莊蓉

我國(guó)于1990年頒布了第一部有關(guān)殘疾人保護(hù)的專門法律即《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》，此后，有關(guān)殘疾人保護(hù)的法律法規(guī)不斷問(wèn)世。早在1993年上海九屆人大就通過(guò)了《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)殘疾人保障法>辦法》（下稱辦法），距今已有20年。為了了解上述法律法規(guī)的施行情況，前不久上海人大研究會(huì)會(huì)員高利平牽頭的課題組以靜安區(qū)智障者為藍(lán)本做了一次調(diào)研，對(duì)目前的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題有了初步了解。

一、目前的現(xiàn)狀

《辦法》頒布以后，靜安區(qū)政府及其有關(guān)部門在組織學(xué)習(xí)的同時(shí)認(rèn)真制訂相關(guān)規(guī)定，以求將法律法規(guī)的規(guī)定落到實(shí)處。

第一，將智殘人事業(yè)作為社區(qū)精神文明建設(shè)內(nèi)容之一，納入全區(qū)的發(fā)展大局。突出智障人士保障工作重點(diǎn)，確保殘疾人保障法律法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定逐步落實(shí)到位。

第二，加強(qiáng)智障者權(quán)益保護(hù)的制度化建設(shè)，對(duì)智障者事業(yè)作出近期和長(zhǎng)期具體規(guī)劃，提出明確要求。形成長(zhǎng)效機(jī)制。根據(jù)本區(qū)的實(shí)際情況，出臺(tái)專項(xiàng)政策，在社會(huì)保障、醫(yī)療康復(fù)、生活援助、勞動(dòng)就業(yè)等方面，向智障者提供傾斜的優(yōu)惠政策和扶助措施。并通過(guò)檢查、視察、調(diào)研、專項(xiàng)評(píng)估等形式，推動(dòng)《辦法》和各項(xiàng)措施的落實(shí)。

第三，開(kāi)展智障者權(quán)益保障的法治宣傳，整合各類社會(huì)資源，構(gòu)建齊抓共管的智障者保護(hù)格局。優(yōu)化社會(huì)環(huán)境，增強(qiáng)尊重智障者人格的道德意識(shí)，以及維護(hù)智障者權(quán)益的法治觀念。漸漸形成社會(huì)關(guān)注、人人關(guān)心智障者的氛圍。

第四，做好智障者合法權(quán)益的維權(quán)工作。成立“區(qū)殘疾人法律援助中心”，建立法律援助網(wǎng)絡(luò)，專門成立了智障者維權(quán)聯(lián)絡(luò)站，與區(qū)援助中心保持聯(lián)系溝通，協(xié)助做好智障者權(quán)益案件的協(xié)調(diào)和處理。為智障者提供維權(quán)信訪便捷通道。

第五，提升智障者權(quán)益保障工作水平，把智障者教育和培訓(xùn)作為切入點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際，開(kāi)展各項(xiàng)技能培訓(xùn)，從整體上提高智障者的自身素質(zhì)。保障智障者的基本生活，努力解決智障者在生活、就業(yè)、醫(yī)療、康復(fù)、教育等方面的現(xiàn)實(shí)困難，制定專項(xiàng)政策措施，實(shí)施“目的”救助，如，把智障者列為就業(yè)“特殊考慮”對(duì)象，開(kāi)發(fā)公益性崗位，滿足智障者需要的特殊擇業(yè)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)保險(xiǎn)和崗位補(bǔ)貼，以及特困智障者專項(xiàng)救助和生活護(hù)理補(bǔ)貼，重點(diǎn)解決重度智殘者等特殊困難家庭的基本生活保障，做好低收入智障者家庭的生活救助。

第六，社會(huì)各界對(duì)區(qū)殘疾人保護(hù)工作的認(rèn)同率逾七成，調(diào)研組通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查，了解到靜安區(qū)居民對(duì)本區(qū)貫徹實(shí)施殘保法律法規(guī)所作的努力，有較高的認(rèn)可度。大家感受到了《辦法》的作用和成效。受訪者普遍表示，領(lǐng)導(dǎo)重視，實(shí)施方案的落實(shí)是殘保等法律法規(guī)取得成效的重要原因?？傮w上《辦法》具有很強(qiáng)的針對(duì)性和鮮明的地方特色，順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展和實(shí)際需求，適用性和操作性較強(qiáng)。調(diào)研從一個(gè)側(cè)面印證了一位從事殘保工作多年人士的觀點(diǎn)，他說(shuō)：殘疾人權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)有三大亮點(diǎn)，一是在理念上，深化了現(xiàn)代文明殘疾人觀；二是在組織上，促進(jìn)建立各方分工協(xié)作機(jī)制；三是在措施上，固化多年來(lái)許多成功經(jīng)驗(yàn)和做法。

