劉凱 任建蘭 王成新

摘要：新型城鎮(zhèn)化對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設(shè)進程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義，并且更加強調(diào)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，為構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系、解決“三農(nóng)”問題提供了新思路。以新型城鎮(zhèn)化為研究背景，通過建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度綜合評價指標體系，運用加權(quán)線性和法得到濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度為0.57，處于城鄉(xiāng)基本不協(xié)調(diào)階段。在此基礎(chǔ)上，分析了制約濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的因素，提出了促進濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的對策。研究有助于解決當前濟南市城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)問題、豐富我國城鄉(xiāng)關(guān)系領(lǐng)域的研究內(nèi)容以及落實新型城鎮(zhèn)化道路，對其他城市具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)；城鄉(xiāng)關(guān)系；濟南市

中圖分類號：F291.3 文獻標志碼： A 文章編號：1002-1302（2015）07-0464-03

改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距越拉越大[1-2]、二元結(jié)構(gòu)比率不斷上升[3]，城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的格局不僅限制了農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的落后也制約著工業(yè)和城市的發(fā)展以及整個國民經(jīng)濟的發(fā)展。從黨的十六大“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”到十八屆三中全會“新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”，均反映黨和國家對當前城鄉(xiāng)嚴重失衡狀態(tài)的高度重視。城鄉(xiāng)關(guān)系是我國社會結(jié)構(gòu)性的深層問題[4]，城鄉(xiāng)差距是我國全面建成小康社會必須解決的難題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系到我國現(xiàn)代化前途[5]。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，更加強調(diào)推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)與一體化發(fā)展[6-10]，力求構(gòu)建新型城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村以及新型城鄉(xiāng)關(guān)系。可見，新型城鎮(zhèn)化順應(yīng)了新時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀要求，并且為實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供了新思路。

城鄉(xiāng)差距大、發(fā)展不協(xié)調(diào)是濟南市城鎮(zhèn)化進程中必須高度重視和著力解決的問題。本研究根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出的推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的要求，結(jié)合濟南市城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，從經(jīng)濟與社會兩個方面建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度綜合評價指標體系，運用加權(quán)線性和法計算出濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度得分，在此基礎(chǔ)上分析制約城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的因素，提出解決措施。本研究有助于解決當前濟南市城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)問題、豐富我國城鄉(xiāng)關(guān)系領(lǐng)域的研究內(nèi)容以及落實新型城鎮(zhèn)化道路，并且對其他城市具有借鑒意義。

1 研究區(qū)概況和研究方法

1.1 研究區(qū)概況

濟南市位于山東省中部，是山東省政治、文化、科教、金融中心，是濟南都市圈和山東半島城市群的中心城市。近年來，濟南市城鎮(zhèn)化水平與全國、山東省相比持續(xù)位于較高水平，但增速開始降低（圖1）。在“做優(yōu)一產(chǎn)、做強二產(chǎn)、做大三產(chǎn)”思路的指導下，濟南市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向合理（圖2），3類產(chǎn)業(yè)逐步良性互動、融合發(fā)展。截至2012年底，濟南市共轄6區(qū)1市3縣、86個街道辦事處、51個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)；城市居民人均可支配收入為32 569.8元，比上年增加3 677元；農(nóng)民人均純收入為11 786.2元，比上年增加1 374.4元；城市居民恩格爾系數(shù)為30.8%，比上年降低0.9%；農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為35.6%，比上年降低0.8%?？傮w來看，在城市平穩(wěn)發(fā)展的同時，農(nóng)村也保持較快的發(fā)展速度，城鄉(xiāng)居民生活水平在不斷提高。但因農(nóng)村起點低、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，所以城鄉(xiāng)差距仍十分明顯，一些問題亟待解決。

