錢再見　高曉霞

摘要：責(zé)任是任何治理過程的基礎(chǔ)。公共問責(zé)制是現(xiàn)代民主治理的標(biāo)志，也是民主治理的必要條件。從本質(zhì)上說，國家治理體系就是規(guī)范政府公共權(quán)力運(yùn)行的一系列制度和程序，其目標(biāo)是公平、公正、公開地提供公共服務(wù)以達(dá)成公共目標(biāo)和維護(hù)公共利益。公共權(quán)力運(yùn)行公開化既是善治的本質(zhì)特征，也是公共問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。國家治理體系中的公共問責(zé)困境主要是指在分權(quán)、放權(quán)和多中心治理格局中實(shí)施有效的公共問責(zé)的兩難。擺脫公共問責(zé)困境的具體對策在于：加強(qiáng)公共問責(zé)法治化建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督；完善公共問責(zé)制度化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)用制度管權(quán)；重塑責(zé)任倫理，彌補(bǔ)公共問責(zé)的制度缺陷；強(qiáng)化信息公開，促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化；不斷擴(kuò)大公民參與，實(shí)施民主問責(zé)。

關(guān)鍵詞：國家治理；責(zé)任；公共問責(zé)制；公共權(quán)力；公開化

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-7168（2015）02-0003-10

從本質(zhì)上說，國家治理體系就是規(guī)范政府公共權(quán)力運(yùn)行的一系列制度和程序，其目標(biāo)是公平、公正、公開地提供公共服務(wù)以達(dá)成公共目標(biāo)和維護(hù)公共利益。規(guī)范政府公共權(quán)力既要優(yōu)化配置公共權(quán)力的構(gòu)成體系，又要約束公共權(quán)力的運(yùn)行過程，還要問責(zé)公共權(quán)力運(yùn)行的過程和結(jié)果。本文著重探討的問題是如何突破治理中的公共問責(zé)困境，促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開化，實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)。費(fèi)雷德里克·C.莫舍（Frederick C.Mosher）說：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的?！钡聭丫S迪（Onkar Prasad Dwivedi）認(rèn)為：“責(zé)任是任何治理過程的基礎(chǔ)。治理過程的有效性取決于官方人士如何對自己履行憲政職責(zé)和法律職責(zé)的方式負(fù)責(zé)……處于民主政體根基上的正是對公共責(zé)任的要求。”荷蘭烏特勒支大學(xué)治理學(xué)院馬克·波文斯（MarkBovens）認(rèn)為，公共問責(zé)制不僅是現(xiàn)代民主治理的標(biāo)志，而且是民主治理的必要條件。然而，治理過程的要義在于依法分權(quán)、放權(quán)、授權(quán)和賦權(quán)，實(shí)施多中心治理和民主治理，如何在分權(quán)、放權(quán)與多中心治理時(shí)確保公共權(quán)力不被濫用？如何有效實(shí)施公共問責(zé)制？解決這些問題的關(guān)鍵在于促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開化。公共權(quán)力運(yùn)行公開化既是善治的本質(zhì)特征，也是公共問責(zé)制的前提和基礎(chǔ)。

一、國家治理體系中的公共問責(zé)及其權(quán)力基礎(chǔ)

問責(zé)制是西方政黨政治和憲政體制作用下的產(chǎn)物，它所體現(xiàn)的是所謂“責(zé)任政府”的原則，是政府權(quán)力與責(zé)任對等的一種政治制度安排，其目的是為了防止公共權(quán)力的濫用。從思想淵源上看，在古希臘和古羅馬時(shí)期，智者就在實(shí)踐中探索如何防止權(quán)力的濫用。到了近代，洛克、孟德斯鳩、盧梭等思想家從理論上闡釋了問責(zé)思想。密爾在《代議制政府》提出，如果能夠?qū)?quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來，那就完全可以放心地將權(quán)力交給任何一個(gè)人。然而，“政治是希臘的，行政是羅馬的”，行政官僚制與政治民主制長期處于持續(xù)的緊張關(guān)系之中。責(zé)任政府是現(xiàn)代治理的一個(gè)元問題，像“惡”和“自由意志”一樣，潛伏于歷史深處，不斷挑戰(zhàn)特定時(shí)期和地點(diǎn)關(guān)于社會(huì)和政治生活的基本假設(shè)和制度安排，永遠(yuǎn)得不到最終解決。

