徐長恩

[摘要]清末設(shè)立民政部，開始中國現(xiàn)代民政行政的探索。到南京國民政府時期，內(nèi)政部是管理民政行政事務(wù)的全國機(jī)關(guān)，其基本職權(quán)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)在保持穩(wěn)定性的同時，也呈現(xiàn)出變化性。內(nèi)政部不同時期施政重點(diǎn)一定程度上反映出了南京國民政府的工作重心。

[關(guān)鍵詞]南京國民政府;民政行政機(jī)關(guān);職權(quán)演變

[中圖分類號]K262.9 ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ? ? [文章編號]1005-3115（2015）10-0019-03

為籌備“立憲”，赴日本和歐美各國考察政治的戴鴻慈上奏清廷指出：“考各國之制，以警部獨(dú)稱者甚希，而內(nèi)部不立者竟無有。臣等以為不若改巡警部為內(nèi)務(wù)部，凡戶部、工部之關(guān)于丁口、工程者，皆并隸之。是為第一部?！雹俟饩w三十二年（1906）九月十六日，《慶親王奕劻等奏厘定中央各衙門官制繕單進(jìn)呈折》指出：“巡警為保安行政，實內(nèi)治之要綱，而清查戶口，齊整民風(fēng)，改正市區(qū)，振興土木，均與保安行政息息相關(guān)，非合為一官，難期聯(lián)絡(luò)，故以戶、禮、工各部所兼掌之戶籍、風(fēng)教、溝渠等事并入，總為民政部?！雹谕?，清廷接受奕劻建議：“巡警為民政之一端，著改為民政部。”不采用西方國家的“內(nèi)務(wù)部”這一稱號，而將巡警部改為“民政部”，或許是仍沿襲了中國的傳統(tǒng)“戶部本為民部，唐人避諱，以戶易民”。民政部職掌地方行政、警政、衛(wèi)生、交通、賑恤、土木、風(fēng)教禮俗、戶籍等行政事宜。

1912年，中華民國臨時政府設(shè)立內(nèi)務(wù)部。到北洋政府時期，國務(wù)院下設(shè)的內(nèi)務(wù)部，負(fù)責(zé)監(jiān)督各級地方政府的行政、選舉、慈善事業(yè)、撫恤、建筑、巡警、衛(wèi)生及與印刷、宗教和禮儀有關(guān)的事件。在南方，廣州護(hù)法政府內(nèi)閣于1917年設(shè)置內(nèi)務(wù)部。1927年，南京國民政府將內(nèi)務(wù)部改為民政部，1928年更為名內(nèi)政部。為民治事的內(nèi)政部，“職要而任繁”，這具體體現(xiàn)在內(nèi)政部機(jī)構(gòu)的設(shè)置與所掌管事務(wù)上。

一、內(nèi)政部機(jī)構(gòu)的變化

內(nèi)政部的機(jī)構(gòu)主要是其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和直轄、附屬機(jī)構(gòu)，與其職權(quán)密切相關(guān)的主要是其各司署，直轄、附屬機(jī)構(gòu)是其職權(quán)具體化的體現(xiàn)。

（一）內(nèi)政部的基本司署

“內(nèi)政部之職權(quán)，雖因地政署、社會部、水利委員會之成立，及衛(wèi)生署該隸行政院，各削去一部分而日見縮小，然所余者仍甚重要”。③內(nèi)政部內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)相對穩(wěn)定的有：總務(wù)司、民政司、警政司、禮俗司（成立于1929年4月）、統(tǒng)計司（處）。從《內(nèi)政部組織法》看，1931年的內(nèi)政部內(nèi)置衛(wèi)生署、總務(wù)司、民政司、統(tǒng)計司、土地司、警政司和禮俗司;1936年7月國民政府修正公布的《內(nèi)政部組織法》則已將衛(wèi)生行政事務(wù)剝離出內(nèi)政部。1938年內(nèi)政部的內(nèi)置機(jī)構(gòu)達(dá)到歷史最多的時期，設(shè)有總務(wù)司、民政司、警政司、地政司、禮俗司、統(tǒng)計處、衛(wèi)生署和禁煙委員會。④1946年出版的《中國政府組織大綱》顯示，內(nèi)政部設(shè)總務(wù)司、民政司、戶政司、警政司、禮俗司、營造司和禁煙委員會。

