田國強　陳旭東

【摘要】建立良好的政商關(guān)系，對促進當(dāng)前中國企業(yè)以至中國社會的健康發(fā)展具有極其重要的意義。在新的時代背景下，只有以規(guī)范、制約和監(jiān)督政府權(quán)力相結(jié)合的綜合治理手段，從合理界定好政府與市場、政府與社會治理邊界入手，才能建立起健康的政商關(guān)系，并同時解決好效率和社會公平正義的問題，真正推動中華民族的偉大復(fù)興和長治久安。

【關(guān)鍵詞】政商關(guān)系 制度 法治 監(jiān)督

【中圖分類號】F2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標(biāo)識碼】A

如何處理好政商關(guān)系，是中國古代及至近當(dāng)代歷史上商人階層求得生存、發(fā)展必須考慮的現(xiàn)實問題，也是改革開放以來一直困擾中國企業(yè)家和社會的難題。在新時代，如何認(rèn)識和評價中國歷史上及至當(dāng)前的政商關(guān)系？在逐步走向成熟的現(xiàn)代市場經(jīng)濟體制的過程中，決定健康政商關(guān)系，根除腐敗的關(guān)鍵因素究竟是什么？對于上述這些問題的全面認(rèn)識和正確解答，具有十分重要的理論和現(xiàn)實意義。本文認(rèn)為只有規(guī)范、制約和監(jiān)督政府權(quán)力合理界定好政府與市場、政府與社會治理邊界，才能從根源上根除腐敗和行賄受賄現(xiàn)象，建立起健康的政商關(guān)系，才能同時解決好效率和社會公平正義的問題，真正推動中華民族的偉大復(fù)興和長治久安。

中國歷史上的政商關(guān)系

著名漢學(xué)家費正清在《美國與中國》一書中曾提出一個問題，在中國歷史上，“為什么中國的商人階級不能沖破對官場的依賴，以產(chǎn)生一股獨立的創(chuàng)業(yè)力量呢？”①確實，在春秋尚有孔子弟子子貢的“結(jié)駟連騎，束帛之幣以聘享諸侯，所至，國君無不分庭與之抗禮”，然而自秦商鞅最先明確提出“事本而禁末”之說后，農(nóng)本工商末、重農(nóng)抑工商即成為歷代封建政權(quán)奉行不替的經(jīng)濟指導(dǎo)思想。由此，面對位列“士農(nóng)工商”四民之末這樣一個不斷延續(xù)、長期沿襲的傳統(tǒng)社會位序，商人群體在中國古代農(nóng)本社會中的地位大多時候是處于底層的，這就使得其常常缺乏安全感。在此背景下，政府掌握著絕對權(quán)力和大量資源，富有的非統(tǒng)治者通過謀求統(tǒng)治階層的蔭蔽、尋求政治權(quán)力聯(lián)姻以維持生存和發(fā)展。

基于對中國古代史的考察，商人對于權(quán)力的依附無非三途：一是賄賂官員;二是納捐買官;三是考取功名。這些都使得官商合流、政商一體得到不斷強化。

鴉片戰(zhàn)爭以后，曾國藩、李鴻章、左宗棠等晚清重臣力推洋務(wù)運動，更是使近代中國的政商一體化得到極大推動。在實業(yè)救國的口號下，近代軍事工業(yè)和民用工礦業(yè)、運輸業(yè)、電報業(yè)等大量涌現(xiàn)，然而無論是官辦、官督商辦、官商合辦，其實際控制和經(jīng)營基本都依舊是在國家或者官員個人手上，這一特點延至清末。②由此，在個人和制度層次上也形成了政商關(guān)系的新范例。官吏與商人的交匯逐漸改變了商人階層的構(gòu)成及其社會地位，并形成了一種官員和商人之間封閉的利益共同體。政府對于商業(yè)尤其是大型商業(yè)事業(yè)的壟斷、公權(quán)力無孔不入的介入和私有產(chǎn)權(quán)保護的闕如，也帶來了大量的尋租設(shè)租機會。在這種國家機會主義之下，政府身兼規(guī)則制定者、裁判和球員三重角色，使得私有經(jīng)濟的成長空間異常狹窄，清末工商終以失敗告終。

隨后北洋政府和國民政府的先后統(tǒng)治，就整體而言并沒有扭轉(zhuǎn)這一態(tài)勢，反而使之政商關(guān)系進一步得到強化，官僚資本主義漸趨成型。

從計劃向市場轉(zhuǎn)型中的政商關(guān)系及其癥結(jié)