第一，公共問責(zé)主體的多元性。治理的要義就是通過分權(quán)、放權(quán)、授權(quán)、賦權(quán)等途徑打破政府對公共權(quán)力的壟斷，促成國家權(quán)力向社會(huì)回歸，進(jìn)而以合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。善治實(shí)際上是國家權(quán)力向社會(huì)的回歸，荷蘭鹿特丹伊拉斯謨大學(xué)簡·P.庫伊曼（Jan Peter Kooiman）認(rèn)為，在新的治理形式中，人們可以看見由單邊性（政府或社會(huì)的分野）向一個(gè)互動(dòng)焦點(diǎn)（政府與社會(huì)的合作）的轉(zhuǎn)變。從這個(gè)意義說，國家治理就是一種民主治理，強(qiáng)調(diào)參與性和多中心性。治理是一個(gè)比政府管理范圍更廣的術(shù)語，政府、私人部門以及自愿部門可以在服務(wù)功能上進(jìn)行任意的替代。格里·斯托克（Gerry Stoker）認(rèn)為，治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，認(rèn)為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心。各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到了公眾的認(rèn)可，就都可能成為在各個(gè)不同層面上的權(quán)力中心。新治理（善治）的特征是從監(jiān)督到合同外包，從集權(quán)到分權(quán)，從政府再分配到政府規(guī)制，從公共服務(wù)的管理對根據(jù)市場原則的管理，從政府的“指導(dǎo)”到政府與私營部門的合作。萊斯·麥特卡佛（Les Metcalfe）和蘇·理查茲（Sue Richards）把公共管理定義為“通過其他組織解決問題”，并且強(qiáng)調(diào)其實(shí)治理是關(guān)于網(wǎng)絡(luò)管理的。作為白組織網(wǎng)絡(luò)的治理之所以是對政府管理能力的挑戰(zhàn)，是因?yàn)榫W(wǎng)絡(luò)具有了自主性，并且抵制了中央的控制。在國家治理中，防止公共權(quán)力濫用有兩個(gè)關(guān)鍵因素：一是民主的完善程度；二是公民參與權(quán)力監(jiān)督。

第二，公共問責(zé)過程的公開性。這里的公開性是全方位的，其核心是公共問責(zé)對象權(quán)力運(yùn)行過程的公開性。國家治理的透明性決定了政府公共權(quán)力運(yùn)行的公開化既是現(xiàn)代法治政府和責(zé)任政府的基本要求，也是“善治”政府的重要標(biāo)志。透明性是指政府沒有任何偏見地向公眾公開相應(yīng)的信息，滿足公眾的合法需求，利益相關(guān)方都能夠輕易地獲取相關(guān)的、可靠的信息。“人們對經(jīng)常向公眾封閉而對腐敗公開的政治過程的認(rèn)識(shí)在逐漸覺醒。這種政治覺醒從許多方面反映了以階級(jí)或以福利為基礎(chǔ)的政治和政黨體系處理新的政治問題以及不斷上升的公眾期望的無能?！惫矙?quán)力得以正確行使的前提是公共權(quán)力的合理配置和公共權(quán)力運(yùn)行的公開化。根據(jù)安德烈亞斯·謝德勒（AndreasSchedler）的理解，政治問責(zé)是官員對自己的行為或者活動(dòng)負(fù)責(zé)，即公共官員有義務(wù)告知和解釋他們正在從事的活動(dòng)。其中包括兩個(gè)基本要素：信息和解釋。官員有義務(wù)和責(zé)任提供關(guān)于他們的行動(dòng)或者決策的信息，包括正在做什么、準(zhǔn)備做什么、已經(jīng)做了什么，并就這些活動(dòng)或者決策提供合理的解釋，問責(zé)機(jī)構(gòu)也要求官員提供這些活動(dòng)或者決策的信息并給出合理的解釋。在此基礎(chǔ)上，問責(zé)還意味著強(qiáng)制，即問責(zé)機(jī)構(gòu)能夠?qū)Σ回?fù)責(zé)任的權(quán)力使用者施加懲罰。在治理過程中，政府等公共組織正是因?yàn)樾惺构矙?quán)力，就必須受到全社會(huì)的監(jiān)督，接受來自輿論或公眾的批評(píng)和監(jiān)督，其所作所為必須是公開的、透明的。這就要求政府依法明晰權(quán)力的邊界，用制度管權(quán)管事管人，避免暗箱操作，實(shí)行政務(wù)透明，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開化。

