張維凡

（南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210023）

政府財(cái)政支出：新常態(tài)下的結(jié)構(gòu)調(diào)整

張維凡

（南京財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院，江蘇 南京 210023）

經(jīng)濟(jì)增速由高速下降為中高速已經(jīng)成為未來一段時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)的新常態(tài)，伴隨著經(jīng)濟(jì)增速減緩而來的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式調(diào)整成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)。政府財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著非常重要的作用，新常態(tài)下財(cái)政資金應(yīng)在保持基礎(chǔ)性項(xiàng)目支出、穩(wěn)定和壓縮競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目投入的同時(shí)，增加公益性項(xiàng)目的投入力度。

財(cái)政支出結(jié)構(gòu)；競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目；基礎(chǔ)性項(xiàng)目；公益性項(xiàng)目

隨著經(jīng)濟(jì)三十年飛速增長(zhǎng)積累下來的諸如問題如環(huán)境污染、資源浪費(fèi)等日益突出，經(jīng)濟(jì)增速不斷放緩，2015年上半年GDP增速為7%，下降到了30年來的最低水平，21個(gè)省份GDP增速同比下降，下行壓力不斷加大。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩已經(jīng)成為事實(shí)，并將作為新常態(tài)向未來延續(xù)，國(guó)家層面也開始接受更低、更具有可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。但是要做到“調(diào)速不減勢(shì)，量增質(zhì)更優(yōu)”的目標(biāo)并非易事，需要多方面共同努力才能使我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)順利由投資推動(dòng)型轉(zhuǎn)為消費(fèi)拉動(dòng)型，并最大化降低轉(zhuǎn)型所帶來的“陣痛”。政府財(cái)政支出作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一大動(dòng)力，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著很強(qiáng)的刺激作用，在轉(zhuǎn)型期，財(cái)政支出推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也需要隨著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整而做出相應(yīng)地調(diào)整。

一、政府財(cái)政支出的分類及沿革

（一）我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的分類

從支出項(xiàng)目的分類角度看，財(cái)政支出主要可以分為競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目、基礎(chǔ)性項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目。競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目是指投資效益比較高、競(jìng)爭(zhēng)性比較強(qiáng)的工程項(xiàng)目，主要包括工業(yè)（能源工業(yè)除外）、建筑業(yè)、金融業(yè)等。基礎(chǔ)性投資主要包括農(nóng)、林、水利、交通、通訊等社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行所必須的項(xiàng)目?；A(chǔ)性投資具有數(shù)額較大、回收慢甚至無法收回成本、有較強(qiáng)的社會(huì)效益等特點(diǎn)。公益性項(xiàng)目投資是指具有很強(qiáng)的正外部性不宜或者不能由私人部門來承擔(dān)的項(xiàng)目，主要包括科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保、行政機(jī)關(guān)建設(shè)、國(guó)防設(shè)施等。

（二）我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)

按照我國(guó)財(cái)政體制的沿革，我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的歷史變動(dòng)大致可以歸納為：1949年至1978年為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這一時(shí)期財(cái)政資金主要集中在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；1978至1992年為改革開放初期，這一時(shí)期中央開始逐漸簡(jiǎn)政放權(quán)，企業(yè)的自主權(quán)慢慢變大，財(cái)政投資資金開始有選擇地退出了競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域；1992年至1998年為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革初見成效時(shí)期，我國(guó)確立了市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用的改革目標(biāo)，財(cái)政投資資金的使用開始規(guī)范化，并逐漸向基礎(chǔ)性領(lǐng)域傾斜；1998年至今為公共財(cái)政制度改革創(chuàng)新推進(jìn)時(shí)期，財(cái)政的主要職能轉(zhuǎn)變?yōu)闉槭袌?chǎng)提供公共服務(wù)和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，財(cái)政資金對(duì)科教文衛(wèi)等公益性項(xiàng)目的投資比重穩(wěn)步上升，并受到了越來越多的重視。

