劉朝暉

自杭州市合并蕭山及余杭以來(lái)，城市重心從西湖時(shí)代大步跨向錢塘江時(shí)代。

從“大黃浦”到“大靜安”，上海近十幾年來(lái)的行政區(qū)劃調(diào)整一直處于一個(gè)穩(wěn)步推進(jìn)的過(guò)程中。放眼全國(guó)，上海的動(dòng)作不過(guò)是中國(guó)當(dāng)前城市中心城區(qū)合并以及城鎮(zhèn)“升級(jí)”浪潮中的一朵比較大的浪花。首都北京、天津、廣州、重慶等大城市，都已經(jīng)或正在對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行著或多或少的調(diào)整，而自新世紀(jì)以來(lái)在中國(guó)城鎮(zhèn)掀起的這一輪“升級(jí)戰(zhàn)”中，已有200多個(gè)城鎮(zhèn)通過(guò)撤縣建區(qū)、撤縣設(shè)市完成了他們的“華麗轉(zhuǎn)身”。在中國(guó)行政區(qū)劃圖上，這種調(diào)整和改變正在進(jìn)入高潮。

大城市并區(qū)正酣

國(guó)內(nèi)對(duì)行政轄區(qū)進(jìn)行調(diào)整的人口千萬(wàn)級(jí)的大型城市，不止是上海一個(gè)。北京、廣州、重慶、天津等大城市，都已經(jīng)或正在對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行著或多或少的調(diào)整。

2000年，廣州市將番禺、花都撤市改區(qū)，廣州市區(qū)面積一下擴(kuò)大到3718.5平方公里。2005年，廣州市進(jìn)行了50年來(lái)最大的行政區(qū)劃調(diào)整：東山區(qū)和芳村區(qū)分別并入了越秀區(qū)和荔灣區(qū);以廣州開(kāi)發(fā)區(qū)和南沙開(kāi)發(fā)區(qū)為依托，蘿崗區(qū)和南沙區(qū)橫空出世，這使得廣州城市發(fā)展空間向東向南各延伸數(shù)十公里，使廣州從“瀕海城市”轉(zhuǎn)變成為名副其實(shí)的“海濱城市”。

然而廣州的這種行政區(qū)劃調(diào)整并沒(méi)有就此結(jié)束，其強(qiáng)強(qiáng)合并的思路，與上海非常相似。在經(jīng)過(guò)一年多的醞釀，廣州市新的黃埔區(qū)今年9月掛牌，對(duì)原黃埔區(qū)、蘿崗區(qū)進(jìn)行“撤二建一”。兩區(qū)合并后，黃埔經(jīng)濟(jì)總量將躍居廣州市第二，稅收收入居各區(qū)第一。

2010年7月，按照國(guó)務(wù)院的批復(fù)，北京市將原東城區(qū)和崇文區(qū)合并成新的東城區(qū)，將原西城區(qū)和宣武區(qū)合并成為新的西城區(qū)。北京內(nèi)城四區(qū)的行政區(qū)域格局，是自1961年以后逐步形成的。但隨著北京城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市人口的增加，內(nèi)城四區(qū)原有的行政區(qū)域格局逐漸顯示出了弊端。

從直觀上看，北京四城區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整后，新的合并區(qū)在轄區(qū)面積、常住人口數(shù)量等方面都有了巨大提升。北京市政府可以在更大的范圍內(nèi)統(tǒng)籌利用空間資源，促進(jìn)核心區(qū)北部的優(yōu)勢(shì)資源向南輻射延伸;可以對(duì)核心區(qū)的歷史文化資源進(jìn)行更高層次的規(guī)劃、保護(hù)和開(kāi)發(fā)利用，并可以通過(guò)調(diào)整核心區(qū)行政區(qū)劃，從整體上提升核心區(qū)的城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和公共服務(wù)水平及建設(shè)管理水平。

北京這次的行政區(qū)劃調(diào)整堪稱自15世紀(jì)初明成祖朱棣營(yíng)建北京城以來(lái)少數(shù)的幾次歷史性變化之一。然而為了建設(shè)世界級(jí)城市，這可能只是北京城區(qū)合并浪潮的序曲。在四城區(qū)合并之后，已經(jīng)有學(xué)者提出更新的合并提案，放在了首都管理者的案頭。

