劉曉星

“一鬧就?！?、“遷址復(fù)出”，已成為地方政府應(yīng)對(duì)包括PX等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的慣有模式。而反對(duì)立項(xiàng)、反對(duì)投產(chǎn)，已經(jīng)成為群體過敏反應(yīng)的本能姿態(tài)。公眾擔(dān)心重化工項(xiàng)目、垃圾焚燒等項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，政府和企業(yè)則力證其安全。上馬還是暫停，成了一個(gè)誰也說服不了誰的問題。透過項(xiàng)目推動(dòng)者和反對(duì)者膠著的狀態(tài)，反思諸多因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目上馬而引發(fā)的群體事件，從源頭上看，很大程度上歸因于我國(guó)當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策機(jī)制的不完善。當(dāng)前，我國(guó)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策機(jī)制存在哪些問題？如何杜絕一起起相同事件的一再重復(fù)？

公眾為何對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目過敏？

隨著與現(xiàn)代科技相伴而生的環(huán)境污染、生態(tài)危機(jī)等風(fēng)險(xiǎn)不斷增多，在諸多風(fēng)險(xiǎn)中，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的緊迫性日益凸顯。近年來，環(huán)境污染和環(huán)境類項(xiàng)目引發(fā)的群體性事件以年約29%的速度遞增，而且對(duì)抗程度明顯高于其他群體性事件。環(huán)境類群體事件凸顯了公共危機(jī)治理和風(fēng)險(xiǎn)決策的重要性。

今年4月，福建省漳州市古雷騰龍芳烴PX項(xiàng)目開工不到兩年再次發(fā)生爆炸事件，引起了社會(huì)各界對(duì)PX等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策機(jī)制問題的強(qiáng)烈關(guān)注。

漳州古雷PX項(xiàng)目從計(jì)劃到試投產(chǎn)前后經(jīng)歷了六年時(shí)間，可謂一波三折。該項(xiàng)目原計(jì)劃在廈門審批建設(shè)，但在2007年3月到12月期間，經(jīng)歷了多次專家和公眾的強(qiáng)烈反對(duì)。反對(duì)過程主要有：105名專家聯(lián)署提案建議遷址；5000多名廈門市民集體“散步”反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)；廈門網(wǎng)“環(huán)評(píng)報(bào)告網(wǎng)絡(luò)公眾參與活動(dòng)”投票平臺(tái)上反對(duì)票占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)；廈門市政府座談會(huì)上絕大多數(shù)市民提出反對(duì)意見等等。最終，政府決定PX項(xiàng)目由廈門遷往漳州古雷半島興建。

2009年1月，環(huán)保部常務(wù)會(huì)議原則通過漳州PX項(xiàng)目，2009年5月正式動(dòng)工。2013年1月，該項(xiàng)目因原料調(diào)整項(xiàng)目環(huán)評(píng)未通過批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)，被環(huán)保部責(zé)令停止建設(shè)，并罰款20萬元。2013年2月，《原料調(diào)整項(xiàng)目變更環(huán)境影響報(bào)告書》通過專家審查。2013年6月，漳州PX項(xiàng)目試投產(chǎn)。2013年7月30日，該項(xiàng)目發(fā)生爆炸。2014年4月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于福建漳州古雷石化基地總體發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)》，2014年5月環(huán)保部致函發(fā)改委，因該基地規(guī)劃環(huán)評(píng)工作“尚未完成”，建議其撤銷對(duì)古雷石化基地總體發(fā)展規(guī)劃的批復(fù)，并稱其“審批行為違反《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》”。此后，古雷石化基地的規(guī)劃環(huán)評(píng)按照環(huán)保部的要求修改完善，但國(guó)家發(fā)改委并未撤銷該規(guī)劃。之后不到一年，漳州PX項(xiàng)目再次發(fā)生爆炸。

從漳州古雷PX項(xiàng)目的來龍去脈可以看到，其先后經(jīng)歷了廈門階段和漳州階段。反觀漳州古雷PX項(xiàng)目，不難發(fā)現(xiàn)，在廈門階段，該項(xiàng)目采用了相對(duì)民主的決策模式，進(jìn)行了比較充分的風(fēng)險(xiǎn)溝通和公眾參與，經(jīng)過一系列的專家提案、網(wǎng)絡(luò)投票和座談會(huì)，最終放棄了在廈門興建PX項(xiàng)目。但在漳州階段，專家和公眾的觀點(diǎn)都沒有得到彰顯，該項(xiàng)目的開工和審批過程也出現(xiàn)了多次違法行為。

《環(huán)境保護(hù)法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》均有明確規(guī)定，未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開發(fā)利用規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，不得組織實(shí)施和開工建設(shè)。漳州古雷PX項(xiàng)目在環(huán)境影響評(píng)價(jià)尚未經(jīng)過批準(zhǔn)時(shí)，即擅自開工建設(shè)，因此受到了環(huán)保部的行政處罰。之后，《環(huán)境影響報(bào)告書》才通過專家審查，雖然之后該項(xiàng)目也得到了發(fā)改委的“發(fā)展規(guī)劃批復(fù)”，但因其環(huán)評(píng)未通過環(huán)保部門的審查，擅自開工實(shí)施的行為再次違反了《環(huán)保法》等法律的相關(guān)規(guī)定。

