中國駐美國大使館教育處

美國涉及學前教育有幾個概念，一個是學前教育（Pre-school Education），一個是學前班教育（Kindergarten），還有早期教育（Early Learning）。學前教育（Pre-school Education）概指3～7歲兒童的教育，常見的Pre-K3和Pre-K4教育就是分別針對3歲、4歲兒童。字母K即代表學前班教育（Kindergarten），其對象是5歲兒童，但事實上被劃分為美國義務(wù)教育（即K-12教育）的起點，納入公立教育的范疇。早期教育（Early Learning）一詞見于聯(lián)邦政府部門如白宮、教育部等文件中，在其政策制定和教育項目投入中使用，涵蓋了從出生到小學3年級的所有孩子的教育，一些項目資助也是針對0～3歲，3～4歲兒童等。如果參照中國的情況討論美國的學前教育，需要包括學前教育（Pre-school education）、學前班教育（Kindergarten），此外在其政策調(diào)研上還要考慮早期教育（Early Learning）的部分內(nèi)容。20世紀80年代以來，美國聯(lián)邦和州政府越來越重視學前教育，許多州都通過立法將Pre-K3，Pre-K4納入公立教育系統(tǒng)，并加大投入。因此，如果比較系統(tǒng)地討論美國學前教育體系，還是應(yīng)以Pre-K3和Pre-K4為主，兼顧其他幾種層級。

一、全美學前教育現(xiàn)狀

1.學前教育入學情況

美國5歲兒童需依法進入Kindergarten接受教育，是K-12國民教育的起點，因而入學率得到了有效保障。相對而言，4歲和3歲兒童的教育則不是強制的，入學率也較低。近年來，普及4歲學前教育的運動正在開展，不少州的公立小學都設(shè)立了Pre-K3和Pre-K4班級，為本地區(qū)的適齡兒童提供免費的學前教育。但公立學前教育經(jīng)費畢竟有限，有些州主要是服務(wù)于少數(shù)經(jīng)濟能力有限或家庭有特殊需求的兒童，有些州設(shè)有入讀限制，還有的地方如華盛頓特區(qū)則采用抽簽的辦法來調(diào)節(jié)入學需求與教育資源供給之間的矛盾。

根據(jù)美國國家學前教育研究所（National Institute for Early Education Research）發(fā)布的《2013各州學前教育》年度報告，全美接受公立學前教育的兒童超過130萬，其中接受公立學前教育的4歲兒童將近115萬，平均入學率為28%，接受公立學前教育的3歲兒童將近18萬，平均入學率僅有4%。但各州情況差異很大，華盛頓特區(qū)在全美50+1個州及特區(qū)中，以94%的4歲兒童和80%的3歲兒童的公立學前教育入學率排名全國第一，而羅德島州4歲和3歲兒童的公立學前教育入學率僅為1%和0%，還有10個州沒有公立學前教育項目。全國接受特殊學前教育的兒童（3～4歲）約有43.6萬。

2.學前教育機構(gòu)

美國學前教育學校類型有多種，包括政府資金項目性質(zhì)的公立學前教育學校（Public Preschools）、非盈利合作辦學（Non-Profit Cooperative Schools）、社區(qū)學前教育中心（Local Community Children Centers）、宗教背景學前教育中心（Churchaffiliated Centers）和盈利性私營學前教育學校（For-Profit Schools）等。美國學前教育辦學需經(jīng)州或州政府授權(quán)的地方政府教育部門批準，但是否頒發(fā)執(zhí)照主要關(guān)注教學場所和設(shè)施設(shè)備是否達標，其教育項目質(zhì)量則由民間有關(guān)幼兒教育協(xié)會予以認證。學前教育機構(gòu)的組成，各州的情況差異很大，有的州私立學前教育機構(gòu)占了主體，有的州則絕大多數(shù)機構(gòu)為公立或多數(shù)都得到了政府的資助。