與上海、廣州 “撤二建一”強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的做法略有不同，在最新的行政區(qū)劃調(diào)整動(dòng)作中，天津和重慶，則更像是區(qū)域“升級(jí)”：撤縣設(shè)區(qū)。

2009年，天津市將塘沽區(qū)、漢沽區(qū)、大港區(qū)撤銷，設(shè)立濱海新區(qū)，以原3個(gè)區(qū)的行政區(qū)域?yàn)闉I海新區(qū)的行政區(qū)域。天津今年也在對(duì)區(qū)劃的升級(jí)換代積極做著準(zhǔn)備。據(jù)天津市民政局區(qū)劃地名處披露，國(guó)務(wù)院已批復(fù)同意撤銷天津市寧河縣、靜?？h，設(shè)立天津市寧河區(qū)、靜海區(qū)。

去年重慶對(duì)璧山縣和銅梁縣“撤縣設(shè)區(qū)”后，今年5月份國(guó)務(wù)院再次批復(fù)同意重慶撤銷下轄的潼南縣、榮昌縣，設(shè)立潼南區(qū)、榮昌區(qū)。這是自2011年以來(lái)，重慶第三次調(diào)整行政區(qū)劃。2011年，重慶市曾調(diào)整部分行政區(qū)劃，撤銷萬(wàn)盛區(qū)和綦江縣，設(shè)立綦江區(qū);撤銷雙橋區(qū)和大足縣，設(shè)立大足區(qū)。

對(duì)于滬渝津穗四個(gè)城市的行政區(qū)劃不斷調(diào)整，專家表示這是因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)快速發(fā)展和人口急劇增長(zhǎng)中，對(duì)城市功能提出了新的要求。中國(guó)社科院房地產(chǎn)研究中心副研究員顧建發(fā)指出，大城市里如果面積較小的行政區(qū)劃太多，意味著管理半徑有限，進(jìn)而降低辦事效率。而城市管理將逐漸顯現(xiàn)新的趨勢(shì)：小政府、大機(jī)構(gòu)。管理有著幾千萬(wàn)常駐人口的城市，有相當(dāng)一部分管理職能是通過(guò)授權(quán)，下放到區(qū)里來(lái)具體執(zhí)行?！皩?duì)大城市來(lái)說(shuō)，區(qū)一級(jí)的機(jī)構(gòu)功能如果適當(dāng)增強(qiáng)，有利于提高整個(gè)市級(jí)系統(tǒng)的辦事效率。”

中小城市籌劃升級(jí)

當(dāng)千萬(wàn)人口級(jí)別的城市的行政區(qū)劃調(diào)整風(fēng)云涌動(dòng)的時(shí)候，國(guó)內(nèi)相當(dāng)一部分的中小城市，已經(jīng)在從縣升為區(qū)、再由區(qū)升級(jí)到市的調(diào)整之路上大展拳腳，還有更多的地方，正在為實(shí)現(xiàn)這種“升級(jí)”而不斷努力。

上海的近鄰蘇州市，2012年初已經(jīng)將其位于古城區(qū)的滄浪、平江、金閶三區(qū)合并為姑蘇區(qū)，縣級(jí)市吳江市撤縣設(shè)區(qū)。區(qū)劃調(diào)整后蘇州城區(qū)直接與上海接壤，此舉有利于加強(qiáng)蘇州中心城市首位度和輻射能力，理順蘇州古城保護(hù)和太湖整體保護(hù)開(kāi)發(fā)的體制機(jī)制，還將降低行政管理成本和提高行政效能。

同樣在2012年，山東省青島市以原市北區(qū)、四方區(qū)的行政區(qū)域合并為新的市北區(qū)，同時(shí)撤銷青島市黃島區(qū)、縣級(jí)膠南市，設(shè)立新的青島市黃島區(qū)。

