任昭暉

穩(wěn)評(píng)的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等常規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，需要多方面專業(yè)人才的協(xié)同配合，第三方穩(wěn)評(píng)是穩(wěn)評(píng)走向科學(xué)化、專業(yè)化的必由之路。

近年來(lái)，重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“穩(wěn)評(píng)”）在各地普遍推廣開來(lái)，成為創(chuàng)新社會(huì)治理體制的突破口和各級(jí)政府防控風(fēng)險(xiǎn)與維穩(wěn)的重要抓手。

但在實(shí)踐中，穩(wěn)評(píng)仍然存在著評(píng)估主體及其責(zé)任不明確、公眾參與和風(fēng)險(xiǎn)溝通相對(duì)缺乏，考核、督查和問(wèn)責(zé)機(jī)制不完善等若干問(wèn)題，完善和規(guī)范第三方穩(wěn)評(píng)是當(dāng)務(wù)之急。

穩(wěn)評(píng)的地方實(shí)踐

地方穩(wěn)評(píng)第一個(gè)吃螃蟹者是四川遂寧，國(guó)內(nèi)首份《重大工程建設(shè)項(xiàng)目穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)評(píng)估制度》即在遂寧出臺(tái)。截至2013年底，遂寧市共對(duì)600余項(xiàng)重大事項(xiàng)開展了穩(wěn)評(píng)，暫緩實(shí)施34件，被否決不準(zhǔn)實(shí)施25件。遂寧經(jīng)驗(yàn)得到了中央的認(rèn)可，中央維護(hù)穩(wěn)定工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)遂寧進(jìn)行了長(zhǎng)期跟蹤調(diào)研，并提出要在全國(guó)推廣。遂寧的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估也開始由工程建設(shè)項(xiàng)目向拆遷、改革等所有與群眾切身利益有關(guān)的重大事項(xiàng)與政策逐漸擴(kuò)展。

此后，江蘇、上海、湖南、內(nèi)蒙古等地相繼推動(dòng)開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，特別是江蘇淮安、湖南株洲和內(nèi)蒙古包頭三地，在全國(guó)率先成立專業(yè)的第三方穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)。此外，山東臨沂、貴州銅仁、四川成都等地的做法也具有一定的代表性和典型性。

山東臨沂以關(guān)注民生為導(dǎo)向，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)房屋征收工作中的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防控，明確規(guī)定社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為房屋征收決定發(fā)布前的必經(jīng)程序，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、法律工作者和被征收人代表參加房屋征收社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估組織，從源頭上預(yù)防和減少社會(huì)不穩(wěn)定因素，保障城鎮(zhèn)建設(shè)健康有序推進(jìn)。

江蘇淮安做法的主要特點(diǎn)是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、各職能部門縱向垂直領(lǐng)導(dǎo)、橫向分工協(xié)作，并建立以目標(biāo)管理為核心的問(wèn)責(zé)制度。

2010年元宵節(jié)，因相關(guān)部門違背民意貿(mào)然改變?nèi)罕娢椠埦€路，貴州省銅仁市德江縣發(fā)生了聚集沖擊縣政府乃至打砸搶的惡性群體事件。事件發(fā)生后，銅仁市痛定思痛，取消了錯(cuò)誤決策，并開始建設(shè)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，民情快車系統(tǒng)也就在此時(shí)建立起來(lái)。目前，民情快車系統(tǒng)已經(jīng)成為穩(wěn)評(píng)和評(píng)估民意的重要工具和手段。

四川成都則著重抓4個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，其中力度最大的是工作的臨界點(diǎn)：凡群眾滿意率未達(dá)到80%的事項(xiàng)，一律停止實(shí)施，重新論證。

各地在穩(wěn)評(píng)實(shí)踐中越來(lái)越凸顯出一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，即絕大多數(shù)穩(wěn)評(píng)都是政府主導(dǎo)，自己評(píng)估自己，使得穩(wěn)評(píng)機(jī)制背離了初衷。

“自己評(píng)自己”的悖論

上馬一個(gè)重大項(xiàng)目，對(duì)建設(shè)單位和地方政府而言都有很大的收益?；诖?，許多建設(shè)單位和地方政府把社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估當(dāng)成“項(xiàng)目闖關(guān)”的一個(gè)環(huán)節(jié)，評(píng)估的目的不是為了發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)源和否決風(fēng)險(xiǎn)程度高的項(xiàng)目而僅僅是為了通過(guò)核準(zhǔn)。

在這樣一種心態(tài)下，地方政府可能會(huì)直接要求評(píng)估團(tuán)隊(duì)得出“低風(fēng)險(xiǎn)”的結(jié)論。如果評(píng)估團(tuán)隊(duì)是由上級(jí)政府派來(lái)則希望其多接觸那些有利于項(xiàng)目上馬的信息，少接觸那些不利于項(xiàng)目上馬的信息。為此就可能有意向評(píng)估團(tuán)隊(duì)隱瞞信息，甚至打壓“敏感分子”。而這些行為本身往往導(dǎo)致矛盾激化，增加了不穩(wěn)定因素和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

以第一個(gè)吃螃蟹的遂寧為例，在實(shí)踐數(shù)年后，“遂寧經(jīng)驗(yàn)”中“自己評(píng)自己”的評(píng)估形式開始受到質(zhì)疑。遂寧市的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估主要由政府相關(guān)部門主導(dǎo)，每個(gè)項(xiàng)目聘請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者參與。當(dāng)面臨拆遷等棘手的重大項(xiàng)目時(shí)，由于政府或工程報(bào)批單位開工意愿強(qiáng)烈，評(píng)估結(jié)果很難保持中立。

