程明浩+譚健+趙華

一、養(yǎng)老機構運行績效專項審計思路和方法

步驟一：財政補貼政策旨在鼓勵養(yǎng)老機構增加床位數(shù)。市財政對新建民辦養(yǎng)老機構，按城區(qū)每張床位一次性分別給予4 000元的資助，對改、擴建新增床位達到一定規(guī)模標準的，一次性分別給予2 000元的資助。通過調查養(yǎng)老機構床位供需及利用情況評估財政補貼的效益。

1.計算城郊養(yǎng)老機構的入住率，分析比對城、郊養(yǎng)老機構的入住情況。主要SQL語句如下：

SELECT SUM（B.入住老人總數(shù)），SUM（B.床位數(shù)）， SUM（入住老人總數(shù)）/SUM（床位數(shù)） FROM （ SELECT 區(qū)屬，SUM（規(guī)模） 床位數(shù) ，SUM（老人總數(shù)） 入住老人總數(shù)，SUM（老人總數(shù)）/SUM（規(guī)模） 入住率 FROM DBO.機構基本情況表調查表 WHERE 區(qū)屬 IN （主城區(qū) OR 郊區(qū)） GROUP BY 區(qū)屬） B

審計結果顯示：城鄉(xiāng)養(yǎng)老機構入住率差異較大，城區(qū)養(yǎng)老機構的入住率明顯高于郊區(qū)縣。尤其一些郊區(qū)縣的農村敬老院，由于收住對象主要局限于五保老人、缺少向社會開放的激勵政策及配套措施等原因，敬老院資產(chǎn)閑置嚴重。

2.根據(jù)養(yǎng)老機構是否配備專門的醫(yī)護人員，能否提供醫(yī)護服務，將養(yǎng)老機構劃分為：醫(yī)護型和非醫(yī)護型，計算分析醫(yī)護型養(yǎng)老機構與非醫(yī)護型養(yǎng)老機構的情況。主要SQL語句如下：

select case when 醫(yī)療資質='是' then '醫(yī)護型養(yǎng)老機構' else '非醫(yī)護型養(yǎng)老機構' end 機構類型，SUM（規(guī)模） 床位數(shù)，SUM（老人總數(shù)） 老人總數(shù)，（SUM（老人總數(shù)）/SUM（規(guī)模）） 入住率 from dbo.機構基本情況表 group by 醫(yī)療資質

審計結果顯示：由于帶醫(yī)療資質的醫(yī)護型兼具養(yǎng)老和醫(yī)療功能，且可醫(yī)保報銷部分費用，能較好接納家庭難照顧、醫(yī)院不愿收的臥床老人，因此，醫(yī)護型養(yǎng)老機構入住率較高。雖然，醫(yī)護型養(yǎng)老機構是發(fā)展的一個重要方向，但醫(yī)護型養(yǎng)老機構開辦要求高，除滿足民政條件外，需通過衛(wèi)生的醫(yī)療資質審批，有時還需人社（醫(yī)保）部門的積極支持。因此，醫(yī)護型養(yǎng)老機構數(shù)量與床位規(guī)模的進一步提高有難度。進一步調查發(fā)現(xiàn)，區(qū)域內部分新增醫(yī)護型養(yǎng)老機構是通過與附近醫(yī)院簽訂協(xié)議的形式實現(xiàn)，但因省衛(wèi)生廳自2010年禁止衛(wèi)生機構“上門掛水”，老人外出看病難題仍未有效化解，就便診療實效并不明顯。

步驟二：養(yǎng)老服務具有投資較大、風險較高、收益較低等特點，政府出臺扶持政策的主要目的在于，降低民辦養(yǎng)老機構的建設與運營成本，確保絕大多數(shù)規(guī)范經(jīng)營的養(yǎng)老機構能夠做到基本收支平衡，不至于因收不抵支而倒閉，通過調查養(yǎng)老機構的收支及運營情況評估政策的執(zhí)行效果。