2001年，杭州市就已經(jīng)合并蕭山市及余杭市，城市重心全面從西湖時(shí)代大步跨向錢塘江時(shí)代。

據(jù)渭南市政府網(wǎng)站10月底披露的消息，國(guó)務(wù)院已經(jīng)批復(fù)同意渭南市撤銷華縣，設(shè)立渭南市華州區(qū)，以原華縣的行政區(qū)域?yàn)槿A州區(qū)的行政區(qū)域。而在今年8月，國(guó)務(wù)院批復(fù)溫州市洞頭縣撤縣設(shè)區(qū);秦皇島市的撫寧縣，也在8月底被批復(fù)設(shè)立秦皇島市撫寧區(qū)。

據(jù)民政部網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)共有23個(gè)縣撤縣設(shè)區(qū)。目前仍有相當(dāng)數(shù)量的地方政府，在爭(zhēng)取撤縣設(shè)區(qū)、撤縣建市的名額。據(jù)《華夏時(shí)報(bào)》報(bào)道，有學(xué)者根據(jù)各地政府官網(wǎng)和政府工作報(bào)告進(jìn)行統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，已遞交申請(qǐng)?jiān)诿裾颗抨?duì)撤縣設(shè)市的縣，超過(guò)200個(gè);而有計(jì)劃撤縣設(shè)市的縣，則多達(dá)四五百個(gè)。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)上比較領(lǐng)先的城市，通過(guò)行政區(qū)劃的調(diào)整合并，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型上打開(kāi)了新的增長(zhǎng)空間。而更多的一些中心城市，則試圖通過(guò)這種動(dòng)作，加速本地城鎮(zhèn)化升級(jí)步伐，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的起飛和增長(zhǎng)建立新的突破口。

同濟(jì)大學(xué)建筑學(xué)院副院長(zhǎng)李翔寧在近日舉行的上海城市空間展上指出，這一現(xiàn)象某種程度上反映出中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城市功能也在不斷改進(jìn)?！俺擎?zhèn)化最終是人融入城市的過(guò)程。我們的人口結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大的變化，大城市對(duì)人口的吸納能力雖然很強(qiáng)，但終究有一天會(huì)趨于飽和。而中型城市以及小城鎮(zhèn)，正在逐步成為中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的重要平臺(tái)?！?/p>

城市風(fēng)險(xiǎn)不能不防

城區(qū)合并其實(shí)并不是新鮮話題。與以往不同的是，最近十來(lái)年的行政區(qū)劃合并，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是工業(yè)化和城市化發(fā)展的結(jié)果。

隨著我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程的快速推進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)集聚的內(nèi)在動(dòng)力下，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)制將由以往嚴(yán)重依賴于地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)到依靠規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)并重的轉(zhuǎn)變，有選擇地進(jìn)行轄區(qū)合并，是順應(yīng)這種趨勢(shì)的一種可行方案。

社科院房地產(chǎn)研究中心副研究員顧建發(fā)表示，中國(guó)城鎮(zhèn)化還有較長(zhǎng)的路要走，在這一過(guò)程中人口的遷移和產(chǎn)業(yè)的變化，都對(duì)城市和城鎮(zhèn)功能提出了新的要求?！按蟪鞘袇^(qū)縣合并，和小城鎮(zhèn)的升級(jí)，在一定程度上都是為了適應(yīng)這種新的環(huán)境和變化而出現(xiàn)的?！?/p>

2011 年以來(lái)，重慶三峽調(diào)整行政區(qū)劃。

“中心城區(qū)的合并是一個(gè)全國(guó)性趨勢(shì)，剛剛開(kāi)始?！鄙虾Ｉ鐣?huì)科學(xué)院城市化發(fā)展研究中心主任郁鴻勝2011年在接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》專訪時(shí)就已經(jīng)明確指出。他認(rèn)為，行政區(qū)劃的調(diào)整將會(huì)是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鎮(zhèn)體系建設(shè)的啟動(dòng)器，實(shí)際上是體制改革中的，突破生產(chǎn)關(guān)系和制度關(guān)系的一種重大的變革。

不過(guò)，對(duì)于國(guó)內(nèi)的城區(qū)合并浪潮，還是有專家保持著冷靜的審慎態(tài)度。中國(guó)城市發(fā)展研究會(huì)名譽(yù)副理事長(zhǎng)朱鐵臻在接受《新民周刊》采訪時(shí)表示，這種合并的效果并不是短期內(nèi)能看得出來(lái)，需要一定的時(shí)間來(lái)實(shí)踐證明。是不是什么樣的城市一合并就好了，很難說(shuō)。有些合并是不是需要，還不好說(shuō)。一股風(fēng)地搞城市的城區(qū)合并，存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)。