1.2 研究方法

1.2.1 構(gòu)建評價指標體系 根據(jù)科學性、系統(tǒng)性、可操作性、獨立性、可獲取性、層次性等原則，結(jié)合濟南市實際情況，建立

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度評價指標體系（表1）。指標體系由目標層、準則層、指標層構(gòu)成，目標層是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度，準則層包括城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)度、城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)度。2個準則層都包括7個指標層，數(shù)據(jù)從《濟南統(tǒng)計年鑒2013》《山東統(tǒng)計年鑒2013》獲得，各指標的權(quán)重根據(jù)層次分析法算出。

1.2.2 指標數(shù)據(jù)標準化 各指標量綱不同，數(shù)值差別巨大，不同指標不能直接進行比較，先要進行標準化處理。目前數(shù)據(jù)標準化方法較多。本研究選取相對化處理方法，為各項指標設(shè)立中長期目標，將實際值和目標值進行比較，得到標準化后的數(shù)值，即各指標的目標實現(xiàn)度。將2020年設(shè)為基本達標年，目標值根據(jù)黨的十八屆三中全會提出的“新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”的理念，結(jié)合《濟南市城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2014—2020年）》《濟南市城市總體規(guī)劃（2006—2020年）》《濟南市城鎮(zhèn)體系發(fā)展“十一五”規(guī)劃及2020年遠景目標綱要》等相關(guān)規(guī)劃確定。標準化處理方法如下：

當指標為正向指標時，計算公式是：

Zi=Xki/Xmi×100%；（1）

當指標為逆向指標時，計算公式是：

Zi=Xmi/Xki×100%。（2）

式中：Zi為第i個指標標準化后的數(shù)值；Xki為第i個指標的實際值；Xmi為第i個指標的目標值。

二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)指數(shù)、城鄉(xiāng)恩格爾系數(shù)比、城鄉(xiāng)基尼系數(shù)比是逆向指標，其余為正向指標。各指標數(shù)值、目標值、標準化后數(shù)值、權(quán)重見表1。

1.2.3 計算城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度 城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度評價指標體系由相互聯(lián)系、彼此獨立的量化指標組成，所有指標合理集成能夠反映出城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的程度。根據(jù)研究目的，運用加權(quán)線性和法計算城鄉(xiāng)關(guān)系協(xié)調(diào)度綜合得分。計算公式是：

Z=∑ni=1Wi×Xi，（i=0，1，…，n）。（3）

式中：Z為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度綜合得分；Xi為第i個指標標準化后的值；Wi為第i個指標的權(quán)重，∑ni=1Wi的值為1。

通過運算，得出濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度的得分是0.57，其中城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)度得分是0.39，城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)度得分是0.18。

2 濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)類型

劃分城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)類型是判斷城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展狀態(tài)與階段的重要依據(jù)，在借鑒相關(guān)學者城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度判別標準[11]的基礎(chǔ)上，根據(jù)指標體系的特征以及濟南市城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀，把城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度劃分為7種類型（表2）。

目前濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度得分為0.57，處于基本不協(xié)調(diào)階段。可見，當前濟南市城鄉(xiāng)差距較大、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。這不僅制約了濟南市城市與農(nóng)村的融合與和諧，也將影響濟南市新型城鎮(zhèn)化道路的實現(xiàn)。因此，必須重視城鄉(xiāng)發(fā)展中面臨的問題，分析影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的因素，基于新型城鎮(zhèn)化的新背景提出城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的對策，促進濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、健康、可持續(xù)發(fā)展。

3 制約濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的因素

3.1 城鄉(xiāng)有別的制度限制了農(nóng)村發(fā)展，造成城鄉(xiāng)差距較大

城鄉(xiāng)發(fā)展制度的差別化是濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的障礙，使得城鄉(xiāng)聯(lián)系不緊密，農(nóng)村發(fā)展落后于城市。其中戶籍制度、土地制度、社會保障制度是影響濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的3個重要方面。在戶籍制度方面，農(nóng)村人口因沒有城市戶籍而不能享受與市民平等的公共服務(wù)待遇，而且造成下一代的求學、就業(yè)、醫(yī)療等難題。在土地制度方面，濟南市現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)制度不能保障農(nóng)民享受到承包地和宅基地帶來的收益，土地征用制度不能讓農(nóng)民公平分享城鎮(zhèn)化成果。在社會保障制度方面，濟南市城區(qū)的社會保障制度在逐步完善，但農(nóng)村的社會保障制度卻長期落后，目前濟南市社會保障制度“二元化”特點顯著，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)難以均等化和一體化。

