摘 要： 在中國(guó)，行政效能一直是各級(jí)政府最關(guān)心和重視的目標(biāo)，各級(jí)政府在提高行政效能方面也有一套比較熟稔的做法。然而，效能高并不等于效果好。在現(xiàn)代社會(huì)利益分化、價(jià)值多元的背景下，真正效能高且效果好的政府必須要善于發(fā)揮社會(huì)和市場(chǎng)自身的功能。而社會(huì)和市場(chǎng)是否能夠有效配置資源、政府是否能夠得到公眾的信任和支持，都需要培育社會(huì)資本。社會(huì)資本具有提高社會(huì)信任程度、促進(jìn)社會(huì)合作、降低交易費(fèi)用、減少投機(jī)行為的作用，能夠促進(jìn)社會(huì)和市場(chǎng)正向配置資源，為政府施政創(chuàng)造良好條件?？梢詮娜矫媾嘤鐣?huì)資本：一是建立嚴(yán)格的社會(huì)信用制度；二是切實(shí)保證政府自身的廉潔、公正；三是大力發(fā)展各類(lèi)社會(huì)組織，提高社會(huì)的自組織程度。

關(guān)鍵詞： 社會(huì)資本； 信任； 政府效能

中圖分類(lèi)號(hào)： D60 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.03.012

To Cultivate Social Capital and Raise Administrative Efficiency

HE Jun-an

（School of Public Management， Northwest University， Xian 710127， China ）

Abstract： In China， administrative effiency and capacity is the primary goal of governments at all levels and all the time. Governments have had a series of measures to realize the goal. Hovever， high administrative efficiency and powerful administrative capacity dont mean a good effect at any circument. In modern society， the government has to find solutions of getting high effiency and good effect from the society field， to cultivate social capital is one way. Social captial has a series of good functions， such as to increase social trust， to promote social cooperation， to reduce transaction costs， and lays a solid foundation for a successful public administration. There are three ways to cultivate social capital. First， to establish and complete a strict social credit system. Second， to build an honest government and punish corruption. Third， to vigorously develop all kinds of social organizations so to raise organizational degree of the society.

Key words： social capital； trust； adiministration efficiency

一、培育社會(huì)資本是實(shí)現(xiàn)效能政府的必經(jīng)之路

（一）政府效能的實(shí)現(xiàn)路徑

所謂政府效能，按照一般的理解，即政府貫徹上級(jí)或自身的意圖，落實(shí)政策目標(biāo)的效率和能力。在中國(guó)現(xiàn)行體制下，無(wú)疑是各級(jí)政府最關(guān)心的事情。貫徹政策的效率高、能力強(qiáng)也被普遍認(rèn)為是中國(guó)體制的顯著特點(diǎn)。黃仁宇先生曾指出中國(guó)自古便形成了一種“間架性設(shè)計(jì)”的體制和思想?！伴g架性設(shè)計(jì)是來(lái)自標(biāo)準(zhǔn)化的要求，這種方式影響此后3000年的中國(guó)政治。它意味著國(guó)家和社會(huì)結(jié)構(gòu)是可以人為創(chuàng)造出來(lái)的，同時(shí)也導(dǎo)致上層設(shè)計(jì)的形式遠(yuǎn)比下層運(yùn)作的實(shí)質(zhì)更為重要的統(tǒng)治習(xí)慣。” [1] 由此，上級(jí)政府確定目標(biāo)、制定政策、提出要求并層層下達(dá)，下級(jí)政府貫徹上級(jí)指示、執(zhí)行政策、實(shí)現(xiàn)上級(jí)確定的目標(biāo)，便是中國(guó)的基本政策過(guò)程模式。這與美國(guó)等聯(lián)邦制國(guó)家以及其他實(shí)行地方自治的國(guó)家中央與地方分權(quán)、各自履行自己職權(quán)范圍內(nèi)的責(zé)任、對(duì)于共同事務(wù)必須制定法律、明確劃分雙方的權(quán)利義務(wù)、由雙方分工合作的政策過(guò)程模式有很大不同。它既造成了中國(guó)體制的優(yōu)勢(shì)——全國(guó)一盤(pán)棋、集中力量辦大事等，也造成了中國(guó)行政體制長(zhǎng)期存在的問(wèn)題——各級(jí)政府習(xí)慣于對(duì)上負(fù)責(zé)，常常不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際強(qiáng)行推行政策，政績(jī)漂亮而來(lái)自下面群眾的訴求解決起來(lái)卻緩慢而困難等等。

