查英

“講政策不如上訪戶，講法律不如拆遷戶，講技術(shù)不如專業(yè)戶，講發(fā)展不如個體戶，談感情不如貧困戶。”談到基層治理中的“五不如”時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶有一點(diǎn)自嘲。

全國有近4萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通了高鐵的屈指可數(shù)，橫溝橋是其中之一。10年前《決策》記者采訪湖北省咸寧市咸安區(qū)橫溝橋鎮(zhèn)時，那還是一個典型的農(nóng)耕旱作、水陸不便的“旱包子”鎮(zhèn)。

從2005年到2015年，農(nóng)業(yè)稅取消、城鎮(zhèn)化加速給鄉(xiāng)鎮(zhèn)釋放了巨大活力。家庭分工由“老老少少綁在土地上”變成“年輕人打工+老一輩種田”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民都發(fā)生了顯著變化。

可以說，橫溝橋之變，帶有過去10年中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)變遷的影子。重返橫溝橋，縱觀舊貌與新顏，或許能為當(dāng)下基層治理尋找一些“痛點(diǎn)”與“實感”。

變與穩(wěn)

再見劉瓊時，她的一頭長發(fā)已經(jīng)剪為干練的齊耳短發(fā)。她的職務(wù)也經(jīng)歷了三次變動，從橫溝橋鎮(zhèn)黨委委員到橫溝橋鎮(zhèn)長，再至現(xiàn)在的橫溝橋鎮(zhèn)黨委書記。用劉瓊的話來說，她和橫溝橋一起經(jīng)歷了“風(fēng)風(fēng)雨雨十來年”。

“請投我一票！”劉瓊做完《俯首甘為孺子牛》的演講后，振臂一呼。

這是在2003年，橫溝橋鎮(zhèn)差額直選鎮(zhèn)黨委委員的現(xiàn)場，劉瓊成為在競職演講中第一個為自己拉票的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，并成功當(dāng)選為黨委委員，進(jìn)入黨委班子，分管文教衛(wèi)、宣傳等工作。

這次競崗的勝利，也讓劉瓊與咸安政改連在了一起。咸安政改曾是湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革推出的范本，轟動一時。

從劉瓊職務(wù)的調(diào)整到咸安政改，這背后蘊(yùn)含一條發(fā)展的邏輯。2000年后，在農(nóng)村稅費(fèi)改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅取消后出現(xiàn)財政困難，倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革。在咸安，改革包括撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、撤銷“七站八所”，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”，以及具有“咸安特色”的干部外出打工鍛煉等。

2006年，中央全面取消農(nóng)業(yè)稅，整個國家的戰(zhàn)略走向也發(fā)生重大轉(zhuǎn)折，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為時代主題，這是近10年中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)變遷的背景。

劉瓊告訴《決策》：“10年，讓橫溝橋由一個農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)變成了工貿(mào)強(qiáng)鎮(zhèn)。”2009年之前，橫溝橋因為缺水，農(nóng)業(yè)發(fā)展與集鎮(zhèn)規(guī)模都受到限制?！斑^去集鎮(zhèn)上的樓房最高不超過3層，現(xiàn)在也有了高層電梯房。”在劉瓊眼里，2009年橫溝橋水庫建成后，這個“旱包子”鎮(zhèn)被激活了，“以前沒有水，許多事情都沒辦法實現(xiàn)?！?/p>

客觀上，水庫建成解決了橫溝橋發(fā)展的先天制約，而主觀上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念解放，補(bǔ)充了橫溝橋發(fā)展的后天條件?！案刹康淖兓湍谴胃母镉泻艽箨P(guān)系，一是人員競爭上崗，二是干部外出打工鍛煉。競爭上崗的人更加珍惜這份崗位，打工回來的干部在思想觀念上更開放。整個干部隊伍干事創(chuàng)業(yè)的熱情和激情發(fā)生了根本變化?！眲倢Υ松钣畜w會。

