黨的十八屆三中全會《決定》提出要“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行”。這為健全完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)造了新的歷史機遇。

面對當前農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢、新常態(tài)，上海如何在深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)等方面發(fā)揮引領(lǐng)作用，值得有關(guān)部門深入研究。

一、推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義

（一）推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是深化農(nóng)村綜合改革的一項重點任務(wù)。長期以來，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所謂的公有制產(chǎn)權(quán)歸屬模糊、權(quán)責不明、流轉(zhuǎn)受阻，不能體現(xiàn)完全的市場價值。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，是新形勢下農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展對生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的客觀要求，是創(chuàng)新農(nóng)村集體公有制經(jīng)濟實現(xiàn)形式的重大突破，是一項具有根本意義的重大改革。

（二）推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制的一項重要舉措?！叭r(nóng)”問題的根源在于城鄉(xiāng)分割的二元體制。打破二元結(jié)構(gòu)的體制障礙，其中一項重要任務(wù)就是要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，推動農(nóng)村資源配置融入城鄉(xiāng)一體化的軌道，依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、融合互動、優(yōu)勢互補、互利共贏。

（三）推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是加快農(nóng)村經(jīng)濟市場化進程的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以市場化導向為核心，進一步完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)，有利于搞活農(nóng)村資源、農(nóng)業(yè)要素的市場化配置機制，有利于提高農(nóng)村資源要素的市場化運作程度和優(yōu)化配置能力，使市場在農(nóng)村資源配置中起決定性作用，讓農(nóng)村產(chǎn)權(quán)成為真正推動農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的動力和農(nóng)民創(chuàng)造財富的資本。

（四）推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的一項基礎(chǔ)性工作。產(chǎn)權(quán)是以財產(chǎn)所有權(quán)為主體的一系列財產(chǎn)權(quán)利的總和，完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)能應(yīng)包括所有權(quán)及其衍生的使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)等。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，可以依法賦予農(nóng)民更加完整的財產(chǎn)權(quán)利，讓廣大農(nóng)民群眾真正共享集體經(jīng)濟發(fā)展成果。

二、上海具備率先加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的條件

（一）具有良好基礎(chǔ)條件。一是農(nóng)村集體資產(chǎn)實力雄厚。截至2013年底，全市農(nóng)村集體總資產(chǎn)已達3844.6億元，凈資產(chǎn)1175.3億元，其中經(jīng)營性總資產(chǎn)3325.8億元，占86.5%。二是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)較好。截至2013年底，全市9個涉農(nóng)區(qū)縣共有農(nóng)村承包土地180.5萬畝，其中承包地流轉(zhuǎn)面積118.8萬畝，流轉(zhuǎn)率65.8%，位居全國首位。三是農(nóng)村集體建設(shè)用地再利用潛力很大。根據(jù)2008年全國第二次農(nóng)業(yè)普查的結(jié)果，上海農(nóng)村集體建設(shè)用地總量為1195平方公里，包括農(nóng)民宅基地用地，鎮(zhèn)、村二三產(chǎn)業(yè)用地，農(nóng)村公用設(shè)施和公益事業(yè)用地，以及其他建設(shè)用地。

（二）改革進入新階段。我國農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)制度從“三級所有、隊為基礎(chǔ)”，演變?yōu)椤凹w所有、戶為基礎(chǔ)”，現(xiàn)在已經(jīng)進入“集體所有、股為基礎(chǔ)”的新階段。2010年，上海市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市農(nóng)委《關(guān)于加強本市農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理若干意見》，對加強農(nóng)村集體“三資”管理提出了系統(tǒng)的要求；2012年，上海市委、市政府又下發(fā)文件著力推進以“股為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)濟所有制實現(xiàn)新形式，本市深化農(nóng)村改革進入新階段。

（三）農(nóng)村土地資源亟需盤活提質(zhì)。上海市新一輪土地利用規(guī)劃調(diào)整政策，要求“鎖定總量、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”。從調(diào)研情況看，分別屬于104塊規(guī)劃工業(yè)區(qū)塊、城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)內(nèi)的195地塊以及散落在農(nóng)村地區(qū)的198地塊等一些存量的農(nóng)村土地資源，亟需通過創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度，達到資源最佳配置，并實現(xiàn)農(nóng)村集體和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利得到充分保護。

（四）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易已有實踐基礎(chǔ)。1994年1月1日上海市政府就同意成立“上海城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)交易所”，選擇從鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易作為試運轉(zhuǎn)起步，實行會員制，按照登記、掛牌、洽談、交易、簽約、交割、變更等產(chǎn)權(quán)交易程序，在初創(chuàng)期不到兩年的時間，就成交農(nóng)村產(chǎn)權(quán)總額19.29億元，為各類所有制企業(yè)的產(chǎn)權(quán)進入產(chǎn)權(quán)市場以及怎樣處理好產(chǎn)權(quán)市場、企業(yè)與政府的關(guān)系積累了經(jīng)驗。之后該所更被升格為“上海聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所”。

綜上所述，上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革勢在必行，應(yīng)該在率先推進、不斷積累可推廣可復制經(jīng)驗方面走在全國前列。

