沈志先

《上海市預(yù)防職務(wù)犯罪工作若干規(guī)定》已由市人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議于2015年7月23日審議通過(guò)，9月1日起正式施行。作為市人大內(nèi)司委主任委員，我全程參與了這部法規(guī)的課題研究、立項(xiàng)論證和草案起草工作；作為市人大常委會(huì)組成人員，我又見證了該法規(guī)草案通過(guò)常委會(huì)的審議不斷趨于成熟完善的過(guò)程。回顧該法規(guī)整個(gè)立法工作，我深感得之不易，同時(shí)也深感推動(dòng)法規(guī)實(shí)施之責(zé)任。

強(qiáng)化主導(dǎo)，破立法難題

黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。貪污賄賂等職務(wù)犯罪，是腐敗的主要表現(xiàn)形式。多年來(lái)，本市按照中央決策部署，堅(jiān)持標(biāo)本兼治的方針，不斷加大查辦職務(wù)犯罪案件力度。但與此同時(shí)，當(dāng)前各類職務(wù)犯罪等腐敗案件依然多發(fā)。如何從加強(qiáng)法治入手，扎牢制度的籠子，更有效地預(yù)防職務(wù)犯罪發(fā)生，已成為當(dāng)務(wù)之急。

2013年1月，王中等13名市人大代表在市十四屆人大一次會(huì)議上聯(lián)名提出關(guān)于預(yù)防職務(wù)犯罪立法的議案。內(nèi)司委在辦理議案的過(guò)程中，一方面感到從本市預(yù)防職務(wù)犯罪工作的需要出發(fā)，此項(xiàng)立法很有必要；另一方面又感到該立法涉及面廣、社會(huì)敏感度高、分寸感把握難度很大。面對(duì)這些困難，委員會(huì)按照科學(xué)立法、民主立法的要求，實(shí)行課題研究、立法調(diào)研、草案起草“滾動(dòng)推進(jìn)”，逐一攻克了道道難關(guān)。一是以縝密的課題研究破解立項(xiàng)難題。結(jié)合議案辦理，委員會(huì)對(duì)立法的必要性和可行性進(jìn)一步展開慎重研究和全面論證。這是一部創(chuàng)制性法規(guī)，沒有上位法可依循，如何界定其內(nèi)涵外延，是該項(xiàng)立法首先遇到的難題。為此，內(nèi)司委牽頭與市檢察院、市監(jiān)察局、市政府法制辦和市政協(xié)社法委共同組成課題研究組，通過(guò)全面了解、分析本市職務(wù)犯罪發(fā)生、查處和預(yù)防的實(shí)際情況，梳理出10個(gè)重點(diǎn)課題開展調(diào)研，然后在10份調(diào)研分報(bào)告基礎(chǔ)上形成了課題調(diào)研總報(bào)告和法規(guī)草案建議稿。經(jīng)過(guò)將近一年時(shí)間縝密的課題研究，終于厘清了預(yù)防工作的基本思路。由于調(diào)研和論證比較充分，《上海市預(yù)防職務(wù)犯罪工作若干規(guī)定》被正式列入2014年度市人大常委會(huì)立法項(xiàng)目。二是凝聚各方智慧破解起草難題。該項(xiàng)立法明確由內(nèi)司委提出立法議案。問(wèn)題多、頭緒多而法律規(guī)范少，是起草工作首先面臨的難題。為了起草出一部符合當(dāng)前反腐實(shí)際、體現(xiàn)上海特色的法規(guī)，委員會(huì)在市人大常委會(huì)薛潮副主任帶領(lǐng)下，把發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用與相關(guān)部門的職能作用密切結(jié)合起來(lái)。在起草的第一階段，委員會(huì)會(huì)同市檢察院、市監(jiān)察局、市政府法制辦、市法學(xué)會(huì)等組成立法調(diào)研組，并邀請(qǐng)部分常委會(huì)組成人員、市人大代表和法律專家參與，全面聽取公檢法司、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、建設(shè)管理、規(guī)劃國(guó)土、國(guó)有資產(chǎn)管理等20余家單位和部門的意見和建議，同時(shí)還委托市政協(xié)社法委聽取相關(guān)領(lǐng)域政協(xié)委員和專家的意見和建議。在廣泛而深入的調(diào)研和認(rèn)真梳理、分析各方意見的基礎(chǔ)上，委員會(huì)經(jīng)過(guò)反復(fù)討論修改，形成了法規(guī)草案初稿。嗣后，又書面征求市檢察院、市監(jiān)察局、市政府法制辦和市人大相關(guān)委員會(huì)的意見和建議，進(jìn)一步修改形成了法規(guī)草案征求意見稿，再次分送20余家單位和部門以及內(nèi)司委專家咨詢組全體成員征求意見。對(duì)立法中矛盾比較集中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，委員會(huì)多次召開專題會(huì)議進(jìn)行“會(huì)審”，并先后走訪了市紀(jì)委、市檢察院和市審計(jì)局等單位聽取意見。在全國(guó)人大內(nèi)司委來(lái)滬調(diào)研期間，委員會(huì)還專門聽取了馬馼主任委員的意見。由于凝聚各方智慧破解難題，累計(jì)修改達(dá)20余稿，故使委員會(huì)所提交的草案文本較為成熟。三是以求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)破解協(xié)調(diào)難題。預(yù)防職務(wù)犯罪立法不僅涉及諸多政府部門，還涉及紀(jì)委等黨口單位和“檢、法兩院”，工作協(xié)調(diào)難度較一般的法規(guī)更大。針對(duì)這一特點(diǎn)，委員會(huì)以求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，注重與監(jiān)察、檢察及政府相關(guān)部門等單位加強(qiáng)協(xié)商，努力增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。委員會(huì)不僅聽取他們對(duì)法規(guī)草案的意見和建議，還組織協(xié)調(diào)相關(guān)單位共同聚焦犯罪高發(fā)環(huán)節(jié)，分析制度缺陷，研究對(duì)策措施；同時(shí)推動(dòng)各單位加強(qiáng)溝通、消除分歧，為法規(guī)草案的定稿及今后實(shí)施打好基礎(chǔ)。在廣受關(guān)注的預(yù)防職務(wù)犯罪工作機(jī)制上，考慮到預(yù)防職務(wù)犯罪工作是一項(xiàng)涉及社會(huì)各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域的綜合性、系統(tǒng)性工程，無(wú)法由一個(gè)單位獨(dú)立承擔(dān)，委員會(huì)堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，提出預(yù)防職務(wù)犯罪工作實(shí)行“國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)單位各司其職、各負(fù)其責(zé)、相互配合，社會(huì)各界共同參與的工作機(jī)制”；同時(shí)，鑒于檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)在預(yù)防工作中特定的職能作用，規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪工作履行指導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)”，并規(guī)定“定期向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告開展預(yù)防職務(wù)犯罪工作的情況”。