以華盛頓特區(qū)為例，目前華盛頓特區(qū)公立的學前教育機構(gòu)主要有3類，特區(qū)公立學校（DC Public Schools），特區(qū)公立特許學校（DC Public Charter Schools）和社區(qū)學前教育中心。華盛頓所有的公立小學都開設(shè)了學前教育內(nèi)容，公立特許學校在經(jīng)過理事會的審批后也可以開展學前教育。這些機構(gòu)招收30個月至5歲兒童入學，提供免費教育。華盛頓特區(qū)94%的4歲兒童和80%的3歲兒童就讀公立學前教育機構(gòu)。其他的私立學前教育機構(gòu)和宗教背景學前教育中心數(shù)量較少，學生群體也較小。

二、管理體制

根據(jù)1791年通過的美國憲法第十修正案，管理教育的權(quán)利在各州，其他教育權(quán)利在公民。美國教育實行高度地方自治，每個州制定和實施各自的教育政策并對各自的教育系統(tǒng)實行行政管理，具體管理公立教育的一級行政單位則是學區(qū)。因此總體來說，美國實行的是分權(quán)制的教育管理體系，分聯(lián)邦、州、學區(qū)三級。

1.聯(lián)邦政府

聯(lián)邦政府沒有直接管理教育的職能，長期以來在教育事務(wù)中作用有限，所提出的目標或戰(zhàn)略更多是倡議和呼吁，強制性差。只是通過撥款項目為就讀私立學校的弱勢群體公民提供補助與支持。近二十年來，聯(lián)邦政府對各州教育的影響越來越大，涉足越來越深，從加大教育投入（克林頓政府時期），到監(jiān)督督促各州教育發(fā)展（小布什政府時期），再到現(xiàn)在（奧巴馬政府）引領(lǐng)各州教育改革方向，聯(lián)邦政府在基礎(chǔ)教育上不斷強化著“國家”的烙印。

奧巴馬執(zhí)政以來，一直非常重視學前教育，在國情咨文中，他呼吁國會要為美國的每一位兒童提供優(yōu)質(zhì)的早期教育機會。奧巴馬的早期教育綜合計劃包括了針對早期教育質(zhì)量保障、家庭與父母教育、擴大入學機會等各個方面的項目。

目前，聯(lián)邦政府的早期教育項目都是以立法的形式予以保障，主要由衛(wèi)生與公共服務(wù)部和教育部實施。衛(wèi)生與公共服務(wù)部負責實施的各項法律及撥款項目包括：《啟蒙法》（Head start Act）、《兒童保育與發(fā)展整體撥款法》（Child Care and Development Block Grant Act）、其他法律框架下的兒童教育計劃，包括貧困家庭短期補助計劃（Temporarv Assistance for Needy Families，TANF）、根據(jù)《社會安全法》（Social Securitv Act）設(shè)立的社會服務(wù)補助金等。教育部負責實施的各項法律及撥款項目包括《不讓一個孩子掉隊》一號條款（Title One）及學前教育項目、《不讓一個孩子掉隊》二號條款準備學習項目、《不讓一個孩子掉隊》五號條款學習基礎(chǔ)項目、《特殊教育法》（Individuals with Disabilities Education Act，IDEA）中的學前教育項目、《特殊教育法》中殘疾嬰幼兒及其家人的特教補助計劃、根據(jù)《初等和中等教育法》二號條款設(shè)立的學前教育教師發(fā)展項目等。這兩個部與各州開展密切合作，通過資助教學、學生、培訓(xùn)教師、幫助各州提升教育質(zhì)量評估能力等各種方法，引導(dǎo)地方和教育機構(gòu)不斷朝著政府早期教育的目標邁進：擴大中低收入家庭的入學機會、提升早期教育質(zhì)量、保障特殊教育兒童的學前教育。