除去衛(wèi)生署、地政署之外，新增設(shè)的社會部和水利委員會也分?jǐn)偭嗽瓋?nèi)政部的部分職權(quán)。

（二）衛(wèi)生和土地機(jī)構(gòu)的變化

行政院衛(wèi)生部、內(nèi)政部衛(wèi)生署、行政院衛(wèi)生署，不同名稱的變化表明衛(wèi)生行政職權(quán)的隸屬關(guān)系。衛(wèi)生行政隸屬關(guān)系變化較為復(fù)雜，據(jù)可查資料顯示：1928年10月公布的《行政院組織法》將衛(wèi)生部列為行政院的組成部門之一，國民政府于當(dāng)月令內(nèi)政部將衛(wèi)生行政事宜移交衛(wèi)生部。1930年11月17日，并衛(wèi)生部于內(nèi)政部，于是內(nèi)政部添設(shè)醫(yī)政司;1931年4月公布的《內(nèi)政部組織法》已將醫(yī)政司更名為衛(wèi)生署。1935年9月公布的《衛(wèi)生署組織法》則顯示該署又再次隸屬于行政院。其后又歷經(jīng)調(diào)整，1940年再次脫離內(nèi)政部直隸于行政院。內(nèi)政部地政司于1941年易名為地政署，直隸于行政院。

（三）新增設(shè)內(nèi)政相關(guān)機(jī)構(gòu)

內(nèi)政部職權(quán)的縮小是因新機(jī)構(gòu)的成立或原有機(jī)構(gòu)直隸于行政院，但內(nèi)政部也增設(shè)新的機(jī)構(gòu)將其所保留的職權(quán)管理予以細(xì)化。如1928年成立的南京國民政府內(nèi)政部設(shè)有土木司主管營造、河防及土地收用事宜，后水利河防事宜劃歸水利委員會，土木工程事項劃歸地政司。1932年7月地政署成立后，建筑、土木工程與公用事業(yè)無所隸屬，于是添設(shè)營建（造）司管理上述事務(wù)。主要從事督促地方各省市實行都市計劃、管理重慶市自來水公司。1942年7月，內(nèi)政部又增設(shè)戶政司，主管全國戶籍行政事宜。從事健全戶政機(jī)構(gòu)、訓(xùn)練戶政人才、實施戶口調(diào)查事宜。這些新機(jī)構(gòu)有的是應(yīng)對原有機(jī)構(gòu)因直隸于行政院，但其部分職權(quán)仍保留在內(nèi)政部而增設(shè)的，如營造司;有的是將其他機(jī)構(gòu)的部分職權(quán)獨(dú)立出來而成立新的機(jī)構(gòu)予以管理，如原屬于民政司的戶籍改由戶政司管理。

成立于1939年直隸于行政院的水利委員會，主要負(fù)責(zé)河流勘測、農(nóng)田水利、江河航道、港灣的開辟、水利開發(fā)與利用、水利基金的籌集與保管等事務(wù)。而原屬于內(nèi)政部的華北水利委員會等機(jī)構(gòu)，也成為水利委員會的附屬機(jī)關(guān)。但有的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變化并未顯示出內(nèi)政部職權(quán)的演變，如戶政司。戶政司的成立可能與當(dāng)時內(nèi)政部所要進(jìn)行的重點(diǎn)工作相關(guān)。為推進(jìn)地方自治，實現(xiàn)“憲政”，需掌握全國人口的確切數(shù)字。內(nèi)政部于1930年9月籌辦統(tǒng)計人口養(yǎng)成所，計劃于5年后，全國開始總調(diào)查，1942年以前調(diào)查完畢。而戶政司增設(shè)于1942年7月。1940年，原隸屬于國民黨中央黨部的社會部改隸行政院。