圖1反映的是我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)，其中：競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目占比在改革開放前一直維持在50%以上，在財(cái)政總支出中占據(jù)很高比例，1978年改革開放后我國(guó)財(cái)政投資性資金逐漸退出了競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，比重開始逐年下降。而80年代后我國(guó)大力發(fā)展交通、通信、能源、水力等基礎(chǔ)性行業(yè)，因而基礎(chǔ)性項(xiàng)目的支出比重一直在穩(wěn)步上升。公益性項(xiàng)目歷來是我國(guó)財(cái)政支出的重要組成部分，80年代前我國(guó)對(duì)國(guó)防支出的投入力度很大，尤其在1955—1970年間我國(guó)平均每年的國(guó)防支出占各年財(cái)政總支出的20%左右，80年代后，我國(guó)在逐步削減國(guó)防支出的同時(shí)提高了對(duì)科教文衛(wèi)和機(jī)關(guān)建設(shè)的支出比重，使得公益性項(xiàng)目的投資占比一直維持在40%左右。

圖1 我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)

圖2：2005—2013年我國(guó)東中西部部分省份人均財(cái)政支出情況（單位：元）

二、我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀的比較分析

（一）財(cái)政支出在不同區(qū)域間的比較

圖2反映的是2005—2013年我國(guó)東、中、西部地區(qū)一些代表性省份的人均財(cái)政支出狀況。從縱向上看，我國(guó)各省的人均財(cái)政支出基本都呈現(xiàn)出逐年增加的趨勢(shì)，特別是 2008年后，我國(guó)采取積極的財(cái)政政策和寬松的貨幣政策來應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊，各省人均財(cái)政支出的增速開始顯著加大。從橫向上看，我國(guó)財(cái)政支出主要投向一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)如北京、上海、天津等一線城市和西藏，新疆等存在政策性傾斜的西部偏遠(yuǎn)地區(qū)。其中2013年北京市人均財(cái)政支出為19731元，西藏和新疆的人均財(cái)政支出分別為32510元和13547元，而一些東中西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如安徽、河南、甘肅、廣西等地，人均財(cái)政支出僅為 7213、5930、8945和6799元，雖然較2005年的水平相比有了很大提升，但是仍然不足北京上海人均財(cái)政支出的 1/2，由此可見，我國(guó)區(qū)域之間的人均財(cái)政支出水平存在很大差距。

（二）財(cái)政支出在市縣之間的比較

從圖3可以看出，我國(guó)市級(jí)人均財(cái)政支出與縣鄉(xiāng)級(jí)人均財(cái)政支出以每年約15%的增速增長(zhǎng)著，但是市級(jí)與縣鄉(xiāng)一級(jí)的人均財(cái)政支出的差距卻在不斷的拉大，2003年我國(guó)市級(jí)人均財(cái)政支出2135元縣鄉(xiāng)一級(jí)人均財(cái)政支出為713元，市級(jí)人均財(cái)政支出是縣鄉(xiāng)一級(jí)的三倍；2013年我國(guó)市級(jí)人均財(cái)政支出為12195元，縣鄉(xiāng)一級(jí)人均財(cái)政支出為7004，雖然從比例上看市級(jí)與縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政支出的差距有所縮小，但是從數(shù)值上看，市與縣鄉(xiāng)間人均財(cái)政投入差距從2003年的1422擴(kuò)大到2013年的5191，差距在不斷加大。

（三）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的國(guó)際比較

圖3 2003—2013我國(guó)人均財(cái)政支出在市與縣鄉(xiāng)之間的比較（單位：元）

表1 OECD國(guó)家和金磚四國(guó)與中國(guó)按項(xiàng)目分類的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比較（%）

表2 一些主要國(guó)家按功能分類財(cái)政支出結(jié)構(gòu)比較（%）

從表1來看，目前OECD國(guó)家政府的財(cái)政資金主要集中在以社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育為主的惠及民生的公益性項(xiàng)目上，這部分支出接近其政府財(cái)政總支出的70%，而我國(guó)2011年在公益性項(xiàng)目的支出只占財(cái)政總支出的48%，與OECD國(guó)家和金磚國(guó)家相比，財(cái)政資金仍然有很大一部分集中在基礎(chǔ)性項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目上，對(duì)公益性項(xiàng)目的投入力度相對(duì)較少。