環(huán)境問題引發(fā)群體事體的一個(gè)重要誘因就是地方政府片面強(qiáng)調(diào)GDP，為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不惜上“三高”項(xiàng)目。這種以破壞生態(tài)環(huán)境為代價(jià)而換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式必然導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈抵制。記者采訪時(shí)了解到在一些地方，在上一些存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目時(shí)，更看重經(jīng)濟(jì)建設(shè)而輕視環(huán)境保護(hù)，甚至為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)不惜違反法律規(guī)定。而這種現(xiàn)象并非是個(gè)案。

按照人類趨利避害的本能，縱觀世界各地的經(jīng)驗(yàn)，污染項(xiàng)目上馬引起爭(zhēng)議在所難免。但理性的到位、科學(xué)的拿捏，較之于污染本身，對(duì)于社會(huì)更是可貴的經(jīng)驗(yàn)。民眾對(duì)諸如PX項(xiàng)目、垃圾焚燒等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目風(fēng)聲鶴唳、草木皆兵，其“罪魁禍?zhǔn)住本売谡嚓P(guān)部門的職能缺位。

風(fēng)險(xiǎn)溝通是風(fēng)險(xiǎn)管理者以及其他相關(guān)各方為了更好地理解風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)問題并進(jìn)行決策，就風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)評(píng)估相互交流以期達(dá)成共識(shí)的過程。

漳州古雷PX項(xiàng)目從選址、論證到投入生產(chǎn)，未見到其進(jìn)行充分的風(fēng)險(xiǎn)溝通，自始至終僅有2013年3月進(jìn)行了短暫的環(huán)評(píng)公示。

在采訪中，一些業(yè)內(nèi)專家表示，民眾反對(duì)PX項(xiàng)目，目前還很難說是“無條件拒絕”，問題的根源還是政府將居民視為局外人，引發(fā)人們對(duì)自身環(huán)境權(quán)利不保的擔(dān)憂。如果政府嚴(yán)格進(jìn)行環(huán)評(píng)，環(huán)評(píng)報(bào)告真正公開，民眾充分知情，即使民眾心存疑慮，政府也可以一方面答疑解惑，另一方面持續(xù)完善環(huán)保設(shè)計(jì)。寧波市民對(duì)鎮(zhèn)海煉化一體化項(xiàng)目未來得及知情，當(dāng)?shù)卣呀?jīng)“累計(jì)投入資金64億元”。當(dāng)人們提出質(zhì)疑，官員們又不屑與民眾平等對(duì)話，局面終至不可收拾。

只有政府信息充分透明、征求民意，謠言才能止于公開。公眾對(duì)PX、垃圾焚燒等項(xiàng)目敏感，既是知情權(quán)被蒙蔽，同時(shí)也是對(duì)政府信息歷史欠賬的裂變反應(yīng)。網(wǎng)民的抵制情緒，與信息神秘化有關(guān)，同樣，有些網(wǎng)友的認(rèn)知也在偏向理性，“請(qǐng)依法公布所有的信息，不要擔(dān)心我看不懂”。

一位業(yè)內(nèi)專家向記者介紹說，風(fēng)險(xiǎn)溝通至少需要風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估者、風(fēng)險(xiǎn)管理者和普通公眾三大群體進(jìn)行充分的信息交流和討論，不同的觀點(diǎn)應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值谋磉_(dá)。然而一些項(xiàng)目的決策過程，專家和公眾的觀點(diǎn)被嚴(yán)重忽略，專家、公眾和政府之間缺乏有效的溝通。

事實(shí)上，政府即使搞了環(huán)評(píng)，企業(yè)環(huán)保規(guī)劃周詳，也仍有可能是紙上談兵。企業(yè)環(huán)保投入愈大，后期運(yùn)行成本愈高，建而閑置的可能性就會(huì)越大。大連PX項(xiàng)目搞了環(huán)評(píng)，卻相繼發(fā)生相鄰中石化輸油管線爆炸和廠區(qū)潰堤，充分暴露了企業(yè)和政府單方環(huán)評(píng)的漏洞。所以，公眾參與環(huán)保博弈至關(guān)重要，公眾參與環(huán)?？梢詫?duì)企業(yè)與政府形成監(jiān)督與制衡，有利于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制。公眾參與一方面為風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的決策提供了合法性的來源，另一方面也最大限度地消除了公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的疑慮。在風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策中，公眾參與的方式有許多，包括咨詢會(huì)、聽證會(huì)、公眾調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)投票等。但是漳州古雷PX項(xiàng)目從選址開始至今未有充分的公眾參與。究其原因，是在廈門選址的過程中，由于較充分的公眾參與導(dǎo)致項(xiàng)目被否定，因此在漳州項(xiàng)目中行政力量強(qiáng)力介入，企圖避開公眾參與，以期該項(xiàng)目能夠順利開工投產(chǎn)。