在重視行政效能，甚至不計(jì)代價(jià)追求效能的同時(shí)，各級(jí)政府也都有一套非常熟練的做法，運(yùn)用起來(lái)可謂得心應(yīng)手，諸如：層層分解指標(biāo)、明確階段性任務(wù)、各部門(mén)緊密配合、嚴(yán)格考核評(píng)比、不斷督促檢查、輿論大力宣傳等等。當(dāng)政府綜合采取這些手段時(shí)，群眾事實(shí)上是很難阻止或改變的。

然而，任何一項(xiàng)政策都包含最終目標(biāo)和階段性目標(biāo)或總目標(biāo)和子目標(biāo)，要實(shí)現(xiàn)政策的最終目標(biāo)、總目標(biāo)，就必須將其分解為更加具體的任務(wù)，由不同的部門(mén)分別承擔(dān)完成。這些具體的任務(wù)和子目標(biāo)、階段性目標(biāo)，雖然都是政策最終目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的條件，但是，它們畢竟不同于最終目標(biāo)。而在上令下行的壓力型政策過(guò)程模式下，“經(jīng)濟(jì)人”本性決定了下級(jí)部門(mén)很有可能將手段當(dāng)成目的、用子目標(biāo)替換總目標(biāo)，從而導(dǎo)致政策在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生變形和走樣，引發(fā)社會(huì)的不滿(mǎn)?，F(xiàn)實(shí)中，這樣的實(shí)例可謂數(shù)不勝數(shù)。如“發(fā)展是硬道理”變成了唯GDP主義、地方保護(hù)主義甚至統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)造假；計(jì)劃生育變成了“大月份引產(chǎn)”，完全不顧及行政行為的道德價(jià)值和社會(huì)輿論評(píng)價(jià)；① 提高教育質(zhì)量變成了片面追求升學(xué)率，加重學(xué)生課業(yè)負(fù)擔(dān)，扭曲了教育的本來(lái)目的；加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管變成了亂設(shè)行政審批等等。實(shí)際上，在這種政策過(guò)程模式下，部門(mén)爭(zhēng)相立功、工作不顧實(shí)際、追求表面政績(jī)、忽視基層群眾訴求具有一定的必然性，否則，它就不是壓力型政策模式了。這種一味強(qiáng)調(diào)行政效能的做法，本質(zhì)上是用行政效率單一價(jià)值壓倒、取代其他行政價(jià)值，必然產(chǎn)生“上有所好，下必甚焉”的效果，再加上部分官員借此上下其手，從中得利，使得中央的政策執(zhí)行到民眾身上時(shí)可能變成不考慮社會(huì)復(fù)雜性的單向度思維：完成上級(jí)布置的任務(wù)“大于天”，其他一切皆要為此讓路，必然影響市場(chǎng)和社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，造成市場(chǎng)、社會(huì)自身協(xié)調(diào)機(jī)制的破壞。這啟示我們：真正能夠既保證效率、又讓社會(huì)滿(mǎn)意的政府效能不能只依靠上令下行的壓力體制，必須厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)自身的作用。

實(shí)際上，在政府之外，還有廣泛的社會(huì)領(lǐng)域，如市場(chǎng)、各種社會(huì)自治組織、家庭等等。這些領(lǐng)域具有一些共同的特點(diǎn)，如：自發(fā)性、平等性、自組織性。它們是民眾出于自身需要而自主結(jié)成的各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或組織，由于由民眾自主結(jié)成，在滿(mǎn)足民眾需求方面反應(yīng)更加靈敏、針對(duì)性更強(qiáng)，更能滿(mǎn)足民眾具體的、現(xiàn)實(shí)的、當(dāng)下的迫切需求。它的組織形式也更為靈活、多樣，可以是比較正式的層級(jí)制結(jié)構(gòu)，也可以是沒(méi)有正式結(jié)構(gòu)和制度，僅僅依靠習(xí)俗、道德、輿論等社會(huì)規(guī)范自我約束的無(wú)邊界、開(kāi)放性、扁平化組織結(jié)構(gòu)。它可以是長(zhǎng)期存在的，也可以是臨時(shí)存在的；可以為了單純的目標(biāo)，也可以為了非常廣泛的目標(biāo)。但無(wú)論怎樣，民間社會(huì)的這種自我合作、密切交往，都能夠培養(yǎng)民眾對(duì)他人的信任感和自身的信用意識(shí)，培養(yǎng)共同的情感與聯(lián)系，而這又是維系社會(huì)共同體的重要紐帶，是國(guó)家賴(lài)以建立、政府賴(lài)以運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)。鑒于社會(huì)領(lǐng)域的重要作用，近代以來(lái)的諸多思想家都認(rèn)為：政府或國(guó)家只是為了解決市民社會(huì)的缺陷和不足才存在的，是為了市民社會(huì)而存在的。我國(guó)著名社會(huì)學(xué)家陸學(xué)藝提出：“從工業(yè)化社會(huì)幾百年歷史看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是萬(wàn)能的，市場(chǎng)本身有失靈的時(shí)候（例如周期性地爆發(fā)經(jīng)濟(jì)危機(jī)），所以必須由政府適時(shí)地加以調(diào)控；工業(yè)化社會(huì)的歷史也表明政府也不是萬(wàn)能的，也總有失誤的時(shí)候，所以要有發(fā)育良好的、多種形式的、健全的社會(huì)組織，也就是要有組織起來(lái)的社會(huì)，形成市場(chǎng)、政府、社會(huì)三足鼎立的格局?！?[2]