從表2來看，通過發(fā)達(dá)國(guó)家與金磚四國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的比較可知，平均而言發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重由高到低排名在前三位的項(xiàng)目分別是社會(huì)保障與就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出和教育支出。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，涵括中國(guó)在內(nèi)的新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家財(cái)政支出占財(cái)政總支比重由高到低排名在前三位的項(xiàng)目分別是經(jīng)濟(jì)事物支出（包括工業(yè)支出、房產(chǎn)金融支出、農(nóng)林水事物支出、交通運(yùn)輸支出等）、公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和教育支出。

對(duì)中國(guó)而言，2013年我國(guó)經(jīng)濟(jì)事物支出占財(cái)政支出總額的21.9%，這部分支出中有很大一部分資金存在于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，雖然近年來我國(guó)財(cái)政資金在經(jīng)濟(jì)事物中的支出比重有所下降，但仍處在較高的水平，而美國(guó)和歐洲近些年在經(jīng)濟(jì)事物支出中的比重一直維持在 8%左右。我國(guó)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，大量的政府財(cái)政投資集中于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，雖然近些年我國(guó)已經(jīng)在投資方向上做出了很大調(diào)整，但是不能否認(rèn)的是該領(lǐng)域仍有不少比重的政府資金，此外，基礎(chǔ)投資占比相對(duì)過大也是我國(guó)目前需要注意的地方。

構(gòu)成基礎(chǔ)性項(xiàng)目主要內(nèi)容的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和城鄉(xiāng)社區(qū)事物支出分別占我國(guó)財(cái)政總支出的12.7%和7.5%，與金磚國(guó)家接近，但是遠(yuǎn)高于OECD各國(guó)的平均水平，這與我國(guó)的“大政府”和發(fā)展階段有關(guān)，從目前角度看，我國(guó)仍需要對(duì)基礎(chǔ)性項(xiàng)目保持相當(dāng)比重的支出水平，來滿足我國(guó)當(dāng)前城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

而一直備受爭(zhēng)議的“中國(guó)政府管理費(fèi)用過高”問題，由于近期政府一直致力于減少三公經(jīng)費(fèi)支出和反腐，使得我國(guó)一般性公共服務(wù)支出的增長(zhǎng)趨勢(shì)逐漸放緩，2013年占財(cái)政總支出的14.4%，雖然與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家相比并不算高，但是較上年相比仍然增長(zhǎng)了8.3%，行政管理費(fèi)用近年來迅速攀升的勢(shì)頭仍需要進(jìn)一步有效控制，同時(shí)政府管理費(fèi)用的使用效率也需要進(jìn)一步提高。

在公益性項(xiàng)目中，只有教育支出占財(cái)政支出的比重與發(fā)達(dá)國(guó)家接近，2013年我國(guó)財(cái)政支出中教育經(jīng)費(fèi)支出占比為13.7%。近年來國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重一直在逐年上升，由2005年的2.16%提高到了2013年的4.3%，但是從教育投資結(jié)構(gòu)的角度看，大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)小學(xué)和中學(xué)基礎(chǔ)教育的投入約占教育經(jīng)費(fèi)支出的70%左右，但目前我國(guó)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)占教育總支出比例約63%左右，仍然存在著重視高等教育而輕視基礎(chǔ)教育的局面。相比之下，我國(guó)的社會(huì)保障與就業(yè)支出和發(fā)達(dá)國(guó)家相比存在很大差距，OECD國(guó)家的社會(huì)保障支出普遍占財(cái)政總支出的 30%以上，金磚四國(guó)雖然是發(fā)展中國(guó)家，其社會(huì)保障支出也接近20%，而我國(guó)目前的社會(huì)保障支出占比只有10.4%。備受關(guān)注的醫(yī)療衛(wèi)生支出在各OECD國(guó)家中都占到15%—20%的水平，在金磚四國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中也占到了10%左右，而2013年我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生支出占比僅5%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于OECD國(guó)家和金磚國(guó)家的平均水平。此外，對(duì)環(huán)保支出而言，總體上看，我國(guó) 2013年用于環(huán)境保護(hù)支出的比重為 2%，環(huán)保支出剛剛達(dá)到控制污染所需投入的低限。就目前我國(guó)環(huán)境現(xiàn)狀以及與發(fā)達(dá)國(guó)家污染治理高峰期投入相比，我國(guó)高比例的環(huán)保投入才剛剛開始。