此外，抗戰(zhàn)勝利后，內(nèi)政部在戶政司基礎(chǔ)上增設(shè)了人口局以推進(jìn)實施憲政，還新設(shè)了掌管違反國家利益和危害國家安全事務(wù)的調(diào)查局。

（四）內(nèi)政部的直轄、附屬機(jī)構(gòu)與地方機(jī)構(gòu)

1930年，內(nèi)政部轄有編審委員會、地方自治專門委員會、河道水利委員會、警政專門委員會、禮制編訂委員會、財務(wù)委員會、首都警察廳、北平警官高等學(xué)校、北平檔案管理處、北平古物陳列所、北平壇廟管理處。⑤到1934年，中華書局出版的《中華民國法規(guī)匯編》顯示，內(nèi)政部新增接收東陵委員會、北平地產(chǎn)清理處、華北水利委員會、太湖流域水利委員會、土地法規(guī)委員會、勞動衛(wèi)生委員會、湘鄂湖江水文總站、勞工衛(wèi)生委員會、中央衛(wèi)生試驗所、中央醫(yī)院、中央防疫處、中央衛(wèi)生委員會、海港檢疫管理處。在1931年，內(nèi)政部直轄機(jī)關(guān)還包括東北防疫處。其中，內(nèi)政部衛(wèi)生署對中央防疫處、中央衛(wèi)生試驗所、海港檢疫管理處有指揮監(jiān)督的權(quán)力。1946年出版的《中國政府組織大綱》指出，內(nèi)政部直轄首都警察廳和中央警官學(xué)校，直轄機(jī)關(guān)的減少或許與南京國民政府丟掉大半個中國有關(guān)。

內(nèi)政部在省級地方相應(yīng)機(jī)構(gòu)為：省級民政廳，京、滬、平、青四市為公安、衛(wèi)生、土地、社會四局。1933年2月，內(nèi)政部令各省將其原有的公安管理處或保安處改為警察廳（直屬于省政府，與其他各廳居于同等地位），或在民政廳下增設(shè)警務(wù)處。⑥ 內(nèi)政部機(jī)構(gòu)的變化反映出其職權(quán)的演變。

二、內(nèi)政部職掌事務(wù)

（一）內(nèi)政部所職掌事務(wù)

第一，民政。具體為縣治、行政區(qū)劃、國籍、戶籍、舉士、修志、民眾團(tuán)體、出版及著作權(quán)等事務(wù)。在縣治等地方行政事務(wù)方面，1928年9月、1929年10月，國民政府先后公布《縣組織法》和《縣組織法施行法》;此后國民政府還先后公布了《國籍法》和《戶籍法》等。1928年6月，國民政府內(nèi)政部擬定了《各縣政府內(nèi)務(wù)行政綱要》;10月公布了《縣政府行政會議規(guī)程》。此外，內(nèi)政部還公布《省市縣勘界條例》、《各縣劃區(qū)辦法》、《各省縣舉士條例》、《修志事例概要》等法規(guī)。

第二，警政。涉及警察行政，如公安局編制、警察錄用、警察經(jīng)費(fèi)、警察訓(xùn)練等事務(wù)，以及警械使用、首都警察廳等規(guī)則;警察教育、違警例拘留、治安（如取締買賣人口、查禁淫刊等）、槍炮查驗及取締以及消防等。

第三，社會事務(wù)。涉及賑災(zāi)、慈善、救濟(jì)、婦女兒童保護(hù)、救護(hù)、住宅等。相關(guān)法律、法規(guī)主要有：《勘報災(zāi)歉條例》、《災(zāi)區(qū)農(nóng)田出賣救濟(jì)辦法令》、《救災(zāi)準(zhǔn)備金法》、《賑款給獎?wù)鲁獭?、《監(jiān)督慈善團(tuán)體法》、《寺廟興辦公益慈善事業(yè)實施辦法》、《各地方救濟(jì)院規(guī)則》、《改善地方育嬰事業(yè)令》、《保護(hù)女權(quán)令》等。