保護民族工商業(yè)，讓各種經(jīng)濟成分在國營經(jīng)濟的領(lǐng)導(dǎo)下分工合作、各得其所，是新民主主義的三大經(jīng)濟綱領(lǐng)之一。新中國成立初期，在此經(jīng)濟綱領(lǐng)之下私有的民族工商業(yè)得到了一定的扶助和支持，生產(chǎn)得以恢復(fù)和發(fā)展。隨后，社會主義改造使得國有經(jīng)濟和集體經(jīng)濟成為國民經(jīng)濟的全部經(jīng)濟成分，真正意義上的獨立企業(yè)家不復(fù)存在，國有企業(yè)的日常運轉(zhuǎn)在很大程度上是靠行政命令而不是市場推動的，企業(yè)在人事、財務(wù)、生產(chǎn)、分配等方面幾乎沒有任何自主權(quán)。政府權(quán)力高度集中，對于微觀經(jīng)濟活動的干預(yù)過多，企業(yè)和個人在經(jīng)濟上的自由選擇權(quán)被嚴(yán)重削弱，主體性缺失。

在信息不對稱和個體追求自身利益的客觀現(xiàn)實下，集中計劃經(jīng)濟制度藉由計劃行政命令和要素價格扭曲，短期內(nèi)可以集中力量辦大事，對新中國工業(yè)體系特別是重工業(yè)體系的建立客觀上起到了推動作用，但是由于缺乏經(jīng)濟上的選擇自由、信息有效性和激勵相容性而使得經(jīng)濟難以實現(xiàn)長期持續(xù)有效運轉(zhuǎn)。不過，由于市場被極度弱化，價格基本上是由國家決定的，自利性不被鼓勵，基本沒有了可以且愿意輸送利益的獨立商人群體，市場經(jīng)濟的元素很少，政府機構(gòu)及其官員幾乎沒有尋租的機會，沒能形成政商關(guān)系市場，即使有供給，但沒有行賄需求，貪污腐敗、行賄受賄的現(xiàn)象自然就很少了，這一現(xiàn)象成為當(dāng)前許多人懷念計劃經(jīng)濟時代，反對市場化改革的重要原因之一。這從反面證明了，政商關(guān)系是與官員尋租和貪污腐敗成正比的。

改革開放以后，非國有經(jīng)濟在松綁放權(quán)的方針下發(fā)展迅速，中國企業(yè)家群體開始再次登上社會舞臺?！八山壏艡?quán)”的改革再加上對外開放使得中國經(jīng)濟具有空前活力，在經(jīng)濟發(fā)展方面取得了前所未有的巨大成就，在過去30多年來以接近年均10%的速度增長，使中國成為世界第二大經(jīng)濟體。然而，無論是“國家調(diào)節(jié)市場，市場引導(dǎo)企業(yè)的體制”，“有計劃商品經(jīng)濟的體制”，還是“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用的體制”，政府和國有企業(yè)都在經(jīng)濟活動中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，使得政商關(guān)系前所未有的密切和普遍，這也是當(dāng)前貪腐發(fā)生的重要原因，造成了經(jīng)濟發(fā)展成績巨大和社會公平嚴(yán)重不足的兩頭冒尖現(xiàn)象。最根本和關(guān)鍵的原因是政府的定位不合理，沒有界定好政府與市場、政府與社會的治理邊界，導(dǎo)致了大量的政府角色的過位和錯位，其具體現(xiàn)象有二：一是政府本不應(yīng)該有的權(quán)力過多、過大，對于經(jīng)濟活動的介入太深、太頻繁，無論是資本的獲得還是運作，都和掌握著政治和行政權(quán)力的公權(quán)力緊密相關(guān)，從而造就了大量的尋租設(shè)租機會。二是國有企業(yè)占比依然偏大并且是官本位的，由政治和政府主導(dǎo)開啟了體制性的政商旋轉(zhuǎn)門，大量政府官員和國企領(lǐng)導(dǎo)游走其間，交流交叉任職，埋下了政商勾結(jié)、權(quán)錢交易、化公為私的極大隱患，成為貪腐、揮霍、亂用公款的重災(zāi)區(qū)。

從2002年十五大到2007年十七大再到2012年十八大，執(zhí)政黨逐步將經(jīng)濟體制改革的核心問題聚焦到了處理好政府和市場的關(guān)系上來，并在十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，意味著一種部分公權(quán)力的轉(zhuǎn)移讓渡和對私權(quán)利的確認(rèn)尊重。其所指向的，恰恰是過去一個時期里在處理政府與市場關(guān)系上尚存有的種種不足之處，這些問題也正是導(dǎo)致當(dāng)下政商關(guān)系紊亂、錯雜的根源所在。