三、未來財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向和重點(diǎn)

在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩的情況下，政府財(cái)政支出作為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要手段，不僅要發(fā)揮對(duì)經(jīng)濟(jì)的提振作用，更要優(yōu)化財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)，在壓縮競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的同時(shí)，優(yōu)化基礎(chǔ)性項(xiàng)目和增加公益性項(xiàng)目的支出，使政府財(cái)政資金在平衡區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上發(fā)揮重要作用。

（一）競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目

當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，大國(guó)間經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，各國(guó)的核心產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)是非常重要的一環(huán)。而我國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)起步晚，大多存在規(guī)模較小、管理水平低、產(chǎn)品的創(chuàng)新能力和競(jìng)爭(zhēng)力不足等問題，往往無力應(yīng)對(duì)西方跨國(guó)大型企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的沖擊。在 2008年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，我國(guó)大約有 40%的中小型民營(yíng)企業(yè)出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)甚至破產(chǎn)。這就意味著財(cái)政投資不能完全退出競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域財(cái)政資金應(yīng)與私人資金相互依存、相互支持，同時(shí)又相互競(jìng)爭(zhēng)。財(cái)政資金在競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目中的投資要做到有所為而有所不為，改變目前財(cái)政投資包攬過多的局面。

1.財(cái)政投資有選擇地從一般競(jìng)爭(zhēng)性部門退出

在一般競(jìng)爭(zhēng)性部門，市場(chǎng)的供給與需求可以通過市場(chǎng)機(jī)制的作用自發(fā)調(diào)節(jié)。民間資本的產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確、經(jīng)營(yíng)靈活，能夠較好地適應(yīng)市場(chǎng)需求的變化，其產(chǎn)出效率一般比公共資本要高。財(cái)政資金投資于一般競(jìng)爭(zhēng)性部門不僅可能抑制民間資本作用的發(fā)揮，還可能影響財(cái)政投資效率，尤其是國(guó)家資金對(duì)金融業(yè)的多種限制使得金融業(yè)門檻過高，不利于金融業(yè)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)輔助作用的發(fā)揮。財(cái)政投資有選擇地從一般競(jìng)爭(zhēng)性部門退出，首先是指財(cái)政資金不投資于一般競(jìng)爭(zhēng)性部門的新建項(xiàng)目，也不追加投資于已有的競(jìng)爭(zhēng)性部門；其次，通過國(guó)有資產(chǎn)公開出售、出租和股份制改革及出讓，進(jìn)一步降低財(cái)政資金在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的比重，使競(jìng)爭(zhēng)性部門的國(guó)有企業(yè)充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，自負(fù)盈虧，優(yōu)勝劣汰。

2.縮小財(cái)政對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資范圍，引入民間資本

而對(duì)于電力、通訊、石化、冶金、軍工等存在較強(qiáng)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，這些重點(diǎn)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域關(guān)系到國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈，我國(guó)應(yīng)該投入資金保持其在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)降低非公有制經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)入要求，引入社會(huì)資金與財(cái)政資金共同運(yùn)營(yíng)，這樣可以打破國(guó)有經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)壟斷地位，對(duì)保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都是非常有意義的。