4月7日，福建漳州古雷石化(PX項(xiàng)目)的工人抱著棉被準(zhǔn)備坐大巴車離開。CFP/供圖

決策如何走出妥協(xié)再妥協(xié)的怪圈？

透過漳州古雷PX等環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，我們從中可以看到我國(guó)當(dāng)前環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策機(jī)制普遍存在的問題：公共決策過程有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)；公共決策過程信息交流不充分；決策過程缺乏公眾參與。

正如記者在采訪中一位業(yè)內(nèi)專家所言，我國(guó)當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策機(jī)制沒有有效地區(qū)分科學(xué)事實(shí)與民主價(jià)值，沒有充分結(jié)合專家模式和民主模式，沒有發(fā)揮出專家和公眾應(yīng)有的功效，只是一味地由行政機(jī)關(guān)單方面作出決策。

與廈門、大連的PX項(xiàng)目，什邡的鉬銅項(xiàng)目類似，事件最終都以官方向民意妥協(xié)而和緩?？雌饋砻褚馑坪跏侨〉昧艘粋€(gè)又一個(gè)勝利，但嚴(yán)格說來沒有贏家，一起起類似事件的一再重復(fù)，無疑是對(duì)社會(huì)的一次次割裂。應(yīng)該找到一種機(jī)制，讓決策能夠最大限度實(shí)現(xiàn)民主化，讓博弈不以地方社會(huì)劇烈動(dòng)蕩的方式進(jìn)行，讓妥協(xié)和理解不是在撕裂了之后再出現(xiàn)。

盡管我國(guó)目前尚未有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)決策領(lǐng)域的專門法律，但涉及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的法律卻已形成了龐大的體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)當(dāng)前至少有《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《安全生產(chǎn)法》、《消防法》等22部法律將日常管理工作中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防作為其規(guī)范的主要內(nèi)容之一。另外，還有多部法律雖然不以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防為主要內(nèi)容，但也涉及了日常風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的內(nèi)容。對(duì)于已有的法律規(guī)定，各方主體必須嚴(yán)格遵守，做到有法必依、違法必究。

完善的風(fēng)險(xiǎn)溝通機(jī)制至少應(yīng)當(dāng)做到四點(diǎn)：信息充分公開、過程充分開放、充分進(jìn)行辯論和反思、對(duì)自身行為負(fù)責(zé)。與漳州PX項(xiàng)目當(dāng)初的情形相似，許多風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策中面臨的難題是公眾擔(dān)心項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，政府和企業(yè)則極力想證其安全，此時(shí)專家的意見就顯得格外重要。由于專家掌握有大量的知識(shí)，在溝通中往往會(huì)表現(xiàn)出一種科學(xué)“自負(fù)”，但溝通的過程不是一個(gè)簡(jiǎn)單“科普”的過程，而是一個(gè)專家、公眾和政府三方多向交流、傾聽和學(xué)習(xí)的過程。一方面，要恰當(dāng)發(fā)揮專家的優(yōu)勢(shì)，既不能過度依賴專家的意見，也不能忽略專家完全由公眾說了算。另一方面，要保障公眾的知情權(quán)，因?yàn)橹槭枪妳⑴c風(fēng)險(xiǎn)溝通的基礎(chǔ)，相對(duì)于政府和專家，公眾在風(fēng)險(xiǎn)信息的獲取方面處于十分弱勢(shì)的地位。

在日前召開的環(huán)境健康風(fēng)險(xiǎn)交流科普會(huì)上，專家、公眾企業(yè)代表及公眾代表在同一平臺(tái)下進(jìn)行充分的對(duì)話和交流。與會(huì)者認(rèn)為，公眾參與應(yīng)當(dāng)融入到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通和風(fēng)險(xiǎn)決策的全過程。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估雖然科技性強(qiáng)，主要由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家主導(dǎo)，但是評(píng)估階段如果公眾能夠適當(dāng)參與，將極大地消除公眾對(duì)該項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的憂慮，有利于進(jìn)一步的風(fēng)險(xiǎn)溝通和決策。風(fēng)險(xiǎn)溝通階段公眾是主要的溝通對(duì)象，公眾充分參與可以平衡專家的觀點(diǎn)，可以監(jiān)督政府和專家的決策行為，可以支持或改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的規(guī)劃，同時(shí)也有利于分擔(dān)日后可能出現(xiàn)的環(huán)境責(zé)任。我國(guó)現(xiàn)階段的風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策多由政府單方面作出，公眾意見長(zhǎng)期得不到采納，正如漳州PX項(xiàng)目的決策過程，當(dāng)?shù)卣畯?qiáng)力介入，決定將項(xiàng)目由廈門遷往漳州古雷半島。因此，我國(guó)當(dāng)前應(yīng)當(dāng)特別強(qiáng)調(diào)公眾參與，由政府引導(dǎo)公眾積極參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目的決策，豐富和完善公眾參與的形式，使公眾參與成為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目決策的新常態(tài)。