朱鐵臻還特別指出，城市城區(qū)合并，在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意對(duì)于城市歷史文化的保護(hù)和延續(xù)。每個(gè)城區(qū)有其歷史形成過(guò)程和文化特點(diǎn)，合并過(guò)程中，不能把這些特點(diǎn)統(tǒng)統(tǒng)抹去。像北京的宣武區(qū)、上海的盧灣、閘北等地區(qū)，都有著自身獨(dú)特的歷史人文特點(diǎn)，如果能夠在這波合并浪潮中得到保留，善莫大焉。

中國(guó)社科院研究員、城市發(fā)展與環(huán)境研究所創(chuàng)始人傅崇蘭也表示，城市城區(qū)合并，就是一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)時(shí)空觀發(fā)展帶來(lái)的變化。變化的根本原因，在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革，使得物質(zhì)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)也會(huì)發(fā)展變化，需要新的空間拓展;同時(shí)居民物質(zhì)和精神生活需求的改善，以及部分舊城區(qū)長(zhǎng)期落后于整體城市發(fā)展，也需要這種變化出現(xiàn)。

傅崇蘭還提到了注意防止城市風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題，在世界上也非常注重對(duì)此問(wèn)題的研究。在各種資源要素高度密集在城市、城市架構(gòu)愈益精巧化的同時(shí)，城市脫離并悖逆自然界的傾向性加大，由城市自身增長(zhǎng)所導(dǎo)致的內(nèi)在風(fēng)險(xiǎn)因素卻與日俱增。世界上許多特大城市在防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面積累了很多成功的做法和經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)于快速城鎮(zhèn)化發(fā)展的中國(guó)，具有重要的啟示和借鑒意義。

美國(guó)的大都市區(qū)治理

美國(guó)是世界上大都市區(qū)化水平較高的國(guó)家，美國(guó)大都市區(qū)的一個(gè)顯著特征就是政治分散化，即一個(gè)大都市區(qū)中存在幾十甚至幾百個(gè)獨(dú)立的地方政府。為消除這種政治分散化所帶來(lái)的負(fù)面影響，自19世紀(jì)末起，美國(guó)進(jìn)行了一系列創(chuàng)新嘗試，對(duì)大都市區(qū)內(nèi)的地方政府關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，有效地推動(dòng)了大都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。

美國(guó)先后經(jīng)歷過(guò)兩次兼并浪潮。19世紀(jì)末20世紀(jì)初許多面臨服務(wù)短缺的郊區(qū)為了獲得更好的市政服務(wù)，選擇了被中心城市兼并。但是到1920年代和1930年代，由于郊區(qū)居民獲取服務(wù)的途徑多樣化，他們開(kāi)始對(duì)兼并進(jìn)行抵制，兼并活動(dòng)基本停滯，直到第二次世界大戰(zhàn)后，南部和西部各州才重新開(kāi)始大規(guī)模的兼并活動(dòng)。

由于中心城市的兼并遭到郊區(qū)抵制，改革者開(kāi)始主張建立一種雙層制的聯(lián)邦式大都市政府，由一個(gè)大都市政府負(fù)責(zé)向居民區(qū)提供區(qū)域性服務(wù)，而各地方政府保留自己的身份，對(duì)屬于地方性的事務(wù)進(jìn)行管轄。比如邁阿密地區(qū)的大戴德縣都市政府。

1960年代和1970年代，將中心城市與其所在的縣合并成一個(gè)單一的大都市政府的市縣合并，在美國(guó)也開(kāi)始得到廣泛運(yùn)用并獲得成功。

由于大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性改革很少獲得成功，所以美國(guó)多數(shù)大都市區(qū)仍處于高度的政治分散化，但是這些地區(qū)通過(guò)特區(qū)、政府間合作等方式，實(shí)現(xiàn)了大都市區(qū)分散化的多中心治理。資料來(lái)源：《整合與分散：美國(guó)大都市區(qū)地方政府間關(guān)系探析》 作者：劉彩虹 華中科技大學(xué)出版社2010年出版