重構(gòu)新時期政商關(guān)系舉措

從以上對中國各時期沿襲演變而來的政商關(guān)系困局的回顧，可看出其肇因是共同的，政府和經(jīng)濟活動的關(guān)系密切，干預(yù)過多，使之掌握著政治權(quán)力和行政權(quán)力的公權(quán)力過位導(dǎo)致了效率低下、尋租或利益輸送、民營經(jīng)濟受擠壓及造成不公平競爭等四大弊端。制度的缺陷才是導(dǎo)致這些弊端的根本、根源，沒有合理的制度來劃分政府與市場、政府與企業(yè)的邊界，沒有法治來約束政府的公權(quán)力膨脹沖動，沒有規(guī)約政府的行政行為和劃定政府與社會的邊界，不可能根除貪腐。

理論和幾千年的實踐告訴我們，沒有合理界定政府職能制度方面的建設(shè)，只是簡單地停留在治標(biāo)層面而不進行真正治本，是不可能從根子上去除政商勾結(jié)、滋生腐敗的膿瘤的。為了造就有效市場、和諧社會、根除貪腐，最關(guān)鍵的就是要建立一個服務(wù)型的有限政府。

許多人將現(xiàn)行的政商關(guān)系亂局歸結(jié)為市場化改革帶來的，從而反對讓市場發(fā)揮決定性作用的改革。這是一個極大誤區(qū)。所導(dǎo)致的問題并非是由于過去改革的方向有誤，更多是改革方式方法有誤所導(dǎo)致的，并且它反過來又制約著進一步的制度變革。如何突破這一羈絆？需要標(biāo)本兼治，從短期對策和長期治理兩個角度加以應(yīng)對和調(diào)整。近兩年來的反腐倡廉對政府官員尋租設(shè)租、亂作為的治理收到了較好的成效，對于政商關(guān)系的凈化有明顯拉動作用，但這只能限制一時和減少尋租、貪腐的現(xiàn)象，很難徹底消除，要根本、徹底地消除貪腐現(xiàn)象還需要從根源上解決問題，也就是要著手深層次的制度性改革，健全法治體制，壯大公民社會，從源頭上進行治理。

第一，要切實推進簡政放權(quán)，推進市場導(dǎo)向的制度建設(shè)。把政府不該有的權(quán)力還給市場，讓政商各歸其位，政府與市場的邊界得到合理界定，同時政府在維護市場秩序和提供服務(wù)方面發(fā)揮的作用不能缺位，比如對于私有產(chǎn)權(quán)的明晰、保護等。私有產(chǎn)權(quán)的明晰是法治市場經(jīng)濟的重要前提，有助于市場秩序的建立。當(dāng)前的政商勾結(jié)除了部分干部本身的素質(zhì)外，一個重要的原因就是由于公有產(chǎn)權(quán)沒有明晰界定及公權(quán)力的越位、尋租所造成的，這是造成腐敗的根本原因，公權(quán)力腐敗對政體和社會造成的危害性及其后果尤其嚴(yán)重，如導(dǎo)致嚴(yán)重的機會不公，造成民怨，從而使官與民、政府與社會嚴(yán)重對立的政治和社會危機。這就需要從制度上予以根絕，盡快讓大量依靠行政壟斷而存在的無效率國企退出市場。

需要指出的是，在中國直至當(dāng)前的經(jīng)濟發(fā)展模式中，由于政府主導(dǎo)經(jīng)濟，部門和官員有很大的審批權(quán)（截至2015年年初，國務(wù)院有關(guān)部門取消和下放行政審批事項三分之一以上，但仍有近1000項行政審批），除了責(zé)任心和政績考核的壓力之外，拿錢給辦事的尋租設(shè)租貪腐行為在客觀上作為一種“潤滑劑”也曾對經(jīng)濟增長起到一定作用。當(dāng)然，這種公權(quán)力不受限制所導(dǎo)致的腐敗和不正之風(fēng)，對于中國政治、經(jīng)濟和社會的長遠健康發(fā)展無疑是非常不利的，各方面的危害性極其大，從而需要從制度建設(shè)和政府的定位上加以扭轉(zhuǎn)和根治。

第二，要切實加強法治建設(shè)。法治的兩個主題是限制政府權(quán)力和賦予公民權(quán)利，界定和劃清政府權(quán)力和公民權(quán)利的邊界。其首要作用是制約政府的行為，約束其對經(jīng)濟活動的任意干預(yù)，限制政府的權(quán)力就是為了保護市場不受“看得見的手”隨意干擾，使政府成為維護市場秩序和提供服務(wù)的政府而不是發(fā)展型政府。好的法治環(huán)境，可以支持和增進市場，真正讓市場發(fā)揮基礎(chǔ)性和決定性作用。從而，法治也為政商關(guān)系的厘清和重構(gòu)提供了準(zhǔn)繩。當(dāng)然，法治建設(shè)也是中國未來全方位綜合聯(lián)動改革中其他領(lǐng)域改革的關(guān)鍵樞紐，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。