三、深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在的問題和瓶頸

（一）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)關(guān)系有待進一步明晰。權(quán)屬清晰是產(chǎn)權(quán)交易的前提。從實踐看，上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)界定的工作相對滯后。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證方面，全市僅完成了市域范圍內(nèi)農(nóng)村集體土地所有權(quán)登記，對農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民宅基地的使用權(quán)還未全面進行確權(quán)登記頒證；在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)改革方面，鎮(zhèn)村兩級集體經(jīng)濟組織的產(chǎn)權(quán)改革推進步伐有待進一步加快。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場體系建設(shè)有待進一步完善。2009年，上海市政府再次批準成立“上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”。從本市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的專業(yè)服務(wù)平臺近五年來的運行情況看，雖然每年也有數(shù)十億的產(chǎn)權(quán)交易，但是由于缺乏必要的制度創(chuàng)新、政策支持和資金投入，沒有形成全覆蓋的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，客觀上影響了其功能作用的進一步發(fā)揮。至今，仍有部分農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)在場外交易，造成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的價值無法得到公平的體現(xiàn)和實現(xiàn)，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益難以得到應(yīng)有的保障。

（三）制度和政策設(shè)計需要進一步配套。國家現(xiàn)行的法律法規(guī)還有不少條款制約了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。比如土地管理法規(guī)定，只有“將農(nóng)村集體土地征用為國家所有才能進入市場”，致使關(guān)于“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”的政策至今未能落地。在改革實踐過程中也遇到不少政策瓶頸。比如，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)實行股份制改革，涉及所得稅房產(chǎn)稅等問題，農(nóng)民還沒有享受改革的紅利，卻被戴上了要征收個人所得稅的“帽子”；農(nóng)民通過宅基地置換來重建家園，還沒有獲得節(jié)余土地入市的紅利，有關(guān)部門先壓縮再建設(shè)土地指標，讓基層本想用節(jié)余土地平衡資金的計劃成為泡影。

四、推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的對策建議

（一）要把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作擺上重要議事日程。上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)該走在全國前列，要切實增強各級干部組織、參與改革的自覺性和能動性；要有改革創(chuàng)新精神、敢于擔當勇氣，深入推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革各項工作；要加強組織領(lǐng)導，抓緊制定出臺加快推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的指導性文件。

（二）要完善上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場框架的頂層設(shè)計。上海建設(shè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場應(yīng)是按照市場規(guī)則運作、維護農(nóng)民合法權(quán)益、由政府推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的功能性平臺，而不是競爭性平臺；應(yīng)當參照國家證券交易所、期貨交易所等模式，實行公司制形式，由政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同出資經(jīng)營，形成一個農(nóng)村綜合產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，若干個農(nóng)村產(chǎn)權(quán)專業(yè)市場交易中心和多層級服務(wù)站點相結(jié)合的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易網(wǎng)絡(luò)，使其成為不僅服務(wù)本市而且有能力服務(wù)長三角的交易機構(gòu)。

（三）要夯實農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)，要按照國務(wù)院頒布的《不動產(chǎn)登記暫行條例》有關(guān)規(guī)定，抓緊建立健全土地確權(quán)登記頒證制度，明確農(nóng)村集體土地權(quán)，包括農(nóng)民宅基地和集體建設(shè)用地的權(quán)屬關(guān)系。要積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，把資源變資產(chǎn)，資產(chǎn)變資本，資本變股份，讓農(nóng)民變股民。要加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，實現(xiàn)從信息收集、發(fā)布、交易到產(chǎn)權(quán)變更登記過戶的電子化一站式服務(wù)。要強化業(yè)務(wù)培訓，使基層干部能對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易工作系統(tǒng)了解、并自覺運用。

（四）要為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供法律保障。要加快梳理現(xiàn)行法律、法規(guī)及政策與推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革不相適應(yīng)的有關(guān)條款規(guī)定，積極向國家層面建議對部分條款及相關(guān)政策作修改調(diào)整。要及時總結(jié)上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的實踐經(jīng)驗，針對性地提出改革建議，具備條件的可以升華為地方性法規(guī)和規(guī)章。要積極爭取國家有關(guān)部門給予上海農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革先行先試的權(quán)力。

（五）要為深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革提供政策支持。在政策設(shè)計中，要堅持依法、自愿、有償原則，堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和其成員依法對集體產(chǎn)權(quán)的占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及抵押、擔保、繼承等各項財產(chǎn)權(quán)利原則，堅持不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途、不侵害農(nóng)民權(quán)益原則。要科學設(shè)定階段性目標，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易品種不同特點，研究制定鼓勵引導其進場交易的規(guī)則和辦法；制定不同產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式和交易方式，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素流動和價值顯化。要明確進場交易原則、價格管理規(guī)定、交易憑證的合法性和規(guī)范性、權(quán)證變更的法定手續(xù)等，規(guī)范流轉(zhuǎn)交易行為。要注重加強風險防控和運作監(jiān)管，有效規(guī)避產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易風險，逐步推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)范建設(shè)、規(guī)范運作。

總之，要通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易轉(zhuǎn)讓，實現(xiàn)農(nóng)村資源配置效益最大化和效率最優(yōu)化，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的合法權(quán)益得到法律保障。