社會(huì)成員之所以能夠在無(wú)需政府監(jiān)管的情況下展開(kāi)自我合作，是因?yàn)榇嬖谥鐣?huì)資本。這里的社會(huì)資本概念，與社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科當(dāng)中所講的社會(huì)資本含義有所不同。在社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科看來(lái)，社會(huì)資本就是“一種個(gè)人可以通過(guò)自己擁有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)而獲得的資源”。[3] 而這里所用的社會(huì)資本概念，更多是一種政治學(xué)的理解，即普特南所講“社會(huì)生活中那些表現(xiàn)為網(wǎng)絡(luò)、互惠規(guī)范和信任的特征”。[4] 這些網(wǎng)絡(luò)、互惠的規(guī)范和信任能夠減少人們的機(jī)會(huì)主義行為，鼓勵(lì)相互合作。福山就明確地將“信任”定義為社會(huì)資本，認(rèn)為一個(gè)社會(huì)中社會(huì)成員之間相互信任的程度是道德和繁榮的基礎(chǔ)。[5] 根據(jù)學(xué)者們的論述，筆者以前曾撰文將社會(huì)資本的要素總結(jié)為三個(gè)方面：社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、規(guī)范（互惠和信任）、資源?！吧鐣?huì)網(wǎng)絡(luò)是人們?cè)谏鐣?huì)生活中形成的各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。它解決了個(gè)體的原子化問(wèn)題，給人們提供了重要的社會(huì)支持，能夠幫助人們‘搞定事情。網(wǎng)絡(luò)也給人提供了歸屬感、認(rèn)同感，滿(mǎn)足了個(gè)體心理與精神層面的需求。規(guī)范是指網(wǎng)絡(luò)內(nèi)存在的能夠指導(dǎo)、協(xié)調(diào)個(gè)體行為的準(zhǔn)則。其中，信任是個(gè)體根據(jù)以往生活經(jīng)驗(yàn)賦予他人可以信賴(lài)的預(yù)期和愿意與之合作的傾向?；セ菔峭ㄟ^(guò)交換資源或大家都貢獻(xiàn)自己的部分資源以使每個(gè)人的利益最終都能得到增加的準(zhǔn)則。網(wǎng)絡(luò)內(nèi)每個(gè)人都有自己的資源。通過(guò)信任和互惠，就擴(kuò)大了每個(gè)個(gè)體所能調(diào)動(dòng)的資源量，從而使個(gè)體用較少的投入實(shí)現(xiàn)更多目的?！?[6]

社會(huì)資本是一個(gè)社會(huì)中人們之間的相互信任以及能夠維持和增加這種信任的網(wǎng)絡(luò)與規(guī)范。眾所周知，信任是達(dá)成集體行動(dòng)的重要條件。在相互信任的情況下，合作會(huì)更加容易，監(jiān)管則變得多余。而在社會(huì)規(guī)模普遍很大的情況下，人們無(wú)疑更加信任他的交往網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的成員。當(dāng)能夠培養(yǎng)人們的普遍信任、具有“信任溢出”功能的網(wǎng)絡(luò)——普特南認(rèn)為這只能是橫向聯(lián)合型網(wǎng)絡(luò)，或可稱(chēng)之為民間組織——越來(lái)越多時(shí)，社會(huì)的普遍信任程度就會(huì)提高。而網(wǎng)絡(luò)要得以維系，信任要得以維護(hù)，就需要鼓勵(lì)守信、懲戒背信的規(guī)范?？傊?，網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)資本的載體，規(guī)范是調(diào)動(dòng)資源的條件，資源是結(jié)成網(wǎng)絡(luò)、服從規(guī)范的目的，三者結(jié)合在一起，成為能夠產(chǎn)生新價(jià)值的價(jià)值，即社會(huì)資本。