第四，土地。主要涵蓋土地行政、開墾、治水等事務(wù)，其中土地涉及征收、重劃、測量。原屬于建設(shè)委員會的水利事務(wù)于1931年由內(nèi)政部接管，建設(shè)委員會注重設(shè)計、指導(dǎo)國民建設(shè)，不再列于行政機(jī)關(guān)。土地行政相關(guān)主要法律、法規(guī)有《土地法》、《土地征收法》、《測量標(biāo)準(zhǔn)條例》等。

第五， 禮俗。 包括風(fēng)尚、宗教、寺廟、褒恤等行政事務(wù)，其中風(fēng)尚又細(xì)分為婚俗、姓名、禮俗、節(jié)儉、迷信（相關(guān)法規(guī)如：《廢除卜筮星相巫覡堪輿辦法》、《取締經(jīng)營迷信物品業(yè)辦法》等）、械斗、陋俗（相關(guān)法規(guī)有《禁止婦女纏足條例》、《禁蓄發(fā)辮條例》、《嚴(yán)禁女子穿耳帶環(huán)令》、《嚴(yán)禁蓄婢妾及虐童媳案》、《切實廢除跪拜禮節(jié)令》、《禁止蓄奴養(yǎng)婢辦法》等）。

第六，衛(wèi)生。涉及事務(wù)包括：飲食物、屠宰場、墓地及埋葬、醫(yī)院、醫(yī)學(xué)團(tuán)體、醫(yī)師、藥劑師、產(chǎn)科師、藥品、傳染病預(yù)防、種痘、解剖等。相關(guān)法律法規(guī)有：《自來水規(guī)則》、《飲食品制造場所衛(wèi)生管理規(guī)則》、《牛乳營業(yè)取締規(guī)則》、《屠宰場規(guī)則》、《公墓條例》、《管理醫(yī)院規(guī)則》、《管理藥商規(guī)則》等。

第七，禁煙（指鴉片及其代用品）。涉及禁種、禁運(yùn)、禁販、禁吸、戒煙、緝私等內(nèi)容。

此外，內(nèi)政部還掌管人口統(tǒng)計、土地統(tǒng)計、民政警政禮俗統(tǒng)計、統(tǒng)計材料的編制及刊行、內(nèi)政統(tǒng)計人員的訓(xùn)練與考核等事項。

上述衛(wèi)生和社會事務(wù)的職權(quán)隨衛(wèi)生部（署）、地政司（署）、社會部水利委員會的變化而變化，但“內(nèi)政部非經(jīng)立法院之議決不得增置裁并各司及其他機(jī)關(guān)”，⑦這一規(guī)定顯示出內(nèi)政部職權(quán)變化的法定原則。

（二）職權(quán)的法定原則

立法機(jī)構(gòu)不僅通過調(diào)整內(nèi)政部的機(jī)構(gòu)賦予其職權(quán)，而且還通過立法確保其執(zhí)行的權(quán)力。“內(nèi)政部就主管事務(wù)對于各地方最高級行政長官之命令或處分，認(rèn)為有違背法令或逾越權(quán)限者得提經(jīng)國務(wù)會議議決后停止或撤銷之”。⑧

全國醫(yī)政、保健事務(wù)或為衛(wèi)生部職掌，或為內(nèi)政部衛(wèi)生署職掌，衛(wèi)生署還曾直隸于行政院。民政司所掌部分事務(wù)后歸屬于行政院社會部。除衛(wèi)生和社會事務(wù)外，內(nèi)政部職掌事務(wù)相對穩(wěn)定。上述事務(wù)分屬于不同司署掌管。民政司掌地方行政及經(jīng)費(fèi)、地方行政區(qū)劃、地方官員的任免與成績考核、選舉、地方自治、征兵、賑災(zāi)救貧及其他慈善事項、國籍事項等。土地司掌土地征收、移民實邊、水利調(diào)查測繪及水源水道保護(hù)、水災(zāi)防御、邊界等事項。警政司出掌警政、消防外，還負(fù)責(zé)出版品登記事項。禮俗司掌厘定禮俗、審定樂典、改良風(fēng)俗、紀(jì)念典禮、褒揚(yáng)、名勝古跡保護(hù)與管理、寺廟僧道管理等事項。