2.州政府

各州政府是學前教育的重要管理部門，負責制定本州的學前教育政策、為學前教育提供資助、批準頒發(fā)學前教育機構(gòu)經(jīng)營執(zhí)照、管理聯(lián)邦教育部投入到本州的學前教育資金、組織教育評估等等。由于美國各州教育高度自治，因而各州之間教育管理部門設(shè)置、職能和管理辦法差異也很大。根據(jù)近期美國國家學前教育研究所發(fā)布的調(diào)查報告，華盛頓特區(qū)的學前教育普及程度位列全美第一，政府對學前教育的投入和支持力度也較大。以華盛頓特區(qū)為例，可以看出州政府在學前教育管理中所承擔的職能。

華盛頓特區(qū)政府設(shè)州教育學監(jiān)辦公室（Office of the State Superintenden of Education），由分管教育的副州長負責管理。該辦公室負責管理本地區(qū)的教育事務(wù)，辦公室下設(shè)早期教育處（Division of Early Learning）專門管理學前教育。該處的主要任務(wù)是通過領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，保證全特區(qū)所有0～5歲兒童都能夠享受優(yōu)質(zhì)的早期兒童發(fā)展教育，為小學教育做好準備。該處下設(shè)5個分部。

教育與項目質(zhì)量促進部，該部通過實施培訓(xùn)、提供技術(shù)支持、項目質(zhì)量評估等手段促進和提高特區(qū)的學前教育項目質(zhì)量。

營業(yè)執(zhí)照與監(jiān)察部，該部門主要執(zhí)行兩項任務(wù)，一是負責核發(fā)學前教育中心或家庭學前教育機構(gòu)的兒童發(fā)展教育設(shè)施執(zhí)照，一是調(diào)查處理投訴和非常事件。

運營與管理服務(wù)部，該部門負責管理全處所有項目，其主要職能包括：預(yù)算制定與分析、資金管理、與受資助機構(gòu)的協(xié)議與工資資助計劃、采購、報銷、項目分析、協(xié)調(diào)和匯報項目的關(guān)鍵評價指標和績效表現(xiàn)成績、語言學習法案報告和客戶服務(wù)報告、項目資格確認與監(jiān)督、信息自由法案的相關(guān)申請、兒童關(guān)愛與發(fā)展基金和財務(wù)報告等。

政策研究部，該部門職能比較綜合，主要包括：協(xié)調(diào)項目和統(tǒng)計報告，協(xié)調(diào)早期教育信息管理系統(tǒng)開發(fā)、協(xié)調(diào)和監(jiān)管研究課題以及重點新課題的開發(fā)。

“啟蒙計劃”合作辦公室，該部門的職能是支持各“啟蒙計劃”參與單位之間的合作，調(diào)節(jié)各單位之間的利益，制定和完善州與地方的工作政策與機制，促進“啟蒙計劃，，各個項目的教學大綱之間的協(xié)調(diào)一致，符合“啟蒙計劃成果大綱”和“州早期教育標準”的要求。

3.學區(qū)

美國學區(qū)是以與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市的行政區(qū)域或與其邊界相毗鄰為劃分標準的。學區(qū)的劃分與美國的行政區(qū)域的劃分并不一致，有時一個學區(qū)跨兩個或多個行政區(qū)。美國的學區(qū)具有多樣性，通常在一個州內(nèi)不止存在一種類型。如一個州可能會有鎮(zhèn)學區(qū)、小學學區(qū)、中學學區(qū)或市學區(qū)、縣學區(qū)、獨立學區(qū)、統(tǒng)一學區(qū)等。