（二）在利益分化、價(jià)值多元的現(xiàn)代社會(huì)里，社會(huì)資本具有重要意義

1. 社會(huì)資本的豐富增強(qiáng)了社會(huì)的自我調(diào)節(jié)功能，減輕了政府的負(fù)擔(dān)。利益分化、價(jià)值多元給政府統(tǒng)一管理帶來(lái)更大困難，政府必須依賴(lài)社會(huì)自身的調(diào)節(jié)功能。如果缺乏社會(huì)資本、人們之間信任度很低，個(gè)體能夠依賴(lài)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)支持很少，社會(huì)自身的調(diào)節(jié)功能就會(huì)失靈。這一方面導(dǎo)致交易的困難和市場(chǎng)的受限，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面增加政府的管理負(fù)擔(dān)，而社會(huì)的普遍懷疑態(tài)度又使政府在管理過(guò)程中遭遇阻力，整個(gè)社會(huì)因此陷入“集體行動(dòng)的困境”。這時(shí)，即使政府將一些審批、監(jiān)管權(quán)力讓渡給社會(huì)，但是因?yàn)樯鐣?huì)缺乏合作自治的能力，最后政府不得不又將之收回。這正是改革開(kāi)放以來(lái)幾次權(quán)力下放又不得不收回的原因。換言之，培育社會(huì)資本、增強(qiáng)社會(huì)信任、發(fā)展社會(huì)組織，才能讓人們逐步掌握自我合作、自我管理、自我治理的能力，形成大社會(huì)、小政府的格局。①

2. 社會(huì)資本的豐裕使社會(huì)共同體維系得更加牢固，提高了社會(huì)的安全系數(shù)和公眾的幸福感。社會(huì)資本不僅有利于交換、交易活動(dòng)的進(jìn)行，而且還能通過(guò)密切的交往和更高的信任進(jìn)一步增進(jìn)人們之間的共同情感，使社會(huì)共同體維系得更加牢固、緊密，社會(huì)更加安全。在利益分化、價(jià)值多元的背景下，這顯得特別重要。它能讓人們超越利益的考量，甚至做出自我犧牲，以維護(hù)社會(huì)共同體的利益。在這種共同體下生活，社會(huì)共同體不易分裂、瓦解，公眾更有安全感、幸福感。

3. 社會(huì)資本的豐裕有助于培養(yǎng)合格的現(xiàn)代公民，減輕政府的管理難度。在利益分化、價(jià)值多元的情況下，社會(huì)資本存量越多，越能夠形成一種講信用、守規(guī)則、重承諾的氛圍，壓縮潛規(guī)則的作用空間，同時(shí)，在社會(huì)合作、自我治理的實(shí)踐中，使公民養(yǎng)成關(guān)注公共利益、參與公共事務(wù)、尊重他人權(quán)利、協(xié)商解決問(wèn)題、服從共同約定的理性精神。這正是公民文化、公民精神、公民素養(yǎng)的核心。培養(yǎng)起千千萬(wàn)萬(wàn)具有現(xiàn)代公民精神的合格公民，對(duì)于政府更加順暢地對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理有著極大的意義。同時(shí)，社會(huì)資本豐裕還可以增進(jìn)公眾和政府之間的相互信任，也便于政府對(duì)社會(huì)的管理活動(dòng)。

二、培養(yǎng)社會(huì)資本、增加社會(huì)信任、發(fā)展社會(huì)合作、為真正形成效果好、效能高的政府奠定基礎(chǔ)