1.分析養(yǎng)老機構的收費情況。計算不同類型養(yǎng)老機構的收費標準。主要SQL語句如下：

SELECT 機構性質，COUNT（C.名稱） 養(yǎng)老機構數(shù)，SUM（C.交費） 交費總計，SUM（C.自費人員） 自費人員合計，（SUM（C.交費）/SUM（C.自費人員）/12） 月人均交費 FROM （SELECT A.區(qū)屬，A.名稱，B.交費，A.自費人員，A.機構性質 FROM （SELECT 區(qū)屬，名稱，自費人員，機構性質 FROM DBO.機構基本情況表 WHERE 機構性質！='敬老院'） A LEFT JOIN DBO.收入情況表調查表 B ON A.區(qū)屬=B.區(qū)屬 AND A.名稱=B.名稱 WHERE B.年度='2011年' AND B.交費<>0 AND B.交費 IS NOT NULL） C GROUP BY 機構性質

審計結果顯示：養(yǎng)老機構收費水平總體不高，當前機構收費水平與老人可支配收入有限的現(xiàn)實大致相符。其中，公辦院的性價比高，向社會收住“自費老人”的收費低于同區(qū)域同等級民辦院。進一步調查市場需求發(fā)現(xiàn)，入住養(yǎng)老機構的多為家庭照顧難度大、年齡較高加失能和半失能，且多數(shù)為多子女家庭，在對機構的環(huán)境、服務、收費等諸多因素權衡時，子女往往更多考慮收費水平，從而出現(xiàn)規(guī)模小、檔次低的機構入住率反而較高的現(xiàn)象。

2.統(tǒng)計分析收不抵支養(yǎng)老機構的數(shù)量和分布。主要SQL語句如下：

SELECT E.機構性質， COUNT（*） 機構數(shù) FROM （SELECT C.區(qū)屬，C.名稱，C.年度，C.收入合計，C.支出合計，D.機構性質 FROM （SELECT A.區(qū)屬，A.名稱，A.年度，A.合計 收入合計，B.支出合計 支出合計 FROM （SELECT * FROM DBO.收入情況表調查表 WHERE 年度='2011年'） A，（SELECT * FROM DBO.支出情況表調查表 WHERE 年度='2011年'） B WHERE A.區(qū)屬=B.區(qū)屬 AND A.名稱=B.名稱） C LEFT JOIN DBO.機構基本情況表 D ON C.區(qū)屬=D.區(qū)屬 AND C.名稱=D.名稱 WHERE C.收入合計

審計結果顯示：從經(jīng)營狀況看，收不抵支的養(yǎng)老機構中，民辦院占到了八成。多數(shù)民辦院小規(guī)模、低成本、低檔次運營，通過降低服務質量以維持收益的現(xiàn)象常見。經(jīng)調查，小規(guī)模民辦院一般通過減少護理員數(shù)量及降低質量、不為護理員辦社保、調低伙食標準等降低服務質量的辦法，維持低成本、低檔次運行。

步驟三：從養(yǎng)老機構的軟硬件設施、護理人員結構、管理水平等方面評估養(yǎng)老機構為老人服務的質量與水平。

1.統(tǒng)計分析養(yǎng)老機構住房及配置健身、娛樂、閱覽和康復活動場所的情況。主要SQL語句如下：

SELECT '民辦民營' 機構性質，COUNT（DISTINCT 名稱） 配備設備或場所的機構數(shù) FROM [機構基本情況表1] WHERE （康復場所='是' OR 娛樂場所='是' OR 閱覽場所='是' OR 健身設施='是'） AND 機構性質 LIKE '民辦%'

審計結果顯示：除少數(shù)檔次較高外，民辦養(yǎng)老機構住房及硬件配套設施落后。約一半民辦養(yǎng)老機構的住房建造在1999年《老年人建筑設計規(guī)范》出臺之前，少數(shù)直接在普通住宅運營。其中，約三成民辦養(yǎng)老機構未配置健身、娛樂、閱覽和康復活動場所。

2.分別從護理人員與老人的配比，護理人員文化程度，護理人員是否具有護理資質等方面分析護理人員的基本情況。

（1）護理人員配比。

SELECT SUM（護工文盲）+SUM（護工小學初中）+SUM（護工高中中專）+SUM（護工大專以上）+護工總人數(shù)，SUM（護工文盲），SUM（護工文盲）/（SUM（護工文盲）+SUM（護工小學初中）+SUM（護工高中中專）+SUM（護工大專以上）） FROM（Select a.*，b.區(qū)屬，B.機構性質 Form [養(yǎng)老機構審計調查[.[DBO].[護工情況表調查表]） a left join 養(yǎng)老機構審計調查 B on A.名稱=B.名稱）