對比10年前的橫溝橋，劉瓊用得最多的一個詞是“變化翻天覆地”。鐵路大提速后，區(qū)位優(yōu)越的橫溝橋率先分享到高鐵輻射的福利。2013年“武漢—咸寧”城際高鐵開通，設(shè)橫溝橋東站。從武漢到橫溝橋，高鐵最快49分鐘到達(dá)。而橫溝橋、咸安區(qū)和咸寧市構(gòu)成了一條邊距為10公里的等邊三角形，從2015年開始，橫溝橋鎮(zhèn)整體被納入咸寧高新區(qū)托管。

當(dāng)下，決策層對縣域治理高度重視，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣域發(fā)展的“肌體”，起著支撐縣域發(fā)展的戰(zhàn)略作用。“發(fā)展始終是重心，這是不會改變的?！眲傉f，“橫溝橋的發(fā)展要服務(wù)地方發(fā)展，我們還屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，民盼民需還有許多工作要做。”

錢和事

一周七天，橫溝橋鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長黃輝宇的手機(jī)都會24小時開機(jī)。他有一個習(xí)慣：右手總是搭在裝有手機(jī)的口袋上。他解釋說：“因為會議多，手機(jī)都設(shè)為震動模式。又怕有人找我聽不見，手就這樣一直摸著。”記者也發(fā)現(xiàn)，接受采訪的一小時內(nèi)，黃輝宇接了5次電話。

在橫溝橋鎮(zhèn)干了20年，“70后”黃輝宇是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)“牽豬趕羊，三提五統(tǒng)”走過來的“老鄉(xiāng)干”，同樣經(jīng)歷過鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革。

“鄉(xiāng)改留下的‘以錢養(yǎng)事’制度至今保持。七站八所撤銷之后變‘以錢養(yǎng)人’為‘以錢養(yǎng)事’，原系統(tǒng)里有18人通過公開競聘成為橫溝橋農(nóng)村公共服務(wù)的提供方。”黃輝宇介紹說。

實際上，人、錢、事之間的矛盾與利益糾葛，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在。在橫溝橋鎮(zhèn)，“以錢養(yǎng)事”將“錢”和“事”通過簽合同購買服務(wù)的方式擺上了臺面，因時代變遷環(huán)境改變，更容易在聚光燈下被放大。

以黃輝宇分管的城建為例，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革中，城建站撤銷成立了城建服務(wù)中心?！霸瓉沓墙ㄕ?1個人加房產(chǎn)所9個人，一共20人。那個時候，20人來管橫溝橋的城建是多了。但是近10年來城鎮(zhèn)化速度加快，目前只有3個人在做城建管理和服務(wù)，這又少了，正常情況最低應(yīng)該在8個人左右?！秉S輝宇告訴《決策》。

“四化同步”背景下，城建的工作量在過去10年的發(fā)展中是一個變量?！拔覀冞@邊的規(guī)劃包括道路、交通、住宅、新農(nóng)村建設(shè)、工業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等，另外功能分區(qū)和市政建設(shè)都需要從事城建的人來做。規(guī)前、規(guī)中、規(guī)后以及控制農(nóng)民違規(guī)建房的工作量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過從前?！秉S輝宇解釋說，“以前是20人管農(nóng)民建房，現(xiàn)在3個人除了管以前的事還要管新增加的事。”

城建的變化只是一個縮影。橫溝橋鎮(zhèn)14項具體公共服務(wù)項目包括：農(nóng)技、畜牧、文體、水利、農(nóng)機(jī)、基層綜合治理網(wǎng)格化管理、水產(chǎn)、城建、計劃生育、農(nóng)村能源建設(shè)服務(wù)等。

其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)上以城建、水利的工作量變動最為突出。華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心團(tuán)隊在多次下鄉(xiāng)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，城建和水利的人力與服務(wù)范圍之間的比率畸形，“最嚴(yán)重的是一個人服務(wù)一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的水利。”而且，水利服務(wù)必須是對當(dāng)?shù)厮暮芰私獾娜瞬拍軇偃危安皇鞘裁慈硕寄芨?，也不是誰都愿意干的。”