（一）加快建立社會(huì)信用制度

現(xiàn)代社會(huì)規(guī)模龐大、人口眾多，人們的交往范圍空前廣闊，交易交換活動(dòng)大多數(shù)發(fā)生在遠(yuǎn)距離的陌生人之間。一方面，這在開(kāi)闊人的視野、密切人與人之間的聯(lián)系、使社會(huì)共同體更加穩(wěn)固的同時(shí)，也減少了個(gè)體對(duì)家族、鄰里的依賴(lài)，增加了個(gè)體的獨(dú)立性，將個(gè)人拋到陌生人林立的市場(chǎng)和社會(huì)大潮中，使個(gè)人變得脆弱，還刺激了一些人的投機(jī)、背信、欺騙意識(shí)。另一方面，由于中國(guó)社會(huì)幾千年小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)和專(zhuān)制政治對(duì)社會(huì)聯(lián)合打壓，人們?nèi)狈献髯灾蔚囊庾R(shí)和能力，缺乏契約精神，形成了以鄰為壑、自顧自、單打獨(dú)斗、缺乏組織性的積習(xí)，個(gè)人難以養(yǎng)成關(guān)心公共事務(wù)、自覺(jué)遵守規(guī)則、為自己行為承擔(dān)責(zé)任的習(xí)慣，投機(jī)心理比較普遍。所有這些無(wú)疑加重了政府的責(zé)任、加大了政府管理的難度。政府必須對(duì)個(gè)人承擔(dān)更多責(zé)任，必須彌補(bǔ)社會(huì)自組織能力的不足，而這又和個(gè)人需要自由、市場(chǎng)社會(huì)需要自我協(xié)調(diào)的現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)相悖。改變這種狀況，必須加快社會(huì)信用制度建設(shè)，用完善的信用制度增強(qiáng)個(gè)人與陌生人交往、交易的安全性，修補(bǔ)社會(huì)的自我組織、自我治理、自我協(xié)調(diào)能力。要加快建立覆蓋企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的全面、完善的社會(huì)信用體系，建立信用登記、評(píng)價(jià)制度，推進(jìn)政府、企業(yè)和社會(huì)組織的信息公開(kāi)。要建立嚴(yán)格的失信懲戒制度，使失信者切切實(shí)實(shí)為自己的行為付出代價(jià)。要盡快完善配套措施，建立市場(chǎng)化運(yùn)作的信用評(píng)級(jí)行業(yè)和體系，保證信用評(píng)級(jí)的客觀性。發(fā)展征信技術(shù)，完善信用管理，制定信用風(fēng)險(xiǎn)度量指標(biāo)，加快征信立法，開(kāi)展城市商業(yè)信用環(huán)境評(píng)價(jià)，切實(shí)保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，在大學(xué)開(kāi)設(shè)信用管理專(zhuān)業(yè)，加強(qiáng)全社會(huì)的誠(chéng)信教育。[7] 有了完善的信用制度，人們才能養(yǎng)成時(shí)時(shí)處處為自己行為承擔(dān)責(zé)任的意識(shí)，減少投機(jī)心理和各種“鉆空子”、逃避責(zé)任的短期行為，這樣，政府的管理將變得更加容易，效能才能真正提高。

（二）切實(shí)保障政府自身的廉潔、公正

政府是公權(quán)力的執(zhí)掌者，其行為對(duì)全社會(huì)具有重要的導(dǎo)向、暗示作用。政府自身廉潔、公正，就會(huì)使社會(huì)上那些想要通過(guò)攀附權(quán)勢(shì)、逃避法律、投機(jī)鉆營(yíng)的人失去動(dòng)機(jī)和機(jī)會(huì)，使人們公平競(jìng)爭(zhēng)、光明正大地行動(dòng)，通過(guò)最大限度發(fā)揮自己的才能去取得成功。從這個(gè)意義上說(shuō)，廉潔、公正的政府才是最重要的市場(chǎng)環(huán)境，是激發(fā)人民創(chuàng)造性、建設(shè)創(chuàng)新型國(guó)家的條件。因此，政府與其將目光盯住市場(chǎng)和社會(huì)、不斷設(shè)置各種審批項(xiàng)目或組織實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，不如把目光向內(nèi)，更多關(guān)注自身的廉政建設(shè)，以廉政促發(fā)展，以廉政促效能。這就要求我們切實(shí)像習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)：“堅(jiān)持‘老虎、‘蒼蠅一起打，堅(jiān)持有腐必反、有貪必肅，下最大氣力解決腐敗問(wèn)題，努力營(yíng)造風(fēng)清氣正的黨風(fēng)政風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，不斷以反腐倡廉的新成效取信于民?！?[8]