第三，公共問責(zé)內(nèi)容的廣泛性。按照傳統(tǒng)公共行政的責(zé)任理論，政府行政官員只是直接地對政治官員負(fù)責(zé)。在治理過程中，由于分權(quán)、放權(quán)和授權(quán)而形成了多中心治理格局，為了實(shí)現(xiàn)公共利益，政府必須學(xué)會(huì)相互依存的多中心協(xié)同治理之道，通過合作治理發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。芭芭拉·S.羅姆澤克和梅爾文·J.達(dá)布尼克（Barbara S.Romzek & Melvin J.Dubnick）根據(jù)控制來源和控制程度兩個(gè)維度將問責(zé)分為等級(jí)問責(zé)、法律問責(zé)、專業(yè)問責(zé)和政治問責(zé)四個(gè)方面。換句話說，公共問責(zé)并不局限于違法責(zé)任，而是具有更為廣泛的應(yīng)用空間。在現(xiàn)代法治社會(huì)，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各領(lǐng)域都可以而且也必須適用公共問責(zé)制。吉列爾莫·A.奧唐奈（Guillermo A.ODonnell）根據(jù)層級(jí)關(guān)系將問責(zé)分為垂直問責(zé)和平行問責(zé)兩種類型”。據(jù)此，財(cái)政問責(zé)、審計(jì)問責(zé)、績效問責(zé)等都是公共問責(zé)的內(nèi)容和形式。政府公共組織的活動(dòng)如政策制定與執(zhí)行、公共預(yù)算與財(cái)政管理、人力資源管理、公共資源的分配和使用等都必須在法律的規(guī)范下依照法定程序公開行動(dòng)，并接受問責(zé)。

第四，公共問責(zé)路徑的制度化。在20世紀(jì)40年代，面對公共行政人員自由裁量權(quán)的迅速擴(kuò)張，卡爾·J.弗雷德里克（Carl J.Friedrich）與赫爾曼·芬納（Herman Finer）就現(xiàn)代民主政府中的行政責(zé)任問題進(jìn)行了一場爭論，弗雷德里克更加強(qiáng)調(diào)公共雇員的道德責(zé)任，而芬納認(rèn)為，外部控制是保證公職人員恪守行政責(zé)任的最佳途徑。馬克·波文斯據(jù)此將問責(zé)概括為“作為德行的問責(zé)”與“作為機(jī)制的問責(zé)”兩種不同的類型?，F(xiàn)代國家治理體系中的公共問責(zé)更加強(qiáng)調(diào)問責(zé)的制度化和法治化路徑。如果政府不能通過法治的路徑，以制度約束其他公共權(quán)力主體，就會(huì)導(dǎo)致“無治理能力”，如缺乏一致性、遵從性越來越差。治理的關(guān)鍵在于建設(shè)法治政府、陽光政府和責(zé)任政府。在分權(quán)、放權(quán)的過程中，只有通過問責(zé)制，才能彰顯政府公共權(quán)力的責(zé)任性。如果說公共權(quán)力運(yùn)行公開化是公共問責(zé)的基礎(chǔ)，那么，法治化是公共問責(zé)的根本保障。詹姆斯·麥迪遜（James Madison）在《聯(lián)邦黨人文集》第51篇（Federalist 51）中說：如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。在組織一個(gè)人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。世界上許多國家設(shè)立的“陽光法案”、公務(wù)人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、重大公共工程的公開招標(biāo)制度，其目的就是為了對政府公共組織權(quán)力運(yùn)行實(shí)施嚴(yán)密的監(jiān)督，使公共權(quán)力運(yùn)行不損害公共利益。

二、公共問責(zé)困境及其權(quán)力邏輯分析

本文所討論的國家治理體系中的公共問責(zé)困境主要是指在分權(quán)、放權(quán)和多中心治理格局中實(shí)施有效的公共問責(zé)的矛盾情形：一方面，組織與制度的乏力會(huì)導(dǎo)致德國社會(huì)學(xué)家烏爾里希·貝克（U1-rich Beck）所說的“有組織的不負(fù)責(zé)任”，即復(fù)雜的大型組織中存在“有組織的無序”，它會(huì)將一切要負(fù)責(zé)的努力攪成一鍋粥，最終成為誰也沒有錯(cuò)、誰也不負(fù)責(zé)的結(jié)局；另一方面，在分權(quán)、放權(quán)和多中心治理過程中，所謂“第三方政府”和“服務(wù)外包”形成了復(fù)雜的委托一代理關(guān)系和責(zé)任鏈條，在責(zé)任鏈條斷裂的情形下，破壞性循環(huán)的各個(gè)部門，事實(shí)上誰也難以單獨(dú)承擔(dān)責(zé)任。換言之，對應(yīng)于高度精細(xì)的分工，存在著一種“普遍的共謀”。而這種共謀又與一種普遍的不負(fù)責(zé)任相配合。每一個(gè)既是原因，又是結(jié)果，因此便沒有原因。究其原因，主要包括以下三個(gè)方面。

