李 曼，趙鵬程

（西華師范大學 管理學院，四川 南充637002）

一、研究背景與問題提出

人口老齡化已經成為當今世界一個共同的社會問題。 退休人口數量增加、人類壽命延長以及“少子化”已使勞動力短缺，加重了勞動人口與整個社會的負擔。 以歐盟為例，2000 年底，歐盟國家73%的勞動力人口養(yǎng)活27%的退休者， 而到2050 年， 將由47%的勞動力人口養(yǎng)活53%的65 歲以上的退休老人，由人口老齡化而引出的養(yǎng)老金危機已經成為各國政府面臨的突出難題[1]190-191。因此，為應對老齡化浪潮對經濟和社會發(fā)展的沖擊與挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險制度的改革在世界范圍內展開。世界銀行分別于1994 年和2005 年提出養(yǎng)老金制度改革的“三支柱”和“五支柱”方案在全球許多國家得到推行和實踐，并且推行“多支柱”和“多層次”的養(yǎng)老保險制度改革成為全球大多數國家應對老齡化危機的重要手段。

在中國，2000 年我國開始步入老齡化社會。2009 年60 歲及65 歲以上人口分別達到1.67 億人和1.13 億人，占總人口的12.5%和8.5%，預計2051 年將達到4.37 億峰值。 同時，在60 歲及以上老年人口占總人口比重由10%上升至20%所需的時間里，法國用了140 年，瑞典用了80 年，意大利用了79 年，美國用了78 年，荷蘭用了75 年，西方發(fā)達國家總體也均在50 年以上，而中國實現這一轉變僅僅用了2 年的時間[2]。 這說明我國人口老齡化不僅基數大，而且速度極快。 然而，2005 年5 月，世界銀行公布了一份關于中國未來養(yǎng)老金收支缺口的研究報告，報告指出：在現行的制度條件下，預計到2075 年，中國基本養(yǎng)老保險的收支缺口將高達9.5 萬億元[3]。 以上估計和數據表明，我國老齡化問題嚴重的同時，巨大的養(yǎng)老基金缺口使我國的養(yǎng)老壓力更加沉重。

因此，為積極應對和解決上述問題，20 世紀90 年代我國開始了“多支柱”和“多層次”養(yǎng)老保險制度的改革，其中“多支柱”致力于從養(yǎng)老保險制度整體上進行改革以應對老年人口不斷增加及養(yǎng)老保險基金隱性債務等問題；而“多層次”則注重結合不同地區(qū)、不同人群的實際情況進行養(yǎng)老保險制度的改革和優(yōu)化，這一類養(yǎng)老保險改革政策往往是正式養(yǎng)老保險制度的補充，它的覆蓋人群和適用范圍通常有明確的劃分和規(guī)定。 如“以房養(yǎng)老”僅適用于那些有房屋，并且愿意出讓自己房屋的使用權或所有權換取養(yǎng)老金或者養(yǎng)老服務的人群；而近十年來農村地區(qū)常見的“土地換社?！眲t是城鎮(zhèn)化發(fā)展的結果，它的適用對象僅為“失地農民”或自愿出讓自己農村宅基地的農民，反之，則不適用。 不論是“以房養(yǎng)老”還是農村地區(qū)的“土地換社?！本俏覈Y合城鄉(xiāng)實際，積極探索構建適應于城鄉(xiāng)不同經濟、社會、文化發(fā)展的多層次養(yǎng)老保險體系的有益探索和實踐。 然而，受二元經濟結構的影響，長久以來，我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展呈現碎片化、地域化和戶籍化的特征，城市和農村被嚴格地割裂開，導致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度在覆蓋范圍、基金籌集、保障水平等方面的發(fā)展極不平衡。