二、主要問(wèn)題和意見(jiàn)建議

本次調(diào)研，課題組通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和隨機(jī)提問(wèn)的方式向受訪者預(yù)設(shè)了10個(gè)關(guān)于智障者立法方面的問(wèn)題。其中，當(dāng)問(wèn)及“您對(duì)我國(guó)（我市）智障者權(quán)益立法有何期待和建議（多選）”時(shí)，有17﹪的受訪者期待立法的更加完善；有17﹪的受訪者希望立法更加貼近智障者的需求；有11﹪的受訪者要求立法完善而又有效性；有10﹪的受訪者建議立法也要具有新的理念和創(chuàng)新意識(shí)。可見(jiàn)，現(xiàn)行《辦法》仍存在銜接性、平衡性問(wèn)題，存在未能貼近智障者切身利益問(wèn)題等。

（一）進(jìn)一步細(xì)化相關(guān)條款，增加對(duì)智障者權(quán)益保護(hù)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容

《辦法》針對(duì)盲人和肢殘者（尤其是下肢障礙者）的出行，設(shè)立“無(wú)障礙環(huán)境”專章予以規(guī)定。相比較而言，尚沒(méi)有針對(duì)智殘者特殊情況的具體規(guī)定。《辦法》關(guān)于殘疾人的社會(huì)參與僅局限于第六章所規(guī)定的文化、體育活動(dòng)等部分領(lǐng)域，而公共事務(wù)、社區(qū)管理等方面的參與，并沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定。對(duì)此，有的專家認(rèn)為，這或許是立法時(shí)的疏漏，對(duì)這一特殊群體的基本信息和實(shí)際需求了解不多不深所致。

建議在《辦法》第二章《殘疾評(píng)定》中增設(shè)具體的內(nèi)容，區(qū)分殘障情況的不同，規(guī)定相應(yīng)且具體的量化目標(biāo)和要求，讓《辦法》更顯人性化，加強(qiáng)保護(hù)的針對(duì)性。在此基礎(chǔ)上，來(lái)推進(jìn)“以量促質(zhì)”的理念與做法，使得《辦法》規(guī)定的權(quán)益保障、生活救助與服務(wù)既能夠考慮所有殘疾人的普遍需要，也能顧及特殊對(duì)象的特殊需求。此外，或許也可改變其它規(guī)范性文件甚至有些政策規(guī)定存在的追求部分對(duì)象的“高質(zhì)量”，而忽視整體對(duì)象的“低水平”的現(xiàn)象。

長(zhǎng)期以來(lái)，人們對(duì)智障者這一特殊群體往往表現(xiàn)出同情與歧視并存，尤其是對(duì)智障者中的精神異常人群，普遍存在一種畏懼感。智障者的親屬也常常想方設(shè)法讓其與社會(huì)保持距離，力求保護(hù)他們免受一些可能的傷害，也避免他們干擾正常的社會(huì)生活。針對(duì)這一現(xiàn)狀，建議在《辦法》第三章預(yù)防與康復(fù)、第七章社會(huì)保障與服務(wù)中，增設(shè)智障者人權(quán)保障特殊規(guī)定，以及社會(huì)關(guān)心、人人關(guān)愛(ài)、相互尊重，預(yù)防機(jī)制、監(jiān)護(hù)制度，乃至醫(yī)療救助和心理輔導(dǎo)服務(wù)等內(nèi)容。

（二）進(jìn)一步提高對(duì)殘疾人，尤其是智障者提供幫助的各類社會(huì)組織或個(gè)人的鼓勵(lì)和扶持力度

對(duì)智障群體而言，現(xiàn)行的殘疾人保護(hù)法律法規(guī)和政策制度體系中，尚無(wú)專門的智障者權(quán)益保障法律法規(guī)，我國(guó)現(xiàn)行殘疾人保障制度的兩大框架內(nèi)，即國(guó)家層面的殘疾人保障法和地方層面的地方性法規(guī)規(guī)章，也沒(méi)有針對(duì)智障者保障的專項(xiàng)內(nèi)容。因此，建議在《辦法》中增設(shè)專章來(lái)規(guī)范社會(huì)各類關(guān)愛(ài)組織、志愿人士的行為，促進(jìn)社會(huì)各界對(duì)智障者的精神關(guān)愛(ài)、情感聯(lián)系、心理輔（疏）導(dǎo)等的工作。

相比較肢障、聾啞、盲人等的殘疾者，智障者在就學(xué)、就業(yè)、婚姻、生育保健等方面處于劣勢(shì)或者說(shuō)面臨更多的問(wèn)題?！掇k法》第三章對(duì)殘疾人的健康與康復(fù)作了一般性規(guī)定，但在智障特殊群體的就學(xué)、就業(yè)、社會(huì)救助等方面尚缺乏針對(duì)性的內(nèi)容。