美國學區(qū)是學校管理的第一執(zhí)行者、教育活動、課程設(shè)置的決定者和公共教育經(jīng)費的第一負擔者。美國學區(qū)作為一級行政機構(gòu)，有相對較大的自主權(quán)。它有權(quán)征稅，主要是征收學區(qū)內(nèi)居民的財產(chǎn)稅，為學?；I集教育經(jīng)費。此外學區(qū)還負責擬定學校預(yù)算，決定課程設(shè)置，聘請教職員等。學區(qū)通過民選產(chǎn)生教育委員會，教育委員會成員一般是兼職的，不領(lǐng)取報酬，具有高度的責任心。該委員會負責制定本地區(qū)的教育政策，全權(quán)負責學區(qū)教育事務(wù)的管理。學區(qū)教育委員會的執(zhí)行機構(gòu)是教育局，其負責人是教育局長或?qū)W區(qū)總監(jiān)。學區(qū)內(nèi)各校的重大事項都要由教育委員會決定，教育局長/學區(qū)總監(jiān)負責執(zhí)行。教育局長/學區(qū)總監(jiān)責任重大，要對全區(qū)的財政狀況了如指掌，既要辦好教育，又要顧及納稅人的利益。

三、投入機制

美國公立學前教育的投入機制與基礎(chǔ)教育（K-12）的投入機制相同，也是聯(lián)邦、州政府、地方學區(qū)三級投入，但是比例大不相同。美聯(lián)邦教育部國家教育數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)顯示，2009-2010學年，基礎(chǔ)教育的投入中，聯(lián)邦、州和地方學區(qū)的投入比例分別為13.2%、42.6%和44.1%，州和地方學區(qū)投入占大多數(shù)，且地方學區(qū)投入高于州投入。而根據(jù)《2013各州學前教育》年度報告，公立學前教育（pre-K）的投入中，州政府占了絕大多數(shù)，僅有13個州地方學區(qū)有配套投入。

1.聯(lián)邦政府投入

聯(lián)邦政府部門負責對學前教育項目進行投入的是衛(wèi)生與公共服務(wù)部和教育部。就撥款類型來看，主要有年度撥款、跨年度專項撥款以及聯(lián)邦預(yù)算法案包括的其他專項撥款。

一般各部委的年度預(yù)算主要是根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定的年度撥款。在教育部的年度撥款中，絕大多數(shù)用于基礎(chǔ)教育（K-12），約為總撥款額的90%，這些都是特定用途撥款，用于滿足特定群體的需求，包括弱勢群體學生、貧困生和少數(shù)族裔學生、殘疾學生和母語為非英語的學生。全體幼兒學前教育項目、幼兒園發(fā)展補助金、殘疾人教育法案（IDEA）學前補助金項目等列入教育部年度撥款?！霸缙趩⒚捎媱潱‥arly Head Start）”，“啟蒙計劃（Head Start）”等項目則列入衛(wèi)生與公共服務(wù)部的年度撥款。

跨年度的專項撥款是根據(jù)最初項目設(shè)定的要求，每年都有指定的數(shù)額，不列入年度撥款。也有部分使用專項撥款、部分使用年度撥款的項目。例如，在奧巴馬公布的201 5財年預(yù)算案中，“全民學前教育計劃（Preschool for All Initiative）”就是一個跨年度的專項預(yù)算，包括2015年預(yù)算的13億美元和今后10年的總計750億美元的跨年度專項撥款。

聯(lián)邦預(yù)算法案包括的其他專項撥款可能是跨部委的某個特定項目的撥款。如2015政府預(yù)算中560億美元的“機會、成長與安全計劃Opportunity，Growth，and Securitv Initiative）”資金，就是根據(jù)2013兩黨預(yù)算法案（Bipartisan Budget Act of 2013），簡稱BBA，設(shè)立的專項撥款。其中有2.5億美元用于教育部的學前教育發(fā)展項目。