有學(xué)者尖銳地指出：我們很難指望一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的報(bào)（建）批單位，一面撰寫項(xiàng)目的可行性報(bào)告，一面在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中作出“暫緩建設(shè)”、“停止建設(shè)”的結(jié)論；我們很難指望一個(gè)政府部門，一邊制定新的社會(huì)管理政策，一邊又在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中承認(rèn)自己制定的方案“有很大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)”。

負(fù)責(zé)相關(guān)工作的政府工作人員也曾坦誠(chéng)指出，政府方面認(rèn)為決策、項(xiàng)目的合法性至關(guān)重要，而對(duì)它的合理性重視程度不夠。這樣就會(huì)常出現(xiàn)決策、項(xiàng)目雖然合法，但老百姓還是有意見，矛盾沖突仍然存在的情況。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)涵極為復(fù)雜，包括被評(píng)估項(xiàng)目本身（經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、技術(shù)可行性等）、相關(guān)人群狀況（訴求狀況、動(dòng)員組織能力等）、政府維穩(wěn)能力（信息搜集、情報(bào)研判、決策處置、協(xié)調(diào)執(zhí)行、監(jiān)控反饋等）。

這些都由眾多性質(zhì)不同的參數(shù)構(gòu)成，極為復(fù)雜?？梢哉f(shuō)，對(duì)每一項(xiàng)進(jìn)行分析都是極為復(fù)雜的工作，把各項(xiàng)結(jié)合起來(lái)進(jìn)行完整的穩(wěn)評(píng)就更加復(fù)雜。因此，穩(wěn)評(píng)的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等常規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。開展穩(wěn)評(píng)需要整合社會(huì)各方面的信息、技術(shù)、人才資源，運(yùn)用多方面的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能，需要多方面專業(yè)人才的協(xié)同配合。因此，第三方穩(wěn)評(píng)是穩(wěn)評(píng)走向科學(xué)化、專業(yè)化的必由之路。

第三方評(píng)估的現(xiàn)狀

目前，律師事務(wù)所、大型投資咨詢公司以及專門的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司是最主要的第三方穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)。湖南株洲平安社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有限公司就是一家專門進(jìn)行穩(wěn)評(píng)的公司。由第三方來(lái)做評(píng)估報(bào)告一方面是考慮到公信力的問(wèn)題，另一方面則是政府在人力物力方面的缺乏。后者是更為重要的原因，政府缺少的是能夠做大量入戶調(diào)查的人力物力。政府是不缺專業(yè)人才的，評(píng)估公司的專家都是由政府出面認(rèn)定資格，然后由公司聘請(qǐng)的，評(píng)估公司承擔(dān)最多的任務(wù)實(shí)際上主要是做調(diào)查工作，然后將老百姓的意見集結(jié)成文。

雖然這是一家獨(dú)立評(píng)估、自負(fù)盈虧的公司，但它依然無(wú)法獨(dú)立完成整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的專家是根據(jù)項(xiàng)目的不同由政府出面認(rèn)定相應(yīng)人數(shù)的小組，這些專家往往由政法委的維穩(wěn)辦在全市各大機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、學(xué)校、研究機(jī)構(gòu)挑選。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司最大的優(yōu)勢(shì)在于扎實(shí)的民意調(diào)查和溝通民意工作，與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公司相比，律師事務(wù)所的優(yōu)勢(shì)在于有專業(yè)的法律人才處理法律相關(guān)問(wèn)題，由于政府和民眾都缺少這方面的知識(shí)，律師可在工作中提供雙方都可接受的法律建議，而這些建議往往是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告中極為重要的部分。

然而，由于政府與第三方的信息不對(duì)稱，加之政府信息透明度不高，第三方也不能獲取有關(guān)穩(wěn)評(píng)的充分信息，使得穩(wěn)評(píng)過(guò)程充塞大量的不確定性數(shù)據(jù)，評(píng)估缺乏事實(shí)支撐從而影響第三方評(píng)估的科學(xué)性及權(quán)威性。南開大學(xué)一個(gè)課題組收集了47個(gè)地方穩(wěn)評(píng)文件，其中有45個(gè)規(guī)定評(píng)估主體是政策起草部門、決策提出部門、改革牽頭部門、項(xiàng)目報(bào)建部門、重大活動(dòng)舉辦單位或主管部門。

不可否認(rèn)，第三方發(fā)展滯后也是導(dǎo)致政府主導(dǎo)的一個(gè)重要原因。作為第三方評(píng)估的重要主體，當(dāng)前專業(yè)的穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)發(fā)展非常滯后，不能滿足社會(huì)對(duì)穩(wěn)評(píng)的現(xiàn)實(shí)需求。由于專業(yè)穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)只是近年來(lái)伴隨著穩(wěn)評(píng)工作的開展才產(chǎn)生的新事物，因此，當(dāng)前具備專業(yè)化水平的穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)數(shù)量非常有限，國(guó)內(nèi)只有少部分地區(qū)開始嘗試建立，如江蘇省淮安市成立了淮安市政和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心、上文提及的湖南株洲市平安社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有限公司、內(nèi)蒙古包頭市正安社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心等。由于專業(yè)的穩(wěn)評(píng)機(jī)構(gòu)數(shù)量非常有限，當(dāng)前許多地方政府不得不把穩(wěn)評(píng)事務(wù)委托給律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)事務(wù)所、投資咨詢公司等中介機(jī)構(gòu)。

（作者單位：淮安市政和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心）