由于智力和社會(huì)適應(yīng)能力的限制，阻礙了智障者的社會(huì)融入度，體現(xiàn)在他們受教育、就業(yè)的機(jī)會(huì)幾乎沒(méi)有，用人單位在智障者就業(yè)上存在的普遍共識(shí)是“寧要聾啞，不要戇傻”、“肢廢多少還能用，智殘實(shí)在沒(méi)法用”，以及不少用人單位寧愿繳納殘保金也不愿安排包括智障者就業(yè)的現(xiàn)象。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)的日趨形成，而就業(yè)崗位明顯不足，殘疾人中的智障者被邊緣化的趨勢(shì)更為凸顯?！掇k法》雖然強(qiáng)調(diào)全社會(huì)要共同維護(hù)殘疾人的權(quán)益，反對(duì)歧視。然而，當(dāng)前，一些單位不愿意接納殘疾人特別是智障者就業(yè)，有其現(xiàn)實(shí)的考量，寧愿繳納殘保金也不愿安排殘疾人就業(yè)是其必然的選擇。這些現(xiàn)實(shí)的因素，也使得《辦法》所強(qiáng)調(diào)的殘疾人權(quán)益保護(hù)打了折扣，智障者的合法權(quán)益更是難以兌現(xiàn)。

建議在修改法規(guī)時(shí)，增設(shè)促進(jìn)有關(guān)企事業(yè)單位承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的“強(qiáng)制性內(nèi)容”。并增設(shè)由政府引導(dǎo)資助開(kāi)辦福利工廠的專門章節(jié)，各區(qū)縣要設(shè)立適合殘疾人就業(yè)的福利企業(yè)，政府扶持，非市場(chǎng)化運(yùn)作，引導(dǎo)并鼓勵(lì)慈善資金進(jìn)入。

《辦法》第四章雖對(duì)從事特殊教育工作者的津貼享受和晉升優(yōu)先等作了一些規(guī)定，但實(shí)際情況要比法規(guī)制定時(shí)所預(yù)料的復(fù)雜的多。一方面從事殘疾人特別教育和矯正的正式（如特教教師）或非正式人員（如心理師、培訓(xùn)師、康復(fù)師、營(yíng)養(yǎng)師等）呈多元化現(xiàn)狀，另一方面從事不同對(duì)象教育和培訓(xùn)的強(qiáng)度和效果不同（如對(duì)智障者的引導(dǎo)和矯正的工作難度就較大而效果顯現(xiàn)非常有限）。因此，從公平、公正角度考慮，從事類似職業(yè)，付出同樣努力，培訓(xùn)師、康復(fù)師等教育或培育人員的津貼享受和晉升優(yōu)先該如何得到保證？不同對(duì)象效果不同，其津貼和晉升標(biāo)準(zhǔn)又該如何準(zhǔn)確認(rèn)定？這些難題都有待破解。建議修改法規(guī)時(shí)，將非正式人員比照正式人員適用第四章的相關(guān)規(guī)定。

（三）盡力將法規(guī)中的各項(xiàng)扶持和保障措施落到實(shí)處

《辦法》中的一些條款規(guī)定的比較原則，如第二章中殘疾評(píng)定機(jī)構(gòu)和途徑的規(guī)定，由于比較籠統(tǒng)和抽象，因此在實(shí)際中的作用發(fā)揮受到限制，甚至與實(shí)際不相符。如偶發(fā)性或間隙性智障者怎么科學(xué)地認(rèn)定等。第三章第14條和第15條、第四章第27條，以及第五章32條等，雖對(duì)殘疾人社會(huì)融入能力培育和擇業(yè)培訓(xùn)等作了規(guī)定，但由于比較寬泛，沒(méi)有細(xì)分不同的殘疾對(duì)象，因而，當(dāng)這些規(guī)定對(duì)智障者（包括視盲者）就不具有針對(duì)性和實(shí)效性了，特別是智障群體中，因智力差異性極大，與培訓(xùn)的期望目標(biāo)自然相去甚遠(yuǎn)，耗費(fèi)的時(shí)間和精力更是不可相提并論。此外，第三章第14條、第四章第21條、第五章第31條，以及第七章第41條和第42條都分別就康復(fù)補(bǔ)貼、教育資助、稅收優(yōu)惠和家庭補(bǔ)貼等作了若干規(guī)定，但這些內(nèi)容似乎比較“空”，與現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展和智障者的實(shí)際需求有較大的距離。建議在法規(guī)修改時(shí)，對(duì)智障者的權(quán)益保護(hù)單列，根據(jù)智障者相應(yīng)的量化目標(biāo)和要求，確定一個(gè)可行的補(bǔ)貼和優(yōu)惠標(biāo)準(zhǔn)。

綜上，期待盡早啟動(dòng)《上海市實(shí)施<中華人民共和國(guó)殘疾人保障法>辦法》的修改，吁請(qǐng)相關(guān)部門、立法者要更關(guān)注、更重視智障者的權(quán)益保障問(wèn)題，針對(duì)這一特殊人群，量身定做出更有針對(duì)性和更具操作性的鋼性條款，以利于法規(guī)中的各項(xiàng)規(guī)定真正落到實(shí)處。