從資助方式來看，則有競爭性資助和撥款資助兩類。競爭性資助需要接受資助的州或單位提交申請，聯(lián)邦部委經(jīng)過審核確定是否對其提供資助，如幼兒園發(fā)展補助金。撥款則是根據(jù)相應(yīng)的法規(guī)或相應(yīng)的計算公式對各州或項目機構(gòu)進行項目資助。以影響力較大的“早期啟蒙計劃（Early Head Start）”，“啟蒙計劃（Head Start）”為例，這兩個計劃屬于競爭性資助，是針對貧困或貧困線以下家庭0～4歲子女的資助早期資助計劃，直接給開設(shè)“早期啟蒙計劃（Early Head Start）”，“啟蒙計劃（Head Start）”項目的教育機構(gòu)進行資助，這些機構(gòu)不限于公立學校，其他非盈利合作辦學、社區(qū)學前教育中心、甚至宗教背景學前教育中心都可以按照相關(guān)要求開設(shè)項目并向衛(wèi)生與公共服務(wù)部兒童保育局提出申請，獲得批準后就能夠享受該項目的資助了。

2.州政府投入

在已經(jīng)設(shè)立公立學前教育項目的41個州及特區(qū)中，各州投入力度差異很大。美國2013年度學前教育政府總投入約54億美元，全國平均生均投入為4026美元，投入最高的是華盛頓特區(qū)，學前教育生均經(jīng)費達14.690美元，排名第二的新澤西州為12.070美元，最低的如南卡羅來那州和內(nèi)布拉斯加州生均經(jīng)費都在1300美元以下，還有10個州沒有公立學前教育項目，投入為0。根據(jù)《2013各州學前教育》的統(tǒng)計，除了投入為0的10個州外，還有27個州的投入不能滿足學前教育項目的需求，缺口從馬薩諸塞州的生均5421美元到阿拉巴馬州的517美元不等。

每個州對學前教育的投入方式也不相同，有的將其與基礎(chǔ)教育統(tǒng)籌考慮進行資助，有的州則以項目方式進行資助，還有的州兩者相結(jié)合。華盛頓特區(qū)自上世紀60年代以來開始向公立學前教育投入經(jīng)費支持，近年來投入力度持續(xù)加大。2008年華盛頓特區(qū)通過了《擴大和深化學前教育修正案》，制定了5年戰(zhàn)略規(guī)劃，要在特區(qū)普及學前教育并制定實施學前教育入學標準和優(yōu)先政策。由于華盛頓特區(qū)學前教育多數(shù)放在各公立小學舉辦，因此其投入也是與K-12基礎(chǔ)教育一起按照標準撥付給各學校，同時也提供項目資助。

一般來說，美國各州對基礎(chǔ)教育的投入是以“充足性”為要求，自己設(shè)定達到標準的典范學?；驑影鍖W校，據(jù)此確定必須的教育資源要素，估算教育成本，設(shè)定補助公式，最后計算出本州生均補助的標準，各州再將經(jīng)費撥付給學區(qū)。但是華盛頓特區(qū)沒有再細分學區(qū)，整個特區(qū)對基礎(chǔ)教育的投入都視為州政府投入。

華盛頓特區(qū)對學前教育采取統(tǒng)一生均標準加補助項目的辦法進行投入。公立學前教育機構(gòu)，包括公立學校、公立特許學校和社區(qū)學前教育中心接受統(tǒng)一生均標準資助。3歲兒童教育，即Pre-K3生均標準為11986美元;4歲兒童教育，即Pre-K4生均標準為ll629美元。其他采取家庭教育、親戚教育、家庭教育服務(wù)機構(gòu)、一類、二類兒童發(fā)展中心等方式為兒童提供學前教育的，則按照有關(guān)規(guī)定向州政府申請補助，州政府以教育券的方式對學生培養(yǎng)經(jīng)費支出予以報銷，前提是這些機構(gòu)已經(jīng)與政府簽訂協(xié)議或得到了衛(wèi)生與公共服務(wù)部兒童服務(wù)處的認可。在進入接受政府資助的學前教育項目的兒童中，約有88%的兒童進入了公立學前教育機構(gòu)，12%的兒童進入其他接受政府經(jīng)費補助的項目。