從不同時期的《內(nèi)政部組織法》也可以窺見其職權(quán)變化的法定原則。1928年公布的《內(nèi)政部組織法》規(guī)定：民政司職掌征兵及征發(fā)事項，土地司職掌水利調(diào)查、水源保護(hù)、水災(zāi)防御、疆界整理等事項。而1936年修正公布的《內(nèi)政部組織法》，上述事務(wù)已不再歸屬于內(nèi)政部，但增加了地政司、禮俗司的職權(quán)。如地政司掌管地政機(jī)關(guān)的組織與經(jīng)費(fèi)、地政人員的訓(xùn)練任免與考核、土地的調(diào)查測量與登記、土地使用、土地估價、土地稅率、都市計劃、建筑事務(wù)，禮俗司增加了先哲先烈祠宇的管理登記工作。⑨1940年10月修訂的《內(nèi)政部組織法》，民政司所掌管事務(wù)則擴(kuò)及國民工役、地方建倉的監(jiān)督與管理、自來水工廠與水管的設(shè)置。⑩

1940年，原隸屬于國民黨中央黨部的社會部改隸行政院，社會部設(shè)總務(wù)、組織訓(xùn)練、社會福利三司與合作事業(yè)管理、勞動兩局。社會部的職權(quán)在賑務(wù)委員會（直隸于行政院辦理各災(zāi)區(qū)賑務(wù)事宜的機(jī)構(gòu)）取消后略有擴(kuò)大。職權(quán)涵蓋社會行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整與工作人員的訓(xùn)練、人民團(tuán)體的登記、職業(yè)團(tuán)體的管制、勞資爭議的調(diào)處與仲裁、人力動員的策劃與實施、社會福利事業(yè)、合作事業(yè)、救濟(jì)事業(yè)。1948年的社會部內(nèi)設(shè)人民團(tuán)體司、工人司、婦女兒童司、社會救濟(jì)司、總務(wù)司、勞動局、合作事業(yè)管理局、勞動保險局和工礦檢查處。實際上這些事務(wù)原來主要屬于內(nèi)政部職掌范圍。衛(wèi)生行政事宜的歸屬法定原則則體現(xiàn)在《行政院組織法》、《內(nèi)政部組織法》、《內(nèi)政部衛(wèi)生署組織法》等法律中。

三、不同時期的施政重點(diǎn)

（一）初創(chuàng)時期的執(zhí)政重點(diǎn)

在內(nèi)政部初創(chuàng)時期，在國民政府大政方針尚未宣布之際，召開五省民政會議，從辦理最緊要的民政事務(wù)入手，然后推及全國。五省民政會議重在解決縣政府的組織、土地整理、水利問題。1928年4月內(nèi)政部施政綱領(lǐng)指出：“訓(xùn)政時期完成自治之一切工作……其關(guān)系為尤重。”11為此需要整頓縣政、促進(jìn)市政、實行村政、調(diào)查人口、測丈土地、計劃移民、編練警衛(wèi)、發(fā)展公共衛(wèi)生與救濟(jì)事業(yè)。

（二）國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的內(nèi)政部施政重點(diǎn)

1929年7月至1932年6月，內(nèi)政部施政重點(diǎn)是整頓吏治、籌辦自治、舉辦市政、整頓警政、肅清盜匪、整理土地、興辦水利、移民及開化番民、改正禮俗、寺廟登記、限期禁煙、興辦救濟(jì)事業(yè)、籌設(shè)衛(wèi)生機(jī)關(guān)、施行檢疫檢藥、促進(jìn)地方衛(wèi)生、舉辦內(nèi)政統(tǒng)計。12其中1931年，內(nèi)政部的重點(diǎn)工作實現(xiàn)全國自治、實行土地政策、注重治水。1932年，全國內(nèi)政會議討論的主要問題有：地方自治、推進(jìn)水利建設(shè)、促進(jìn)地政、縣署組織、糧食管理、改進(jìn)警政。131933～1936年，內(nèi)政部的工作主要圍繞地方自治、地政、警政展開。