第一，公共問責(zé)的法治化程度不高。誠然，我國公共問責(zé)的制度化構(gòu)建已經(jīng)取得了重大進(jìn)步，但至今還沒有公共問責(zé)方面專門的、系統(tǒng)的成文法。其結(jié)果造成行政官員權(quán)力和責(zé)任不對等，尤其是責(zé)任主體不明確，責(zé)任歸屬不清晰。行政官員具體應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任，還是其他責(zé)任，常常是粗線條的。這給問責(zé)制的責(zé)任界定帶來極大的“模糊性”，也成為問責(zé)對象開脫罪責(zé)的借口。特別是在復(fù)雜的治理體系中，公共權(quán)力主體必須回應(yīng)各種競爭性的規(guī)范、多元的價(jià)值和偏好?！霸诖_立期望，檢驗(yàn)績效，保持主體的回應(yīng)性，評(píng)價(jià)責(zé)任，分辨歸責(zé)，確認(rèn)誰是主人以及在多重責(zé)任系統(tǒng)的情形下進(jìn)行管理時(shí)，公共問責(zé)的難度自然就大大增加了。在分權(quán)、放權(quán)與多中心治理過程中，公法原則是首要的。弗蘭西斯·J.利澤斯（Francis J.Leazes Jr.）認(rèn)為，當(dāng)政府服務(wù)是由不受公法原則約束的非營利組織或者私營組織來承擔(dān)時(shí)，公共責(zé)任就減少了。實(shí)際上，參與協(xié)同治理的“第三方政府”、非營利組織不僅要承擔(dān)契約責(zé)任，還要按照公法原則承擔(dān)憲政責(zé)任，必須確保其權(quán)力運(yùn)行的公開化。張成福指出，在民主政治體制下防止權(quán)力濫用所必須依賴的基本原則是：假如主權(quán)者要想有效地掌握控制權(quán)力，則對于一個(gè)機(jī)構(gòu)的任何授權(quán)，必須同時(shí)課以相應(yīng)的責(zé)任。權(quán)力如果是廣泛地予以分配，并保持較小的限度，那么便容易控制。但政府機(jī)構(gòu)擁有較大的權(quán)力，假如這種趨勢繼續(xù)發(fā)展而越過了某種限度，致使民主控制失去作用，那就可能鼓勵(lì)獨(dú)裁政治的出現(xiàn)。由于我國政府部門的有些職責(zé)和權(quán)限不夠明確，在追究責(zé)任時(shí)，相關(guān)部門相互推諉，常常出現(xiàn)誰都有責(zé)任的同時(shí)誰又都沒有責(zé)任的情況，以至于問責(zé)客體具體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么責(zé)任，模糊不清，極易導(dǎo)致責(zé)任鏈條的斷裂和“有組織地不負(fù)責(zé)任”。眾所周知，依法行政和司法公正是國家治理體系法治化的主要著力點(diǎn)。當(dāng)前，困擾市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)和諧穩(wěn)定和公民生產(chǎn)生活的深層次矛盾就是公共權(quán)力運(yùn)行的不公開、不規(guī)范和不公正，在政府行政機(jī)關(guān)主要是不作為、亂作為和不負(fù)責(zé)，在司法機(jī)關(guān)則突出表現(xiàn)為司法不公。

第二，公共問責(zé)中的信息不對稱。公共問責(zé)要求“存在一個(gè)政府賬簿‘最低限度曝光原則，即只要公眾愿意，他就能夠看到這些賬簿”。換言之，只有強(qiáng)化信息公開，才能讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，也才能有官民協(xié)作和公民參與。一方面，公民的信息獲取權(quán)利是政府行政公開的法理基礎(chǔ)，馬克·波文斯（Mark Bovens）甚至認(rèn)為它是與馬歇爾（T.H.Marshall）所講的公民權(quán)、政治權(quán)、社會(huì)權(quán)同等重要的第四種權(quán)利。另一方面，行政機(jī)關(guān)公開公共信息是現(xiàn)代民主法治的基本要求，是落實(shí)憲法規(guī)定公民基本權(quán)利包括知情權(quán)的必要保障。杰弗遜（Thomas Jefferson）曾說過“信息即民主的流通貨幣”。美國政治學(xué)者弗朗西斯·E.洛爾克（Frances E.Rourke）認(rèn)為，“政府過程公開并接受公眾的批評(píng)和監(jiān)督的原則，是民主不證自明的公理。隨著我國《政府信息公開條例》的正式頒布并實(shí)施，政府主動(dòng)發(fā)布信息逐步變成了公共權(quán)力運(yùn)行公開化的常態(tài)。但是，有的地方政府依然有“報(bào)喜不報(bào)憂”心態(tài)，對于重大事件的新聞發(fā)布總要慢半拍，等到謠言滿天飛時(shí)，才想到進(jìn)行新聞發(fā)布和信息公開；有的地方政府千方百計(jì)地阻撓媒體采訪曝光和信息公開；還有的地方政府甚至以虛假信息應(yīng)對媒體和民眾。新聞媒體作為社會(huì)中的“第四種權(quán)力”是公共信息由政府壟斷到公民共享的一個(gè)橋梁。新聞輿論的壓力在很大程度上可以迫使行政機(jī)關(guān)及其工作人員做出正確的抉擇，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在國家治理過程中，分權(quán)、放權(quán)、市場化和多中心治理形成了更為復(fù)雜的委托代理關(guān)系和信息不對稱現(xiàn)象，導(dǎo)致很大的公共問責(zé)挑戰(zhàn)。在公共服務(wù)外包、公私合作等過程中，政治、行政與市場三者之間會(huì)產(chǎn)生各種各樣且經(jīng)常不一致的角色期待、角色扮演和問責(zé)期望，這就使本來已經(jīng)非常復(fù)雜的公共管理過程面臨更大的挑戰(zhàn)。而對信息公開理解程度的落差造成更多的信息不對稱。不同管理水平的復(fù)雜性表明，需要訓(xùn)練有素的契約管理人員尤其是熟悉問責(zé)結(jié)構(gòu)的專業(yè)問責(zé)人員，以促進(jìn)對契約履行的監(jiān)督和減少委托代理關(guān)系的復(fù)雜化。