借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較為成熟的國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以運(yùn)用如下兩種方式對(duì)支柱產(chǎn)業(yè)改革。第一種：業(yè)務(wù)分解，即通過主業(yè)的水平分解、垂直分解和剝離中間業(yè)務(wù)的方式，提高行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)程度，這種改革思路適用于通訊、電力、航空、鐵路和港口等領(lǐng)域第二種：特許經(jīng)營(yíng)。對(duì)于存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的行業(yè)，業(yè)務(wù)分解過細(xì)可能會(huì)降低其生產(chǎn)效率，采取特許經(jīng)營(yíng)的方法更為適宜，即政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行公開的招投標(biāo)，選出最合適的投資對(duì)象，經(jīng)營(yíng)者具有很強(qiáng)的自主權(quán)，但是需要受政府的監(jiān)管。政府可以通過管制價(jià)格或者盈利水平。諸如石油、化工、冶金等存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)的行業(yè)，其產(chǎn)品市場(chǎng)已經(jīng)高度國(guó)際化，在保證該行業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的前提下，應(yīng)大力吸收國(guó)內(nèi)民間資本，吸引外商進(jìn)行投資。

（二）基礎(chǔ)性項(xiàng)目

1.加大對(duì)中西部地區(qū)和全國(guó)中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解區(qū)域發(fā)展不平衡

我國(guó)目前的財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施投資方向主要還是傾向于大中城市，財(cái)政基礎(chǔ)設(shè)施的投資資金大多流向了北京、上海等大中城市，許多甚至存在投資過度的現(xiàn)象，而中西部地區(qū)和全國(guó)很多中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)卻一直非常緩慢。此外，財(cái)政資金對(duì)縣鄉(xiāng)特別是農(nóng)村地區(qū)的投入也一直很滯后。

地區(qū)間的財(cái)政投入不均衡不僅會(huì)惡化不同地區(qū)的貧富差異，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致人口從經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大中城市流動(dòng)，我國(guó)第六次人口普查結(jié)果顯示，人口流失超過200萬的省份已經(jīng)超過 10個(gè)，東北地區(qū)尤為嚴(yán)重，這不僅造成了中小城市的空心化，也會(huì)增加大城市的壓力。經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展失衡是造成人口流失的根本原因，而財(cái)政資金在緩解區(qū)域發(fā)展不平衡中應(yīng)該發(fā)揮積極作用。世界銀行 1994年在《發(fā)展研究報(bào)告——為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施》中指出地方基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展幾乎是同比例增長(zhǎng)的，論述了基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用，所以當(dāng)前我國(guó)應(yīng)該在保證發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施投入的基礎(chǔ)上，逐步加大對(duì)中小城市特別是對(duì)中西部貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施投入，如加大對(duì)中小型城市的市內(nèi)交通建設(shè)，這樣對(duì)中小城市而言，無論是在緩解地區(qū)人口流失、解決人口增長(zhǎng)方面，還是在縮減不同地區(qū)間貧富差異方面都有顯著作用。

2.引入公私合作模式，提高基礎(chǔ)性項(xiàng)目資金使用效率，緩解財(cái)政資金壓力

政府應(yīng)該不斷地調(diào)整轉(zhuǎn)變自己在資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的角色以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革。PPP項(xiàng)目是一個(gè)很好的將民間資本引入公共服務(wù)領(lǐng)域的方法。大力推廣PPP項(xiàng)目，不僅可以提高項(xiàng)目資金的使用效率，防止資金的浪費(fèi)，同時(shí)也有利于轉(zhuǎn)化政府的職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，使政府在真正意義上從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。從 2014年開始，由發(fā)改委牽頭，各地政府如雨后春筍般推出了涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目，鼓勵(lì)各類社會(huì)資金通過特許經(jīng)營(yíng)、政府購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式參與各項(xiàng)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