（三）抗日戰(zhàn)爭時期的戰(zhàn)時內(nèi)政

1937～1943年，抗戰(zhàn)期間重要的內(nèi)政工作涉及：改進(jìn)地方人事行政、整飭吏治、推行地方自治、增設(shè)新縣治（如貴州平舟大塘兩縣合并為平塘縣、三合都江合并為三都縣、永從與下江兩縣合并為從江縣、長寨與廣順兩縣合并為長順縣）、慈善救濟(jì)、移民墾荒等，為大后方的抗戰(zhàn)活動服務(wù)。進(jìn)入1939年后，內(nèi)政工作更加注意服務(wù)于國家的抗日戰(zhàn)爭，1939年1月內(nèi)政部告示：出征軍人家屬田畝由保長負(fù)責(zé)代耕，出征軍人家屬酌減其攤派的臨時捐稅。到1941年，內(nèi)政工作主要側(cè)重于新縣制的檢討、地政、禁煙、人口政策等。

雖然不同時期的內(nèi)政施政重點(diǎn)不盡相同，但都將地方自治和警政置于重要位置。究其原因，國民政府將地方自治視為內(nèi)政建設(shè)的前提，而內(nèi)政的實施則依賴于警察維持地方治安。

從南京國民政府內(nèi)政部的施政看，其對于中國的現(xiàn)代化的確發(fā)揮了一定的積極意義。如早在1928年內(nèi)政部就公布了《禁蓄發(fā)辮條例》、《禁止婦女纏足條例》，在取締娼妓、禁蓄婢女、嚴(yán)辦誘拐、嚴(yán)禁溺女等方面出臺了系列政策。1930年7月，內(nèi)政部擬定嚴(yán)厲廢除卜筮堪輿各項迷信辦法——《內(nèi)部廢除迷信辦法》，并“查禁一切傷風(fēng)敗俗及迷信神權(quán)崇拜帝制之神仙帝王等商標(biāo)圖書”。14南京國民政府內(nèi)政部在中國近現(xiàn)代民政事業(yè)的探索是中國民政走向現(xiàn)代化的一個初級階段，是中國走向現(xiàn)代化的一個領(lǐng)域的縮影。盡管當(dāng)代中國的民政行政事務(wù)范圍顯著縮小，但仍未超越近現(xiàn)代民政行政范疇。

[注 ?釋]

①戴鴻慈：《出使各國考察政治大臣戴鴻慈等奏請定全國官制以為立憲預(yù)備折》，見《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第371頁。

②故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第470頁。

③張研、孫燕京主編：《民國史料叢刊》（第73冊），大象出版社2009年版，第121頁、第134頁。

④《國府修正公布內(nèi)部組織法》，《申報》（影印本356），上海書店1987年版，第64頁第9版。

⑤張研、孫燕京主編，《民國史料叢刊》（第69冊），大象出版社2009年版，第258頁。

⑥《內(nèi)部令各省劃一警政制度》，《申報》（影印本301），上海書店1987年版，第98頁第8版。

⑦張研、孫燕京主編：《民國史料叢刊》（第27冊），大象出版社2009年版，第31頁。

⑧立法院編譯處編：《中華民國法規(guī)匯編》，中華書局1934年版，第80頁。

⑨徐百齊編：《中華民國法規(guī)大全》，商務(wù)印書館1937年版，第55頁。

⑩《內(nèi)部組織修正條文》，《申報》（影印本372），上海書店1987年版，第549頁第4版。

11《內(nèi)政部宣布施政綱領(lǐng)》，《申報》（影印本245），上海書店1987年版，第432頁第5版。

12《內(nèi)政部施政綱領(lǐng)弁言》，《申報》（影印本248），上海書店1987年版，第9頁第4版。

13《內(nèi)政會議規(guī)定討論七大問題》，《申報》（影印本298），上海書店1987年版，第552頁第3版。

14《內(nèi)部查禁不良商標(biāo)》，《申報》（影印本247），上海書店1987年版，第573頁第4版。