第三，公共問責(zé)的民主體制不完善。民主就是“主權(quán)在民”，即國家權(quán)力的最終來源掌握在人民手中。如果說國家治理是民主治理，那么，也就意味著公共問責(zé)的直接目的是要促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化和規(guī)范化，其最終目的則是要實(shí)現(xiàn)民眾的公共利益，其路徑必然是實(shí)行民主問責(zé)。在西方民主體制中，問責(zé)是在競爭性選舉的框架下進(jìn)行的，選舉被認(rèn)為是最主要也最具合法性的權(quán)力轉(zhuǎn)移方式，而選舉問責(zé)也被認(rèn)為是最基本且最重要的一種問責(zé)方式。似乎要實(shí)現(xiàn)公共問責(zé)首先必須建立西方式的選舉民主，否則任何關(guān)于公共問責(zé)的討論都是空話。其實(shí)，解決權(quán)力使用的歸屬問題固然重要，但是權(quán)力如何使用問題同樣重要，有時(shí)甚至更加重要。因?yàn)檫x舉完成后，當(dāng)選人在整個(gè)任期內(nèi)的權(quán)力使用都不是選舉制度本身能有效約束的，即使官員不負(fù)責(zé)任，人民也只能等到任期結(jié)束時(shí)才能再次通過選舉對官員進(jìn)行懲罰。所以，對于政治問責(zé)來說，需要另一個(gè)制度來積極主動(dòng)地監(jiān)督和約束當(dāng)選官員在任期內(nèi)的權(quán)力使用。公共權(quán)力究竟應(yīng)該如何使用呢？當(dāng)然應(yīng)該是公平、公正、公開。其中，公共權(quán)力運(yùn)行的公開化是關(guān)鍵。只有在公共權(quán)力運(yùn)行公開化的基礎(chǔ)上才能促進(jìn)公共權(quán)力行使過程更加公平、公正。同時(shí)，只有實(shí)行民主參與的全程監(jiān)管和全方位監(jiān)督，促成制度化的公共權(quán)力運(yùn)行公開化，才能突破公共問責(zé)困境。羅伯特·D.本恩（Robert D.Behn）根據(jù)績效評(píng)估的360度反饋理論，提出了360度績效責(zé)任理論，認(rèn)為人們不僅僅被他們的等級(jí)制上司所評(píng)估，也被他們的下級(jí)、同級(jí)以及他們工作團(tuán)隊(duì)的其他人評(píng)估，還被內(nèi)部和外部的顧客以及內(nèi)部和外部的供應(yīng)者所評(píng)估。在一個(gè)組織里，360度反饋創(chuàng)造了360度的責(zé)任。人們不僅向他們的老板負(fù)責(zé)，還要向他們的下級(jí)、同事、團(tuán)隊(duì)成員、顧客和供應(yīng)者負(fù)責(zé)，即向他們自己的、個(gè)人的“責(zé)任環(huán)境”中的每一個(gè)人負(fù)責(zé)。同樣，公共管理者和公共機(jī)構(gòu)不僅僅向政府層級(jí)中的上級(jí)負(fù)責(zé)。如果我們要?jiǎng)?chuàng)造績效責(zé)任，那么，我們需要接受這樣一個(gè)原則：在公共機(jī)構(gòu)的責(zé)任環(huán)境中的每一個(gè)人都有一些幫助提高績效的責(zé)任。所以，如果要問“公共管理者必須對誰負(fù)責(zé)？答案是‘每一個(gè)人”。在國家治理中，對于公共權(quán)力的控制和約束，就是要通過公民參與實(shí)現(xiàn)公共問責(zé)。公共問責(zé)既包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的同體問責(zé)，也包括由行政機(jī)關(guān)外的立法部門、監(jiān)督部門以及社會(huì)公眾的異體問責(zé)。由于種種原因，我國目前在問責(zé)主體的構(gòu)成上，主要表現(xiàn)為同體問責(zé)，尤其是集中在上級(jí)對下級(jí)的垂直問責(zé)，缺乏人大、政協(xié)、民眾等實(shí)質(zhì)性的異體問責(zé)，更缺乏對上級(jí)的問責(zé)，造成責(zé)任體系中根本環(huán)節(jié)的缺失。居于權(quán)力問責(zé)環(huán)節(jié)鏈最高端的權(quán)力機(jī)關(guān)常常出現(xiàn)“失語癥”，這樣的問責(zé)制度顯然難以實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的目標(biāo)。因?yàn)?，同體問責(zé)本質(zhì)上是一種利益相關(guān)者的責(zé)任追究機(jī)制，在執(zhí)行過程中隨意性較大，經(jīng)常出現(xiàn)處罰與責(zé)任不相適應(yīng)的情況，再加上現(xiàn)有公共問責(zé)程序不健全、問責(zé)內(nèi)容不明確、問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不完善，因而也就難以有效地促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開化、制度化和規(guī)范化。