3.2 城鄉(xiāng)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)不同步，社會協(xié)調(diào)水平嚴重滯后

根據(jù)濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度綜合評價結(jié)果，城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)度得分僅為0.18，明顯滯后于經(jīng)濟協(xié)調(diào)度。從城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)度各指標來看，7個指標中有5個指標目標實現(xiàn)度超過50%，第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重更是高達96.66%，只有二元結(jié)構(gòu)指數(shù)和城鄉(xiāng)人均社會固定資產(chǎn)投資比的目標實現(xiàn)度不足50%。而城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)度的各指標中，只有城鄉(xiāng)在崗職工平均工資比和城鄉(xiāng)教育投資比的目標實現(xiàn)度高于50%，其余5個指標的目標實現(xiàn)度均低于50%。說明農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障等社會事業(yè)落后，城鄉(xiāng)社會協(xié)調(diào)度和經(jīng)濟協(xié)調(diào)度發(fā)展不同步，成為制約濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的瓶頸。

3.3 工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的效果不明顯

當前中國正處于轉(zhuǎn)型期，城市除了應(yīng)該具備自身功能外，還應(yīng)肩負起帶動農(nóng)村發(fā)展、調(diào)整城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)。黨的十六屆四中全會時就已經(jīng)提出我國現(xiàn)階段“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的政策?！肮I(yè)反哺農(nóng)業(yè)”是經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的應(yīng)有之義。2012年，濟南市生產(chǎn)總值已達4 803.67億元，第二、第三產(chǎn)業(yè)比重已達94.73%，然而工業(yè)對農(nóng)業(yè)的反哺作用并不顯著，雖然部分企業(yè)在農(nóng)村地區(qū)設(shè)有分廠，對于農(nóng)民增收起到一定作用，但是對于農(nóng)村地區(qū)促進經(jīng)濟整體水平進步、改善村容村貌起到的作用較小?！俺鞘兄С洲r(nóng)村”是城市化發(fā)展到一定程度的必然要求，2012年濟南市城鎮(zhèn)化水平已高達65.7%，高出全國平均水平近14百分點，但是城市的集聚作用仍然高于擴散作用，城鄉(xiāng)相互彌補、相互支撐的局面并沒有實現(xiàn)。

4 促進濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的對策

實現(xiàn)濟南市城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵是改變二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，根據(jù)新型城鎮(zhèn)化道路的要求，把城市與農(nóng)村視為統(tǒng)一整體，深化制度改革，合理規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展格局，挖掘農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?，加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入，打破城鄉(xiāng)分割的格局，建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

4.1 深化制度改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度體系

實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須對不合理制度進行改革，建立與濟南市市情相符的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的制度體系，在制度層面實現(xiàn)城鄉(xiāng)公平，保障農(nóng)村與城市平等的發(fā)展機會、農(nóng)民與市民平等的發(fā)展權(quán)益。在戶籍制度方面，要進一步健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，實施差別化落戶政策，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革。在土地制度方面，要切實保障并實現(xiàn)農(nóng)民利益最大化，在保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和完善征地補償機制的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)地增減指標掛鉤機制，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)合理流動。在社會保障制度方面，在以人為本理念指導下，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，保障隨遷子女平等享有受教育權(quán)利，完善公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，擴大社會保障覆蓋面，改善基本醫(yī)療衛(wèi)生條件，增強城鄉(xiāng)發(fā)展的公平性，推進基本公共服務(wù)均等化。