再以城建為例，“以錢養(yǎng)事”中的“事”增多了，但是“錢”沒有相應(yīng)增加。黃輝宇向記者算了一筆賬，“以錢養(yǎng)事”負(fù)責(zé)城建服務(wù)的有3名工作人員，每人每月的工資為1250元，一年下來每個人收入為1.5萬元。“這很難提高他們的積極性，去年咸安公務(wù)員工資改革后出現(xiàn)更大落差，他們甚至為此想去上訪?！?/p>

“錢”和“事”的矛盾，在橫溝橋鎮(zhèn)是臺面上的“公開賬”。專家認(rèn)為，這種矛盾，很容易導(dǎo)致基層公共服務(wù)流于形式，質(zhì)量也難以保證。但在橫溝橋鎮(zhèn)采訪發(fā)現(xiàn)，并不是所有農(nóng)村公共服務(wù)都如此，在農(nóng)技服務(wù)領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)了一個改革后的新現(xiàn)象。

對橫溝橋鎮(zhèn)豐順農(nóng)業(yè)合作社負(fù)責(zé)人余偉文來說，承擔(dān)政府“以錢養(yǎng)事”后的項目經(jīng)費(fèi)，只在他的收入來源中占很小的比例。

余偉文1986年參加工作，1993年開始經(jīng)營農(nóng)藥化肥。2004年“七站八所”撤銷時，他是橫溝橋鎮(zhèn)農(nóng)技站副站長。農(nóng)技站撤銷后余偉文依托前幾年積累的基礎(chǔ)，注冊成立了“豐順農(nóng)業(yè)合作社”，一邊批發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，一邊成功競聘為農(nóng)技公共服務(wù)提供方。通過承擔(dān)農(nóng)技服務(wù)，余偉文每年獲得2.6萬元。

10年間，余偉文的生意越做越大，他的目標(biāo)是將三農(nóng)服務(wù)做到橫溝橋以外的地方，成為地區(qū)性的服務(wù)中心。當(dāng)被問及如果有機(jī)會是否愿意再回“體制內(nèi)”時，他搖搖頭。

依據(jù)咸安區(qū)2014年農(nóng)村服務(wù)經(jīng)費(fèi)分配的一份文件，區(qū)財政預(yù)算256萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排45萬元，湖北省“以錢養(yǎng)事”補(bǔ)助資金585萬元，湖北省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化項目經(jīng)費(fèi)60萬元，合計946萬元，比2013年增加了61萬元。946萬元要分配到咸安區(qū)十多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的14項具體公益服務(wù)項目上，每個項目能做到的只是?；尽?/p>

因此，不論在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部眼里還是專家學(xué)者看來，“以錢養(yǎng)事”解決了曾經(jīng)的問題，但當(dāng)下該“以多少錢養(yǎng)多少事”也應(yīng)隨著時代環(huán)境的變化而進(jìn)行調(diào)整，對于不能完全市場化的服務(wù)項目，應(yīng)該重新考慮其承載制度。

干部與群眾

“講政策不如上訪戶，講法律不如拆遷戶，講技術(shù)不如專業(yè)戶，講發(fā)展不如個體戶，談感情不如貧困戶?！闭劦交鶎又卫碇械摹拔宀蝗纭睍r，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶有一點(diǎn)自嘲。但這“五不如”自嘲卻也揭示出鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與群眾之間的關(guān)系，以及基層治理對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部提出的能力要求。

采訪中，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的特點(diǎn)是“繁雜、瑣碎”。怎么干好工作？怎樣搞好基層治理？橫溝橋鎮(zhèn)黨委班子“發(fā)明”了多套辦法。