三、健全公共問責(zé)體系，促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化

公共問責(zé)的實(shí)質(zhì)是反對公共權(quán)力的濫用，致力于實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開化，使公共權(quán)力承擔(dān)道義上的、政治上的、法律上的責(zé)任，并且接受來自內(nèi)部的和外部的控制以保證責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。如前文所述，問責(zé)制并不局限于違法責(zé)任，也不局限于政府等公共權(quán)力主體。在現(xiàn)代法治社會(huì)，“人人皆可問責(zé)”應(yīng)該是國家治理的一個(gè)基本理念，在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各領(lǐng)域，都可以并且也需要健全公共問責(zé)體系，促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開化。

（一）加強(qiáng)公共問責(zé)法治化建設(shè)，強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督

法治是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，也是國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和特征。國家治理必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)。法治是公共問責(zé)的根本保障，而公共問責(zé)制是法治國家、法治政府和法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中不可或缺的構(gòu)成要件，是推進(jìn)依法治國和政府依法行政的必然要求。

第一，依法執(zhí)政、依法行政是法治政府的根本，也是破解公共問責(zé)困境的根本保障?！罢胤ú攀欠ㄖ巍薄ⅰ爸螄弑叵仁苤朴诜ā?，依法治國的重心在于依法治理國家機(jī)器，而國家機(jī)器的運(yùn)行主要依賴于國家公權(quán)力的直接行使者，即各級(jí)國家官員（在我國主要表現(xiàn)為各級(jí)政府機(jī)關(guān)中的行政工作人員）必須首先遵守法律、依法辦事。所謂法治國家指國家權(quán)力特別是公共行政權(quán)力必須依照法律行使，通過法律保障人權(quán)，限制公共權(quán)力的濫用。民主是法治的前提，法治是民主的保障，民主與法治有機(jī)統(tǒng)一構(gòu)成法治國家的政治基礎(chǔ)。同時(shí)，也只有加強(qiáng)法治建設(shè)，才能奠定民主監(jiān)督和公共問責(zé)的基礎(chǔ)和保障。公共問責(zé)的關(guān)鍵就是用法治的手段有效監(jiān)督和制約權(quán)力，促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化，防止利用權(quán)力侵害公共利益。

第二，“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”是依法實(shí)施公共問責(zé)的基本原則。通過公共問責(zé)立法，明確“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償”的問責(zé)原則，對問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)范圍、問責(zé)適用、問責(zé)程序、問責(zé)救濟(jì)等做出法律規(guī)定，并依法執(zhí)行。法治是治國理政的基本方式，任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。政府意志一旦高于法律意志，不能按預(yù)定權(quán)限和程序辦事，公共權(quán)力運(yùn)行公開化就難以實(shí)現(xiàn)，公共問責(zé)也就成了一句空話。從這個(gè)意義上說，國家治理的法治基礎(chǔ)實(shí)質(zhì)就在于依法治權(quán)，任何組織或者個(gè)人都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，任何公民、社會(huì)組織和國家機(jī)關(guān)都要以憲法和法律為行為準(zhǔn)則，依照憲法和法律行使權(quán)利或權(quán)力、履行義務(wù)或職責(zé)。依法治權(quán)的核心就是強(qiáng)調(diào)樹立法律至高無上的權(quán)威，限制公權(quán)，保護(hù)民權(quán)。一句話，要促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行的公開化，就必須要更加注重發(fā)揮法治在國家治理中的保障作用。