4.2 合理規(guī)劃城鄉(xiāng)發(fā)展格局，構(gòu)建新型“圈、城、鎮(zhèn)、村”體系

目前，濟南都市圈、濟南市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村沒有形成完善合理的發(fā)展系統(tǒng)，影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，應(yīng)注意以下幾個方面。（1）完善濟南都市圈功能結(jié)構(gòu)，加強各城市之間的合作與優(yōu)勢互補，實現(xiàn)各市之間產(chǎn)業(yè)布局與分工合理，實現(xiàn)各城市互融對接、優(yōu)勢互補，都市圈聯(lián)動發(fā)展。（2）對于濟南市城區(qū)發(fā)展，要優(yōu)化提升老城區(qū)，加快建設(shè)西部新區(qū)、東部新區(qū)、濱河新區(qū)，注重內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化與發(fā)展質(zhì)量，實現(xiàn)城市建設(shè)用地集約節(jié)約利用，走“精明增長”路線，并且注重對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射與帶動作用。（3）積極建設(shè)小城鎮(zhèn)，充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的重要作用，通過建設(shè)網(wǎng)絡(luò)化的新型城鎮(zhèn)，建立城市與農(nóng)村聯(lián)系的中樞地帶，搭建城鄉(xiāng)融合共贏平臺。（4）提升新農(nóng)村建設(shè)水平，實現(xiàn)農(nóng)村居民點撤并，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，提升農(nóng)村公共服務(wù)水平，夯實城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展格局的基礎(chǔ)。總之，在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的要求下，實現(xiàn)濟南都市圈、濟南市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村發(fā)展相銜接，在地域空間上形成一個有機整體，構(gòu)建結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的新型“圈、城、鎮(zhèn)、村”體系。

4.3 挖掘農(nóng)村發(fā)展?jié)摿?，實現(xiàn)農(nóng)村社會經(jīng)濟全面進步

縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，離不開農(nóng)村自身發(fā)展。濟南市農(nóng)村地區(qū)要根據(jù)自身的地理環(huán)境、資源等條件，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)優(yōu)勢產(chǎn)品，建立農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地；根據(jù)國內(nèi)外消費市場對農(nóng)副產(chǎn)品需求的變化有針對性地調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)有競爭力的農(nóng)畜產(chǎn)品，比如綠色食品、有機食品、無公害食品，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)。對于有條件的農(nóng)村，比如南部山區(qū)各村，可發(fā)展休閑旅游業(yè)，吸引周邊市民觀光，促進經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展離不開龍頭企業(yè)的帶動，每個村需要扶持自己的龍頭企業(yè)，興辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，解決農(nóng)業(yè)就業(yè)問題，通過龍頭企業(yè)引進現(xiàn)代化技術(shù)，將農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、銷售連為一體，實現(xiàn)效益最大化。針對城鄉(xiāng)社會發(fā)展差距過大的現(xiàn)實，濟南市在做好發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的同時，要更加注重農(nóng)村社會文化的發(fā)展，提升農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)涵與“軟實力”，不僅做到農(nóng)村“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕”，而且實現(xiàn)“鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”。

4.4 加大農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入，為農(nóng)村發(fā)展提供助力

城鄉(xiāng)發(fā)展差距過大是“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”方針提出的原因，新型城鎮(zhèn)化道路更加強調(diào)城市對農(nóng)村的支持?？s小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要加大對農(nóng)村的支持力度。首先，要全面落實中央一系列強農(nóng)、惠農(nóng)政策，加大政府對農(nóng)村的投資力度。每年濟南市財政收入用于農(nóng)村的部分非常有限，導致農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展得不到充足的資金支持。因此，濟南市要建立完善財政對新農(nóng)村建設(shè)投入的增長機制，依法確保各級財政每年對農(nóng)業(yè)總投入的增長幅度高于財政經(jīng)常性收入的增長幅度，重點加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、農(nóng)村社會化服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)村公共設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村教育事業(yè)的投入力度，增強農(nóng)村社會發(fā)展水平，使農(nóng)民獲得幸福感。其次，根據(jù)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)， 城市支持農(nóng)村”的方針，濟南市需要發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持作用、城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，使農(nóng)業(yè)受惠于工業(yè)，農(nóng)村受惠于城市，實現(xiàn)工農(nóng)互動、城鄉(xiāng)互補。

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