事實上，各教育機構(gòu)得到的撥款是以生均撥款為基礎(chǔ)，并考慮其他因素進行綜合計算。根據(jù)華盛頓特區(qū)公立學校（DC Public Schools）網(wǎng)站公布的年度預(yù)算信息，對各學校經(jīng)費預(yù)算的確定以預(yù)計招收學生數(shù)為主要考慮因素，同時還要考慮特殊教育學生群體、英語語言學習學生群體（主要是移民）、午餐減免學生群體（貧困家庭）、各年級師生比、學校特長教育、非人力資源支出和生均撥款額等。為避免重復(fù)資助，“啟蒙計劃”項目等聯(lián)邦資助是計入總資助額的。

除此以外，州政府還設(shè)立項目對教師培訓(xùn)、課程開發(fā)、教材評估、家長參與等項目進行投入。目前特區(qū)政府主要的學前教育資助項目有：家長、家庭與社區(qū)參與項目、嬰幼兒教育設(shè)施改善資助金、學前教育設(shè)施改善基金、公立特許學校經(jīng)費、貧困家庭短期資助金和校外時間教育資助項目等等。2012年，共有13個項目資助申請獲得批準，每個項目的資助額為25000美元，為期2年。

3.地方學區(qū)投入

學區(qū)對學前教育的投入比例較低。根據(jù)《2013各州學前教育》年度報告，僅有13個州要求地方學區(qū)進行配套投入。在公立學前教育經(jīng)費充足的州，如華盛頓特區(qū)和新澤西州等，都沒有要求學區(qū)進行配套投入。在配套投入的13個州，學區(qū)配套補助的比例也大不相同。內(nèi)布拉斯加州公立學前教育投入較低，對學區(qū)投入的依賴較大，生均投入僅為2943美元，學區(qū)生均配套補助1670美元，占總生均支出的57%。而學前教育投入達500O-7000美元的州，學區(qū)配套投入就相對低一些，如田納西州生均配套補助1284美元，占總生均投入的22%;弗吉尼亞州生均配套補助21 34美元，占總生均投入的36%;北卡羅來納州生均配套補助2126美元，占總生均投入的30%。

四、特點與啟示

1.聯(lián)邦政府主導(dǎo)改革方向

隨著人們對早期教育的認識不斷深化，其重要性也越來越為教育界所認可。從80年代以來，美國的幾任總統(tǒng)都在強調(diào)學前教育的重要性，在不同場合呼吁加強學前教育，并通過立法手段不斷予以強化?！冻醯扰c中等教育法》（即后來的《不讓一個孩子掉隊法案》）、《啟蒙教育法》、《2009美國復(fù)蘇與再投資法案》、《兒童保育與發(fā)展整體撥款法》等都為早期教育確立了法律保障。這些法律不僅是為各州學前教育提供經(jīng)費上的補補貼貼，更重要的是引領(lǐng)全國實施教育改革，普及學前教育，提高教育質(zhì)量。我國發(fā)展早期教育，一定要從國家層面予以重視，通過法律法規(guī)、政策手段推動其健康發(fā)展。

2.分級保障，發(fā)揮地方積極性

美國憲法規(guī)定教育是地方和個人的事務(wù)，這是美國教育地方分權(quán)的法律依據(jù)，學前教育也不例外。因此，無論是管理還是投入，美國的學前教育和基礎(chǔ)教育一樣，都有明顯的三個層級：聯(lián)邦、州和學區(qū)，三者各司其職，相互支撐。雖然學前教育并不屬于義務(wù)教育的范疇，但在一些有條件的州，如華盛頓特區(qū)、佐治亞州、俄克拉荷馬州等，州政府也提出了全面普及學前教育的計劃，并加大投入，取得了較好的效果。我國也存在學前教育沒有納入義務(wù)教育范疇的情況，因此更需要中央和地方互相配合，并充分發(fā)揮地方上的積極性，鼓勵地方投入，逐步普及學前教育。

（責任編輯 ? 甘 ? 璐）