戶增收脫貧。一手抓好縣域特色產(chǎn)業(yè)建設(shè)。有機(jī)整合各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，集中財(cái)力辦大事。以培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)為抓手，加快組織實(shí)施特色縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的“五個(gè)三”工程，即：每年扶持3個(gè)特色產(chǎn)業(yè)、每個(gè)特色產(chǎn)業(yè)每年扶持3個(gè)重點(diǎn)縣、對(duì)每個(gè)特色縣域經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)縣省里滾動(dòng)扶持3年、每個(gè)重點(diǎn)縣省財(cái)政支持不低于3億元、連續(xù)3年實(shí)施特色縣域經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)縣扶持政策。

大處著眼，號(hào)脈湖南精準(zhǔn)扶貧主要矛盾

政策定位不清導(dǎo)致政策作用偏離。就拿農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧政策來(lái)講，其首要目標(biāo)應(yīng)該是可以成片開發(fā)的貧困地區(qū)通過興辦產(chǎn)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)整體脫貧致富。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧政策不同于純粹以推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)以扶貧幫困為最基本目標(biāo)。

金融支持不夠限制扶貧資金投入。目前，扶貧資金主要靠財(cái)政保障。然而面對(duì)繁重的扶貧任務(wù)，財(cái)政扶貧資金可以說(shuō)是杯水車薪。近年來(lái)，中央安排到湖南的財(cái)政扶貧資金加上省財(cái)政組織的財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金，年均近13億元。但是，全省貧困地區(qū)共登記造冊(cè)扶貧對(duì)象戶600729戶，戶均只有2100多元。特別是扶貧任務(wù)很重的湘西自治州，2012年，投入該地區(qū)財(cái)政扶貧資金1.6億元，是歷年來(lái)最多的，可是按湘西地區(qū)已造冊(cè)登記的60.87萬(wàn)貧困人口算，人均投入不足300元。

基礎(chǔ)建設(shè)落后阻礙地方潛力發(fā)展。湖南絕大部分貧困地區(qū)資源豐富，但最終淪為貧困，主要原因之一就是水利、交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，信息閉塞，導(dǎo)致諸多有潛力、有效益的種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)不能規(guī)?；l(fā)展、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)?；A(chǔ)建設(shè)滯后，可以說(shuō)是困擾湖南貧困地區(qū)脫貧致富的最大困難之一。

隊(duì)伍建設(shè)不適應(yīng)影響政策實(shí)施效果。部分從事扶貧工作的黨員干部，自身思想觀念落后，對(duì)精準(zhǔn)扶貧認(rèn)識(shí)不夠、方法不多。部分縣市扶貧工作機(jī)制還不健全，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作力量嚴(yán)重缺失，不能滿足扶貧開發(fā)“工作到村、幫扶到戶”的工作要求。

對(duì)癥下藥，打破湖南精準(zhǔn)扶貧特有瓶頸

扶貧政策的制定體現(xiàn)一個(gè)“精”字?！熬弊忠庠谕怀鼍珳?zhǔn)。全面貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧的扶貧思路，扶貧政策的制定不但在觀念的樹立上要精準(zhǔn)，在扶貧區(qū)域以及扶貧對(duì)象的確認(rèn)上也要精準(zhǔn)。

精準(zhǔn)扶貧觀念要精。幫助貧困群眾脫貧是扶貧開發(fā)的根本宗旨，必須把精準(zhǔn)扶貧的理念植根于各級(jí)扶貧干部的頭腦中。確定扶貧區(qū)域要精。在制定政策時(shí)，確保連片扶貧資金投入到最困難的連片貧困地區(qū)、整村推進(jìn)扶貧資金投入到最困難的“插花”貧困村。

識(shí)別扶貧對(duì)象要精。貧困戶必須通過農(nóng)戶申請(qǐng)、村評(píng)議公示、鄉(xiāng)審核公示、縣審定公告等程序，嚴(yán)格程序遴選甄別。以保證貧困戶認(rèn)定的透明公開、相對(duì)公平。