但就目前而言，我國(guó)PPP模式的運(yùn)用仍然處在試點(diǎn)和起步階段，政府權(quán)利過大，使得很多民營(yíng)資本積極參與的項(xiàng)目因?yàn)檎矫娴囊庠附档投舱?。企業(yè)難與政府平起平坐是目前PPP模式發(fā)展的瓶頸。為了更充分地發(fā)揮PPP項(xiàng)目的效果，首先，政府的角色應(yīng)該做出轉(zhuǎn)變，由過去在公共設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色變?yōu)榕c私人部門合作提供產(chǎn)品或服務(wù)的監(jiān)督與合作的角色。其次，進(jìn)一步完善我國(guó)法律制度，通過法律制度對(duì)政府和企業(yè)在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。再次，應(yīng)從項(xiàng)目建設(shè)的前、中、后三個(gè)方面對(duì)項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理，最大化控制風(fēng)險(xiǎn)，減少損失。然后，在融資渠道上，應(yīng)該放松對(duì)國(guó)家政策性銀行和外國(guó)政府貸款的使用限制，允許并鼓勵(lì)包括保險(xiǎn)基金、社?；鹪趦?nèi)的大型基金投資PPP項(xiàng)目。最后，確定項(xiàng)目?jī)r(jià)格。價(jià)格調(diào)整應(yīng)該遵循效率和公平兼顧、保證項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)該做到在保證消費(fèi)者權(quán)益的同時(shí)，不損害項(xiàng)目的生存能力，同時(shí)還要鼓勵(lì)私人部門改善服務(wù)、提高經(jīng)營(yíng)效率的積極性。

（三）公益性項(xiàng)目

1.加大民生領(lǐng)域的資金的投入力度

我國(guó)內(nèi)需一直較為疲軟，消費(fèi)支出對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為51.2%，比起美國(guó)的70%差距較大，這與我國(guó)目前民生保障政策較差有直接關(guān)系，我國(guó)如果希望通過消費(fèi)來作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，必然需要一個(gè)完善的社會(huì)保障體制作為支撐。

首先，應(yīng)該推動(dòng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革，建立可以覆蓋城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者的、社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的、與我國(guó)當(dāng)前發(fā)展水平相適應(yīng)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。其次，對(duì)于失業(yè)保險(xiǎn)，應(yīng)該重新定位其發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)、期限及實(shí)施范圍。再次，應(yīng)該完善我國(guó)的最低生活保障制度，目前我國(guó)仍有很多區(qū)域特別是農(nóng)村地區(qū)無法享受到最低生活保障，應(yīng)該擴(kuò)大最低生活保障制度的受益區(qū)域至更多農(nóng)村地區(qū)，同時(shí)上調(diào)可以享受最低生活保障的家庭最低生活標(biāo)準(zhǔn)。最后，在完善養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，應(yīng)該將個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織的從業(yè)人員也納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的領(lǐng)取范圍，并加速養(yǎng)老金的社會(huì)化發(fā)放來完善養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2.改善教育資金的投入結(jié)構(gòu)

百年大計(jì)，教育為本。教育是立國(guó)之本，是民族興旺的標(biāo)記，教育水平的高低關(guān)系著一個(gè)國(guó)家的整體素質(zhì)水平和發(fā)展?jié)摿Α＝逃度朐谌魏我粋€(gè)國(guó)家都是財(cái)政投入的重頭戲。

未來一段時(shí)期我國(guó)應(yīng)該繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)教育的投入，使教育投入占 GDP的比重達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家平均7%的水平。同時(shí)，在經(jīng)費(fèi)的使用方向上，當(dāng)下財(cái)政對(duì)教育投入的重點(diǎn)應(yīng)放在以農(nóng)村義務(wù)教育為中心的基礎(chǔ)教育上。初等教育具有公共物品的屬性，具有十分強(qiáng)的正外部效益。目前，在我國(guó)“分級(jí)辦學(xué)，分級(jí)管理”的教育體制下，基礎(chǔ)教育投入的壓力主要由縣、區(qū)、鄉(xiāng)等基層政府承擔(dān)，而不同地區(qū)的基層政府財(cái)力強(qiáng)弱差異很大，一些貧困地區(qū)財(cái)力較弱的基層政府，對(duì)基礎(chǔ)教育的投入甚至存在著空白。致使有限的教育資金很大一部分被錦上添花地投入到了城市學(xué)校，而原本薄弱的鄉(xiāng)村學(xué)校卻得不到必要的投入，區(qū)域間教育不平等問題愈發(fā)突出。因此這就要求國(guó)家在繼續(xù)擴(kuò)大財(cái)政教育投資規(guī)模的基礎(chǔ)上，在教育經(jīng)費(fèi)的投入方向上有所側(cè)重，把更多的財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)用于農(nóng)村地區(qū)，只有這樣才能從根本上緩解教育資源分配不公平的問題，使每個(gè)孩子都能享受到基礎(chǔ)教育。