基于此，短期內(nèi)應(yīng)加快國有企業(yè)人事制度改革，特別是去行政化的步伐，并將政商身份切換納入法治軌道，通過財產(chǎn)申報制度等阻止“旋轉(zhuǎn)門”腐敗，但是從長遠來看國有企業(yè)還是應(yīng)堅持民營化、民有化的改革方向，進一步壯大民營經(jīng)濟的力量。早在1999年十五屆四中全會通過的《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》就曾提出，要“深化國有企業(yè)人事制度改革”，“對企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級別”。但是，時至今日這一改革推進力度仍然有限，借助當(dāng)前反腐之勢，著力推進此項改革，有望取得進展突破。

其實，像美國也有政商“旋轉(zhuǎn)門”，但是其通過一系列法律規(guī)定來嚴(yán)防私人利益對公共利益的侵蝕。美國先后制定了《官員任職法》、《美國政府道德法》、《1989年道德改革法》、《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》、《正直領(lǐng)導(dǎo)和開放政府法》等法律，對禮品、財務(wù)沖突、職權(quán)行使、職外活動、兼職等做了非常具體的、可操作的規(guī)定。面對離職官員加入游說集團，國會制定了《游說公開法》，讓游說行為透明化。其中，《正直領(lǐng)導(dǎo)和開放政府法》還規(guī)定，政府部長離職后兩年內(nèi)不得游說原任職部門、參議員離職后兩年內(nèi)不得游說國會。此外，在任高級官員每年對上一年度收入財產(chǎn)狀況的申報和公開，也是很好的“防腐劑”。

當(dāng)然，國有企業(yè)改革的根本出路還在于民營化，而不是所謂的政商關(guān)系仍然必將非常緊密的混合所有制或其他，否則便不能從根本上解決國有、國營企業(yè)所帶來的效率低下、尋租或利益輸送、擠壓民營經(jīng)濟及造成不公平競爭的弊端。在20世紀(jì)70年代西方主要國家相繼發(fā)生滯脹危機后，它們應(yīng)對危機的手段就是用市場化、社會化的方法來分擔(dān)政府壓力，對內(nèi)放松管制，允許市場中的眾多主體共同參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給，創(chuàng)造一種良性競爭環(huán)境，迫使其在市場競爭的壓力下不斷提高自身效益。在此過程中，并沒有多少國家說是因為民營化本身，而危害了國家的安全。民營化恰恰也是現(xiàn)今那些發(fā)達國家在當(dāng)時條件下進一步強大的動力所在。

整體而言，中國市場經(jīng)濟的發(fā)展對于法治的需求正變得越來越大。法治，是對“政”之權(quán)力、“商”之權(quán)利的約束和保障。沒有法治約束的公權(quán)力，會使得缺乏自律的政府官員有很大的激勵去染指經(jīng)濟、媾合資本，以設(shè)租尋租謀取私利。同樣，沒有法治保障的私權(quán)利，會使得企業(yè)家不得不屈服于公權(quán)力的侵犯，乃至?xí)躺栏接?、俯身于?quán)力的惡性資本勢力。如此就會形成一個壞的循環(huán)和均衡，而要打破這個循環(huán)和均衡，必須靠法治。惟有法治，才能將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，將政商關(guān)系引領(lǐng)到正向健康互動的路徑上來。這不僅將影響當(dāng)下，也必會深刻影響未來，是走向國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。

第三，要健全新聞輿論監(jiān)督體制，讓政商關(guān)系運行在陽光之下。為此，首先要依法保障新聞媒體的獨立報道權(quán)，從而保障憲法賦予公民知情權(quán)，降低委托人（公民）與代理人（政府）之間的信息不對稱。其次，要大力培育和發(fā)展非政府組織和非政治化社會有機體，建立基于社會主體權(quán)利之上的社會自我管理機制。由于非政府組織承擔(dān)一定的公共責(zé)任，從而其應(yīng)該被約束在法律框架內(nèi)并享有相應(yīng)的政策優(yōu)惠。然而，從我國現(xiàn)行的立法理念來看，對于非政府組織還是一種控制性管理，建立在監(jiān)管和不信任基礎(chǔ)之上。所以，要真正促進非政府組織的發(fā)展，在立法理念層面要加強信任，以促進真正意義上的政府與社會合作模式，使非政府組織成長為與政府、企業(yè)共同支撐經(jīng)濟社會生活的力量。

【注釋】

①[美]費正清：《美國與中國》，北京：世界知識出版社，2000年，第46頁。

②田國強、陳旭東：“近現(xiàn)代中國的四次社會經(jīng)濟大變革—國企改革的鏡鑒與反思”，《探索與爭鳴》，2014年第6期。

責(zé)編 /張蕾