扶貧資金的渠道注重一個(gè)“寬”字?！皩挕弊忠庠谕怀鐾貙?。拓寬扶貧資金融資渠道，改變過去主要依靠財(cái)政“輸血”來(lái)解決扶貧資金的做法，讓金融機(jī)構(gòu)和民間資金進(jìn)一步成為扶貧資金的重要融資渠道。

在財(cái)政方面，政府可加大貸款貼息、資金獎(jiǎng)勵(lì)等力度，使扶貧對(duì)象獲得和使用扶貧資金的成本降至最低，最終構(gòu)建扶貧資金“政府引導(dǎo)、各方傾斜、對(duì)象受益”的工作格局。

在其他融資渠道方面，除了銀行外還可以充分發(fā)揮信托等非銀行金融機(jī)構(gòu)的重要作用。針對(duì)武陵山片區(qū)、羅霄山脈等貧困地區(qū)醫(yī)療落后的現(xiàn)狀，援助湖南貧困地區(qū)衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施建設(shè)。

扶貧基礎(chǔ)建設(shè)強(qiáng)調(diào)一個(gè)“規(guī)”字?！耙?guī)”字意在突出規(guī)劃。扶貧基礎(chǔ)建設(shè)，應(yīng)在扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)、實(shí)施、監(jiān)管上都做好科學(xué)規(guī)劃。

最關(guān)鍵的是抓好設(shè)計(jì)扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃。按照“因地制宜、缺啥補(bǔ)啥、群眾決定、精準(zhǔn)扶貧”的原則搞好扶貧項(xiàng)目規(guī)劃。在扶貧項(xiàng)目規(guī)劃中可設(shè)置三個(gè)優(yōu)先層級(jí)：第一層為解決生存問題，切出一部分資金優(yōu)先解決貧困戶的衣食住行問題；第二層為解決發(fā)展條件問題，在確保貧困戶生存的前提下，切出一部分資金來(lái)建設(shè)貧困村基礎(chǔ)設(shè)施，為發(fā)展產(chǎn)業(yè)增收致富奠定基礎(chǔ)；第三層為解決發(fā)展增收問題，即在解決貧困戶生存和發(fā)展條件的基礎(chǔ)上，剩下的資金用來(lái)發(fā)展增收產(chǎn)業(yè)。

最重要的是抓好實(shí)施扶貧項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)劃。項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，擴(kuò)大貧困地區(qū)的群眾參與，確保群眾參與項(xiàng)目的全過程。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目公示規(guī)定，將扶貧項(xiàng)目建設(shè)及資金安排計(jì)劃向社會(huì)公告，接受社會(huì)各界監(jiān)督，確保項(xiàng)目實(shí)施的成效。

最需要的是抓好職能部門對(duì)扶貧項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)管的規(guī)劃。監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等職能部門每年協(xié)同開展扶貧項(xiàng)目資金專項(xiàng)檢查，對(duì)扶貧項(xiàng)目，盡可能做到先審計(jì)后報(bào)賬。

扶貧隊(duì)伍發(fā)展明確一個(gè)“主”字?！爸鳌弊忠庠谕怀鲋黧w。不光是各級(jí)黨委與政府這一決策主體，各種社會(huì)力量是必須動(dòng)員的參與主體。

各級(jí)黨委、政府在扶貧開發(fā)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。各級(jí)職能部門在推進(jìn)扶貧工作過程中，主動(dòng)作為，搞好服務(wù)，特別是全面落實(shí)企業(yè)扶貧捐贈(zèng)稅前扣除、各類市場(chǎng)主體到貧困地區(qū)投資興業(yè)等相關(guān)支持政策。

廣泛的社會(huì)力量在扶貧開發(fā)中成為主要力量。支持各民主黨派、工商聯(lián)和無(wú)黨派人士參與扶貧工作，鼓勵(lì)引導(dǎo)各類企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人以多種形式參與扶貧開發(fā)。

從事扶貧工作的黨員干部在扶貧開發(fā)中增強(qiáng)主動(dòng)意識(shí)。一方面通過經(jīng)常的培訓(xùn)統(tǒng)一思想，促進(jìn)他們樹立精準(zhǔn)扶貧的觀念，另一方面通過培訓(xùn)提高他們扶貧工作的能力和水平。

（作者單位：湘潭大學(xué)商學(xué)院）