3.提高對(duì)環(huán)境保護(hù)的支出力度

三十年粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式造成的副作用已經(jīng)開始凸顯，水污染、大氣污染、土壤污染、食品安全問題，已經(jīng)成了當(dāng)下我國(guó)亟待解決的一大頑疾。根據(jù) 1997年世界銀行提出的理論，治理環(huán)境污染的投資占GDP的比例達(dá)到2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。我國(guó)環(huán)保投入占G

DP比重從2000年的1.12%增加到2013年的2%?？傮w上看，剛剛達(dá)到控制污染所需投入的低限。

目前環(huán)境保護(hù)投資的年均增長(zhǎng)率提高迅猛，但是污染投資支出總量相對(duì)目前環(huán)境情況而言仍過少，支出規(guī)模亟待進(jìn)一步提高。首先，政府本身應(yīng)該作為投資的主體，加強(qiáng)綠色投資力度，在完善有利于環(huán)境保護(hù)的公共設(shè)施建設(shè)的同時(shí)提高對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)的支持和引導(dǎo)，從源頭上遏制環(huán)境污染問題。其次，對(duì)不同地區(qū)的污染問題采用不同方法加以處理，對(duì)大氣污染的重災(zāi)區(qū)如華北、東北地區(qū)進(jìn)行車輛尾氣處理、禁燒秸稈、對(duì)高污染企業(yè)進(jìn)行整改和淘汰。對(duì)西部地區(qū)的沙漠化可以采用圍欄封育等辦法來提高綠化覆蓋率。對(duì)以淮河、海河和遼河為代表的水污染嚴(yán)重的地區(qū)的企業(yè)進(jìn)行污水排放限制，對(duì)生活污水進(jìn)行凈化再利用，并加強(qiáng)檢測(cè)管理，保護(hù)水源。再次，對(duì)火電、化工、石化、鋼鐵、有色金屬、水泥這六大高污染行業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)整治，并鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，從根本上解決污染問題。

［1］中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所課題組.“十二五”時(shí)期的中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革［J］.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2010（11）：8-9.

［2］ 徐冉.公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究［D］.濟(jì)南：山東大學(xué)，2009.

［3］ 李永友.我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)演進(jìn)及其效率［J］.經(jīng)濟(jì)學(xué)，2009（10）：314-315.

［4］ 宮曉霞.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化路徑：以改善民生為基調(diào)［J］.改革，2011（6）：103-104.

［5］ 趙茉.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的國(guó)際比較及其對(duì)中國(guó)的借鑒［D］.長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2009.

［6］ 于淑文.政府投資性支出的發(fā)展趨勢(shì)與結(jié)構(gòu)調(diào)整［J］.工業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2006（9）：2-3.

［7］ World Development Report 2007： Development and the Next Generation，The World Bank，2008.

（責(zé)任編輯 夏菊子）

Government Fiscal Expenditure： Structure Adjustment in the New Normal Situation

ZHANG Wei-fan
（School of Public Finance and Taxation， Nanjing University of Finance and Economics， Nanjing 210023， China）

It will be a new normal in China in the future that high economic increase will turn to middle-high speed increase， thus a major task in developing China's economy is to transform the economic structure and adjust the development mode. The structure adjustment in government fiscal expenditure plays an important role in promoting the sustainable development of China's economy. In the new normal situation the government should maintain the expenditure in basic projects， stabilize and reduce input for competitive projects and at the same time increase investment in public welfare projects.

fiscal expenditure structure； competitive project； basic project； public welfare project

F812.45

A

1671-9255（2015）04-0044-06

2015-09-21

張維凡（1991- ），男，江蘇徐州人，南京財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政與稅務(wù)學(xué)院碩士研究生。

10.13685/j.cnki.abc. 000144 網(wǎng)絡(luò)出版時(shí)間：2015-11-12 15:50

網(wǎng)絡(luò)出版地址：http://www.cnki.net/kcms/detail/34.1242.Z.20151112.1550.001.html