（2）文盲護理人員占比。

SELECT 名稱，老人總數(shù)/護工 AS [老人/護工比] FROM [養(yǎng)老機構審計調查].[DBO].[機構基本情況表] WHERE 護工 IS NOT NULL AND 護工！=0 ORDER BY [老人/護工比]

（3）無資質護理人員占比。

SELECT SUM（護工無職稱資質）+SUM（護工高級技師）+SUM（護工中級）+SUM（護工初級） 護工總人數(shù)，SUM（護工無職稱資質）/（SUM（護工無職稱資質）+SUM（護工高級技師）+SUM（護工中級）+SUM（護工初級））*100 無資質護工占比 FROM [養(yǎng)老機構審計調查].[DBO].[護工情況表調查表]

審計結果顯示：部分民辦院為老人服務能力與水平較低?，F(xiàn)有民辦院護理員隊伍總體呈現(xiàn)“三低一高”現(xiàn)狀。一是護理員人數(shù)配比偏低。民政部規(guī)定養(yǎng)老院內護理員與老人在數(shù)量上的配比不低于1：5，而實際調查中發(fā)現(xiàn)，某養(yǎng)老機構最多1人護理13名老人。二是文化素質偏低。文盲和無資質上崗的護理人員比例很高，與入住老人的服務需求形成反差；三是收入偏低。七成護理人員收入在2 000元以下，且普遍未簽訂勞動合同；四是工作強度較高。多數(shù)護理員吃住在養(yǎng)老院，夜間還需照料老人。進一步調查發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老機構的管理人員素質參差不齊，大約四成養(yǎng)老機構負責人仍停留在中學及其以下文化程度。機構管理理念較落后、管理水平普遍不高。

二、審計建議

1.制定養(yǎng)老設施規(guī)劃，科學確定建設指標。

政府應進一步發(fā)揮規(guī)劃的“龍頭”作用，建立社會需求與建設的聯(lián)動機制，切實保障養(yǎng)老機構數(shù)量、布局、規(guī)模等規(guī)劃趨于合理，并嚴格落實到位。合理確定床位考核指標，研究根據(jù)城區(qū)和郊縣不同入住率情況，區(qū)別確立床位指標，從單純追求增數(shù)量，逐步向增數(shù)量與提質量同步發(fā)展過渡。建立人社、民政等多部門協(xié)調機制，共同研究完善發(fā)展醫(yī)護型養(yǎng)老機構的政策措施，切實提高醫(yī)護型養(yǎng)老機構的醫(yī)護水平、數(shù)量和規(guī)模。

2.降低運營風險，提高服務質量與水平。

根據(jù)物價漲幅情況，建立床位資助與運營補貼標準的自然增長機制，加大補貼力度，降低養(yǎng)老機構運營成本。發(fā)揮彩票公益金促進社會福利事業(yè)發(fā)展的積極作用，購買老人意外傷害險與機構公共責任險，降低養(yǎng)老機構運行風險，切實提高養(yǎng)老機構的服務質量和服務水平。

3.實現(xiàn)細化政策，強化政府監(jiān)管，扶持民辦養(yǎng)老機構提檔升級。

政府在增加機構養(yǎng)老財政投入的同時，需高度關注扶持政策實施的效果評估，深入研究政策實施中的新問題，研究制定實施細則，使政策效益最大化。強化對養(yǎng)老機構的監(jiān)督與管理，積極推進護工技能培訓工作，加強護工隊伍建設，使養(yǎng)老機構護理隊伍向專業(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。對于持證上崗護工比例高的養(yǎng)老機構，研究給予相應的經(jīng)濟激勵措施。研究制定低檔機構提檔升級辦法，在嚴格對機構進行動態(tài)等級評定的基礎上，對當前檔次最低的市四級養(yǎng)老機構，可適當給予物質補貼或獎勵，促其提檔升級。

（作者單位：南京市審計局）