在反腐敗問(wèn)題上，一定要糾正這樣的錯(cuò)誤意識(shí)，即認(rèn)為揭露出的腐敗官員越多，越會(huì)讓民眾對(duì)政府和社會(huì)喪失信心、越會(huì)刺激社會(huì)的負(fù)面情緒。恰恰相反，反腐敗的成績(jī)?cè)酱螅衣冻龅呢澑賳T越多，群眾才對(duì)政府和社會(huì)越有信心，積極的、正向的社會(huì)情緒才能越濃厚。同樣，也不能認(rèn)為反腐敗會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)，恰恰相反，只有大力反腐才能讓民眾出怨氣，讓社會(huì)生活各方面回歸正常軌道，讓明規(guī)則暢行無(wú)阻，奠定長(zhǎng)期穩(wěn)定、長(zhǎng)治久安的牢固根基。

（三）大力發(fā)展各類(lèi)社會(huì)組織

社會(huì)資本是存在于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)組織當(dāng)中的。在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)組織里，人們相互合作、共同治理，大家共同參與規(guī)則的制定，自覺(jué)服從規(guī)則，自覺(jué)履行義務(wù)，相互監(jiān)督，共同發(fā)現(xiàn)背信者，對(duì)背信者施加懲戒（如減少與之合作、排斥，使其離開(kāi)網(wǎng)絡(luò)、組織），這其實(shí)是一種合作自治的訓(xùn)練，對(duì)于改變“自顧自”的人性弱點(diǎn)有著非常重要的意義。托克維爾說(shuō)過(guò)一段著名的話，可作為對(duì)自私、自顧自等人性弱點(diǎn)的最好注解。他說(shuō)：“在專(zhuān)制社會(huì)中，人們相互之間再?zèng)]有種姓、階級(jí)、行會(huì)、家庭的任何聯(lián)系，他們一心關(guān)注的只是自己的個(gè)人利益，他們只考慮自己，蜷縮于狹隘的個(gè)人主義之中，公益品德完全被窒息。專(zhuān)制制度非但不與這種傾向作斗爭(zhēng)，反而使之暢行無(wú)阻……專(zhuān)制制度用一堵墻把人們禁閉在私人生活中。人們?cè)染蛢A向于自顧自：專(zhuān)制制度現(xiàn)在使他們彼此孤立；人們?cè)染捅舜藙C若秋霜：專(zhuān)制制度現(xiàn)在將他們凍結(jié)成冰?！?[9] 托克維爾還指出：聯(lián)合的藝術(shù)實(shí)在是人類(lèi)最偉大的一門(mén)藝術(shù)。他將美國(guó)民主之所以能夠穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的首要原因歸結(jié)為美國(guó)的“民情” 而美國(guó)人最重要的“民情”之一便是喜好結(jié)社。

只有社會(huì)的自組織和自治能力提高，政府下放的權(quán)力社會(huì)才能接住，政府減少行政審批的改革才能最終成功。因此，必須大力發(fā)展各類(lèi)社會(huì)組織。要改變千百年來(lái)對(duì)社會(huì)聯(lián)合與民間組織的恐懼意識(shí)，由防范、限制的方針改為放開(kāi)、鼓勵(lì)的方針。要降低社會(huì)組織成立的門(mén)檻，由審批制改為備案制。要修改有關(guān)法律，明確社會(huì)組織同樣適用“法未禁止皆許可”的原則。要把社會(huì)組織視為政府的合作伙伴，減少直接干預(yù)，讓社會(huì)組織擺脫對(duì)政府的依附，真正獨(dú)立地展開(kāi)活動(dòng)。同時(shí)增加對(duì)社會(huì)組織的財(cái)力支持，從社會(huì)組織手中購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。當(dāng)然，政府也要督促社會(huì)組織公開(kāi)信息、接受社會(huì)監(jiān)督?？梢韵胂?，中國(guó)的NGO廣泛建立起來(lái)且承擔(dān)大量社會(huì)職能、在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中扮演重要角色的時(shí)候，一定是中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)代化程度顯著提高和國(guó)家治理現(xiàn)代化程度明顯增強(qiáng)的時(shí)候。

除了以上途徑，培育社會(huì)資本、增進(jìn)社會(huì)互信的途徑還有發(fā)展民主政治、發(fā)展教育、弘揚(yáng)優(yōu)秀文化傳統(tǒng)等。這些做法也能夠使得社會(huì)資本更加充裕、人與人之間的信任度得到提高。[10] 但是，這些都是在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)才能收到效果的方法。針對(duì)當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際，相對(duì)而言，建立信用制度、反腐敗、發(fā)展社會(huì)組織既有迫切性也能夠較快收到效果。用好這些方法，社會(huì)環(huán)境就能夠得到凈化，政府對(duì)社會(huì)的管理就會(huì)更加順利，行政效能也能真正得到提高。

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