求實(shí)求新，立管用之法

為了確保立法質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)精細(xì)化立法，委員會(huì)確定了五條立法思路：一是將黨的十八大以來(lái)有關(guān)反腐敗斗爭(zhēng)的精神及市委有關(guān)要求落實(shí)到具體的預(yù)防工作規(guī)定和措施之中；二是秉持法治原則，體現(xiàn)改革精神；三是切合中央反腐精神和上海實(shí)際，并兼顧前瞻性；四是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，形成“管得住的幾條和做得到的幾條”；五是力求要義明確、簡(jiǎn)明易懂、便于執(zhí)行。一言以概之，就是要立出一部切合時(shí)代特征和上海特點(diǎn)，在解決預(yù)防職務(wù)犯罪領(lǐng)域突出問(wèn)題方面能夠真正管用的地方性法規(guī)。為此，法規(guī)草案注重構(gòu)建公開、透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，力求使權(quán)力運(yùn)行在陽(yáng)光之下，置于群眾監(jiān)督之中；注重聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，力求形成切實(shí)有效的預(yù)防措施；注重梳理相關(guān)法律、法規(guī)及中央和本市在預(yù)防職務(wù)犯罪工作領(lǐng)域的相關(guān)規(guī)定，力求增強(qiáng)政策法律依據(jù)與實(shí)踐需要之間的關(guān)聯(lián)度；注重提煉本市做法經(jīng)驗(yàn)，借鑒兄弟省市立法經(jīng)驗(yàn)，力求進(jìn)一步豐富和創(chuàng)新預(yù)防工作的內(nèi)涵與形式。