第三，堅(jiān)持把公共權(quán)力運(yùn)行公開化與規(guī)范化作為法治建設(shè)的重要著力點(diǎn)。在國家治理進(jìn)程中，由于實(shí)施分權(quán)、放權(quán)和多中心治理，要通過法治建設(shè)和法律教育，不斷提升全民法律素養(yǎng)，提升各類公共權(quán)力主體依法公平、公正、公開行使公共權(quán)力的自覺意識(shí)和實(shí)踐能力。同時(shí)，通過法律、法規(guī)和執(zhí)法慣例確立公共責(zé)任的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制問責(zé)機(jī)關(guān)的自由裁量空間，以制約問責(zé)機(jī)關(guān)的問責(zé)隨意性，杜絕問責(zé)過程中的‘丟車保帥等現(xiàn)象。

（二）完善公共問責(zé)制度化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)用制度管權(quán)

公共問責(zé)制度化是問責(zé)法治化的一種表現(xiàn)形式，只有能夠體現(xiàn)多數(shù)人利益和意志的制度化設(shè)計(jì)才有利于問責(zé)法治化的實(shí)現(xiàn)，否則將成為問責(zé)法治化的障礙，甚至?xí)构矄栘?zé)由形式上的法治化走向?qū)嵸|(zhì)上的專制化，成為某些公共權(quán)力專斷者推卸責(zé)任、壓制異己的手段。從權(quán)力問責(zé)向制度問責(zé)的轉(zhuǎn)變與實(shí)現(xiàn)公共問責(zé)制度化，是國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求，也是推進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化與規(guī)范化和破解公共問責(zé)困境的必由之路。

國家治理體系中的公共問責(zé)制度化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要科學(xué)的制度設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的制度執(zhí)行、強(qiáng)化的意識(shí)培育等各方面工作的協(xié)同與配合。任何一個(gè)方面的缺位，都會(huì)造成制度體系的缺陷和責(zé)任鏈條的斷裂，最終使公共問責(zé)大打折扣，甚至導(dǎo)致問責(zé)制名存實(shí)亡。第一，用制度管權(quán)的前提條件是建設(shè)完善的制度體系，以權(quán)力清單制度科學(xué)設(shè)置權(quán)力的邊界，使權(quán)力與責(zé)任相匹配，對公共事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責(zé)范圍以及獎(jiǎng)懲措施等，都要作出非常具體的規(guī)定，從而推進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化與規(guī)范化。第二，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化和規(guī)范化必須進(jìn)一步完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機(jī)制和決策程序，建立公共決策的問責(zé)制度和糾錯(cuò)制度。第三，以責(zé)任追究制度，保障公共權(quán)力運(yùn)行公開化與規(guī)范化。在國家治理體系中，面對分權(quán)、放權(quán)和多中心治理的現(xiàn)實(shí)，要建立健全公共權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系，健全質(zhì)詢制度、問責(zé)制度、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、引咎辭職制度、罷免制度等。在審計(jì)過程中，隨著統(tǒng)治向治理的轉(zhuǎn)變，內(nèi)部審計(jì)需要與外部審計(jì)相結(jié)合，需要社會(huì)審計(jì)、公共審計(jì)、第三方審計(jì)，以及各種利益攸關(guān)者共同構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)化的審計(jì)機(jī)構(gòu)。凱文·P.肯斯（Kevin P.Ke-arns）指出，在多元松散的公共服務(wù)供給體系中，保持責(zé)任制的現(xiàn)有途徑是基于委托一代理理論主張這樣一些責(zé)任手段，如競爭性投標(biāo)、績效合同、授權(quán)質(zhì)量控制、結(jié)果測量、項(xiàng)目評(píng)估和獨(dú)立財(cái)政審計(jì)。這些責(zé)任工具聚焦于服從，并且從狹義的角度定義責(zé)任：要求服務(wù)提供者對支出和行為負(fù)責(zé)，以確保他們與法律、規(guī)制和合同安排相一致。第四，在中國的政治生態(tài)下構(gòu)建公共問責(zé)體系，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，形成全方位的公共問責(zé)體系，真正實(shí)現(xiàn)讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