“相互抬樁求支持”是辦法之一?！拔覀兠總€干部都有分工，但分工不分家。這一階段同事落下的工作我支持，下一次我有落后于進(jìn)度的，他們來幫我抬抬樁。這也是團(tuán)隊意識，在任何困難面前，我們不是個人是團(tuán)隊集體，這樣就有戰(zhàn)勝困難的決心和勇氣?！眲偢嬖V《決策》。

“團(tuán)隊監(jiān)督、群眾監(jiān)督”是辦法之二。劉瓊介紹說，“在廉政建設(shè)方面，橫溝橋是一個風(fēng)清氣正的地方。從改革到發(fā)展，再到服務(wù)高新園區(qū)，遇到過很多困難，拆遷、征地在別的地方可能出現(xiàn)的亂象，在橫溝橋沒有出現(xiàn)。為什么？因為有底氣，干部隊伍腰桿硬?！?/p>

“以老帶新傳幫帶，實行‘三在’機(jī)制”是辦法之三?！班l(xiāng)鎮(zhèn)留不住年輕人是大環(huán)境，但年輕人也要看怎么去留。在橫溝橋鎮(zhèn)工作的年輕人比較多，不是留不住而是感覺能力上青黃不接?！眲傊敝改贻p干部的問題所在。

“在上層講政策，在基層重感情。如果和老百姓之間有感情基礎(chǔ)，他們會很配合，工作就好開展。”劉瓊發(fā)現(xiàn)年輕干部在農(nóng)村工作能力上的脫節(jié)比較明顯。

針對這一問題，橫溝橋鎮(zhèn)37名干部實行以老帶新。“通過夜學(xué)夜講提高干部隊伍的素質(zhì)，每個人演講不少于15分鐘，主題是圍繞怎樣在基層履職盡責(zé)，怎樣做好自己的工作?！眲傉f。

這背后有劉瓊的一番良苦用心，“把工作的經(jīng)驗、心得、總結(jié)通過‘夜學(xué)夜講’的形式，和大家分享。通過演講逼著學(xué)，提高演講能力，鍛練嘴皮子功夫，用溝通把矛盾化解，把兩顆心連起來?！?/p>

另一個方法創(chuàng)新是實行“三在機(jī)制”，即崗位在村，重在服務(wù)，責(zé)在人心。

從2014年底開始，橫溝橋的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部人手一本“駐村工作日記”，下村做什么、每月駐村多少天、和哪些人聯(lián)系、解決了哪些問題，在工作日記上一一記錄。“干部駐村的工作情況，每個月評選一次，由工作時間長的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部針對性地對年輕干部做一些指導(dǎo)?！睓M溝橋鎮(zhèn)黨委委員周巧榮告訴《決策》。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作20年，黃輝宇還感覺到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部應(yīng)該是全能型選手，“分管什么就要成為那個領(lǐng)域的專家，基層治理對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的綜合素質(zhì)要求很高。”黃輝宇業(yè)余時間還在學(xué)法律，“不學(xué)法律真不行，保不準(zhǔn)哪里就容易出錯?！秉S輝宇開玩笑說：“活到老，學(xué)到老，頭發(fā)都學(xué)白了?！?/p>

不論是劉瓊對干部培養(yǎng)的創(chuàng)新，還是黃輝宇自覺的內(nèi)生動力，其共同目的都是為了干好服務(wù)群眾的工作，形成良好的干群關(guān)系。但有些時候，一邊是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的苦與累，一邊卻是老百姓對政府公共服務(wù)的不滿意，“有時候就像兩條永不相交的平行線?！秉S輝宇感慨。另一方面，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一直在思考：“有些困惑也想不通是什么原因，是領(lǐng)導(dǎo)的原因還是政策的原因？或是老百姓的原因？”這種感慨發(fā)人深思。

10年前，橫溝橋因鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革走在前列而引起極大關(guān)注；10年后，發(fā)展的外部環(huán)境已發(fā)生根本改變，未來之路如何走，基層干部的困惑怎樣解答，都需要在實踐中繼續(xù)探索。