“管用”的立法思路，既體現(xiàn)在法規(guī)的體例上，也滲透進(jìn)每一條具體條文之中。在體例上，采用“若干規(guī)定”的形式，可較好地體現(xiàn)“有幾條立幾條”的原則，突出重點(diǎn)而非面面俱到，能提高法規(guī)的針對(duì)性和可操作性。在內(nèi)容上，區(qū)分一般預(yù)防措施和重點(diǎn)預(yù)防措施，既實(shí)實(shí)在在，又富新意。一般預(yù)防措施著眼于推動(dòng)形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和預(yù)防實(shí)效，努力消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，進(jìn)而鏟除職務(wù)犯罪的滋生土壤，涵蓋了規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)財(cái)政資金管理、推進(jìn)制度廉潔性評(píng)估等關(guān)鍵點(diǎn)，較好地貫徹了黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，有不少亮點(diǎn)。如在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方面，明確政府應(yīng)當(dāng)推行權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，建立行政處罰裁量基準(zhǔn)制度，實(shí)施行政權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化管理，完善公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定的重大行政決策程序；明確本市完善司法管理機(jī)制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)審判公開、檢務(wù)公開、警務(wù)公開、獄務(wù)公開，依法規(guī)范司法人員與當(dāng)事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織的接觸、交往行為，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究的工作制度，建立司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究的工作制度。重點(diǎn)預(yù)防措施則針對(duì)近年來(lái)職務(wù)犯罪易發(fā)多發(fā)的公共資金、公共資源、公共權(quán)力比較集中的領(lǐng)域，著力強(qiáng)化相關(guān)部門的監(jiān)管職責(zé)，完善關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管措施，其中有不少“干貨”。比如：建立健全社會(huì)保險(xiǎn)基金、住房公積金等社會(huì)公共資金的監(jiān)督管理制度，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與公共資金的監(jiān)督；對(duì)財(cái)政優(yōu)惠政策的實(shí)施情況進(jìn)行財(cái)政監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估，使財(cái)政優(yōu)惠政策真正服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；要求推進(jìn)電子商務(wù)平臺(tái)在政府采購(gòu)中的應(yīng)用，并對(duì)近年來(lái)日趨增多的政府購(gòu)買服務(wù)作出規(guī)范，要求財(cái)政部門編制并及時(shí)更新政府購(gòu)買服務(wù)目錄；要求完善國(guó)資國(guó)企監(jiān)管制度，規(guī)范國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的配偶、子女及其配偶的投資或者經(jīng)營(yíng)行為；要求完善城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地管理的監(jiān)管體系，防范違法審批違法干預(yù)土地交易；明確國(guó)有投資重大建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)運(yùn)用建筑信息模型技術(shù)，采用項(xiàng)目管理制等方式加強(qiáng)工程建設(shè)全過(guò)程管理，預(yù)防工程建設(shè)中的職務(wù)犯罪；要求在推進(jìn)金融創(chuàng)新的同時(shí)，加強(qiáng)金融管理，防范金融風(fēng)險(xiǎn)；針對(duì)教育、科研和醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的不同特點(diǎn)，分別規(guī)定預(yù)防措施，等等。這種一般預(yù)防措施與重點(diǎn)預(yù)防措施相結(jié)合的立法模式，較好地兼顧了面與點(diǎn)的關(guān)系，既能為全面防范提供普遍的制度支撐，又能為解決重點(diǎn)領(lǐng)域的重點(diǎn)問(wèn)題提供有力的法治保障。

多管齊下，促法規(guī)落地

《若干規(guī)定》從醞釀到出臺(tái)，前后歷時(shí)兩年半多，其中凝聚了各方的心血和智慧，應(yīng)該說(shuō)這是一部精細(xì)而管用的“良法”。但行百里者半九十，法規(guī)的制定只是第一步。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施，所以，更為重要的是要確保法規(guī)得到有效貫徹，為實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的目標(biāo)而不懈努力。

作為法規(guī)起草單位和聯(lián)系公檢法司機(jī)關(guān)的專門委員會(huì)，內(nèi)司委將結(jié)合自身職責(zé)，采取多種措施，全力推動(dòng)法規(guī)實(shí)施。一是積極做好法規(guī)實(shí)施的準(zhǔn)備工作。近日，委員會(huì)已將法規(guī)文本和相關(guān)審議意見報(bào)告匯編成法規(guī)單行本，寄送市和區(qū)縣相關(guān)單位、區(qū)縣人大常委會(huì)相關(guān)部門及參與立法調(diào)研的專家和代表，以期進(jìn)一步引起各方面對(duì)這部法規(guī)的高度重視，共同做好法規(guī)宣傳教育和實(shí)施工作，并在常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下，依法對(duì)預(yù)防職務(wù)犯罪工作進(jìn)行監(jiān)督。二是將法規(guī)實(shí)施納入司法改革專項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容。今年11月，市人大常委會(huì)將聽取和審議市高級(jí)人民法院、市人民檢察院關(guān)于司法改革試點(diǎn)情況的報(bào)告。委員會(huì)在制定監(jiān)督調(diào)研計(jì)劃和具體實(shí)施方案時(shí)，已將《若干規(guī)定》的相關(guān)條款作為監(jiān)督重點(diǎn)之一，將積極推動(dòng)本市法院和檢察院根據(jù)法規(guī)規(guī)定進(jìn)一步完善司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，落實(shí)司法責(zé)任制。三是大力營(yíng)造普法守法的良好氛圍。明年是“七五”普法的開局之年。內(nèi)司委擬推動(dòng)相關(guān)部門將《若干規(guī)定》作為普法宣傳的重要內(nèi)容，深入開展形式多樣的宣傳教育，不斷提高法規(guī)知曉率，形成全社會(huì)同心協(xié)力做好預(yù)防職務(wù)犯罪工作的良好氛圍，為法治上海的建設(shè)營(yíng)造公正廉潔、清風(fēng)撲面的良好環(huán)境。