（三）重塑責(zé)任倫理，彌補(bǔ)公共問責(zé)的制度缺陷

康德將責(zé)任視為一切道德價(jià)值的源泉和一切道德行為的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)?！叭?，每一個(gè)在道德上有價(jià)值的人，都要有所承擔(dān)，沒有任何承擔(dān)、不負(fù)任何責(zé)任的東西，不是人而是物件?！必?zé)任一經(jīng)理性的道德主體自由選擇并且認(rèn)同，便會(huì)內(nèi)化于心而外化于行，使得外在的規(guī)范約束成為內(nèi)在的自省自律。在康德對現(xiàn)代責(zé)任倫理的啟蒙之后，馬克斯·韋伯又把信念倫理和責(zé)任倫理界分為兩種截然對立的倫理導(dǎo)向。在韋伯看來，盡管康德的倫理學(xué)是一種理性自律的、形式反思的、可普遍立法的倫理，但仍是一種信念倫理。“信念倫理”強(qiáng)調(diào)個(gè)體行為的倫理價(jià)值在于行動(dòng)者的信念及其意圖，堅(jiān)持意圖或信念至上，強(qiáng)調(diào)只要?jiǎng)訖C(jī)是美好的，意圖是正確的，目標(biāo)是正義的，什么手段都可以使用，并且拒絕對后果負(fù)責(zé)。“信念倫理”是不問后果的，它所能意識(shí)到的唯一“責(zé)任”就是“盯住信念之火，不要讓它熄滅”。韋伯認(rèn)為，在人類的政治行為中，必須從政治義務(wù)和行動(dòng)的后果出發(fā)，而不是從善良意愿、良好的動(dòng)機(jī)、偉大的信念等出發(fā)。從這個(gè)意義說，責(zé)任倫理是指從政者必須具備務(wù)實(shí)的態(tài)度，為自己言論行為的后果承擔(dān)責(zé)任。掌握政治權(quán)力者除了承擔(dān)一般的公民義務(wù)之外，還需承擔(dān)更多的由權(quán)力引出的責(zé)任，而且這種責(zé)任必然是與權(quán)力的遞增成正比的，即權(quán)力越大責(zé)任越重。漢斯·約納斯（HansJonas）認(rèn)為，倫理學(xué)訴諸人的動(dòng)機(jī)是一種人類中心主義，責(zé)任倫理要求人類充分考慮到技術(shù)的權(quán)力所帶來的大量不可預(yù)知的全球性的破壞性后果，道德行為的根本任務(wù)不在于實(shí)踐一種最高的善，而在于阻止一種最大的惡。因而，責(zé)任倫理也就是指擔(dān)任某一社會(huì)角色的人在履行其角色義務(wù)時(shí)，必須考慮到自己行為的可能后果，并為其承擔(dān)責(zé)任，這應(yīng)當(dāng)成為其角色行為的主觀道德準(zhǔn)則。美國行政學(xué)家特里·L·庫珀在《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》一書中把行政人員的責(zé)任分為客觀責(zé)任和主觀責(zé)任?？陀^責(zé)任是指那些由外在于責(zé)任主體的社會(huì)、組織或他人，通過法律的、道德輿論的形式所施加的、要求責(zé)任主體必須承擔(dān)的責(zé)任；而主觀責(zé)任是指行政人行動(dòng)的責(zé)任情感，它源于對忠誠的信念和對良知的認(rèn)同。

誠然，問責(zé)重在制度建設(shè)。正如馬基雅維利所認(rèn)為的，共和國要防止腐敗，制度設(shè)計(jì)最為關(guān)鍵。但是，由于“整治普遍腐敗的法律是找不到的”，制度最終也是由人來執(zhí)行的。因此，需要重塑責(zé)任倫理，以彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)的缺陷?，F(xiàn)代國家治理要在不斷完善法治建設(shè)和制度建設(shè)的同時(shí)，通過政治社會(huì)化和職業(yè)道德教育，大力宣揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，強(qiáng)化多元治理主體的宗旨意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)?！叭瞬粚W(xué)、不知義”，只有通過不斷學(xué)習(xí)，才能促成公職人員自覺加強(qiáng)思想道德建設(shè)，遵紀(jì)守法，恪盡職守，對權(quán)力懷有敬畏之心，在實(shí)踐中常懷律己之心。

（四）強(qiáng)化信息公開，促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化

公共問責(zé)的前提是政府信息公開與對公眾知情權(quán)的尊重，政府對人民負(fù)責(zé)首先意味著讓人民知道政府應(yīng)該做什么、正在做什么。因此，只有政府信息透明、政務(wù)公開，才能把政府及官員置于公眾的監(jiān)督之下，公共問責(zé)才有實(shí)質(zhì)性的意義。

第一，治理透明化的核心思想是政府掌握的公共信息向社會(huì)公開，實(shí)施“陽光法”，即政府不再保持神秘感或神圣感，而是從過去的暗箱操作走向公共權(quán)力運(yùn)行過程的公開化。壞的政府靠秘密維系其生存，它允許低效率、浪費(fèi)和腐敗發(fā)展。好的政府應(yīng)該是開放的政府，因?yàn)椤靶畔⑹敲裰鞯难鯕狻保畔⒐_是良政善治的基本組成部分。從最基本的意義上說，開放政府是一種現(xiàn)代政府治理理念和政府學(xué)說，它認(rèn)為公民有權(quán)知曉政府文件和政府運(yùn)作程序從而進(jìn)行有效的公共監(jiān)督。治理的透明性就是要求政府有解釋的責(zé)任，告知公民政府正在做什么，政府有責(zé)任通過合適的渠道及時(shí)發(fā)布信息，方便公眾知曉和監(jiān)督。