就“以房養(yǎng)老”與“土地換社保”而言，首先，二者均是城鎮(zhèn)和農村針對相應人群、解決不同養(yǎng)老需求的有益嘗試和探索，是城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險體系中的重要組成部分；其次，不論是“以房養(yǎng)老”還是“土地換社?！保攉@得養(yǎng)老金或者養(yǎng)老服務的交換“載體”均是以土地、房屋這一類具有極強依賴性的固定資產；再次，雖然“土地換社?！贬槍Φ娜巳菏鞘У剞r民，在政策的適用范圍內相較于“以房養(yǎng)老”更大一些，但是，分析研究全國已有“土地換社?！钡膶嵺`，16周歲以下的失地農民一般不在此政策范圍內， 女性55 歲以下和男性60 歲以下的農民在失去土地的基礎上通常仍需繳納與當地經濟發(fā)展水平相當的社會保險費直至滿15 年， 而在保障項目上也通常只購買單一的“養(yǎng)老保險”。 因此，在政策的實踐過程中，“土地換社?！睂嵸|上的受益人群也僅限于女性55 周歲/男性60 周歲以上的老年人，這和“以房養(yǎng)老”在適用人群的范圍實質上是一樣的。 因此，本文選擇“以房養(yǎng)老”和“土地換社?！睘槔?，對城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險體系進行全面的比較分析具有一定的合理性和可行性。

雖然“以房養(yǎng)老”與“土地換社?！狈謩e作為城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險體系的組成部分，在一定程度上他們均有助于拓寬養(yǎng)老保險基金的籌資渠道， 并有針對性地解決不同人群的養(yǎng)老需求。 但是，建構在二元結構下的城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險，在參與主體、保障水平及個體發(fā)展風險等方面仍然未能打破二元困境，農村面臨的基本養(yǎng)老、老年貧困及跨代貧窮等問題將更加嚴重，不但不利于解決現有的養(yǎng)老難題，而且會產生新的社會問題，阻礙城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的均衡發(fā)展。 這與我國縮小城鄉(xiāng)差距以及全面建成小康社會的目標是不相符合的，在多層次養(yǎng)老保險體系的構建過程中應當堅持“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則，并且應逐步擴大農村養(yǎng)老保險制度的受益范圍、提高農村養(yǎng)老水平。 那么，如何在此原則的基礎之上，構建符合城鄉(xiāng)實際的多層次養(yǎng)老保險體系，打破二元困境，避免城鄉(xiāng)新的不公平問題的產生？ 因此，本文將就以上問題及其應對之策作進一步的研究。

二、“以房養(yǎng)老”與“土地換社保”的比較分析

如前所述，我國養(yǎng)老保險制度的發(fā)展不僅受固有二元結構的制約，而且面臨人口老齡化危機、養(yǎng)老基金負債的挑戰(zhàn)。 因此，在二元困境下積極探索構建多層次的養(yǎng)老保險體系必須堅持公平、可持續(xù)的價值理念，既要有助于緩解城鄉(xiāng)二元差異，又要有助于解決復雜形勢下面臨的新問題和新挑戰(zhàn)。 下面從“以房養(yǎng)老”和“土地換社保”的政策內涵、基金籌集方式、養(yǎng)老金水平和社會效用幾個方面進行比較分析。

（一）政策內涵

1.“以房養(yǎng)老”

所謂“以房養(yǎng)老”，又稱“住房反向抵押貸款”，是指擁有房產的老年人將自己的房屋產權抵押給保險公司或相應的金融機構，并由其對房屋的價值、未來的增值及折損情況進行綜合評估，根據評估價值和老年人的平均壽命進行計算之后，按月或年向老年人支付養(yǎng)老金，直至其去世，且老年人在世期間享有房屋的免費居住權，待老人辭世后保險公司或金融機構獲得房屋產權[4]。 在我國，“以房養(yǎng)老”的實踐模式主要有以租換養(yǎng)、售房返租和養(yǎng)老按揭三種形式[5]。

2.“土地換社保”

“土地換社?！笔侵皋r民在年老或到轉包企業(yè)務農或到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)或進入小城鎮(zhèn)定居的時候，讓出其原先承包經營的土地，由轉包者繳納一定數量的經濟補償，使其參加相應的社會保險；或在因建設被征用土地的情況下，征地單位用征地補償費的一部分為被征地農民購買養(yǎng)老保險[6]。 在我國，“土地換社保”正逐漸成為解決失地農民養(yǎng)老問題的重要手段，在全國的實踐主要有浙江“嘉興模式”以土地換取養(yǎng)老保險；成都溫江模式的“雙放棄”（將主動放棄家庭承包經營土地和宅基地使用權的農民納入社保體系）；重慶模式立足土地換商業(yè)養(yǎng)老保險。

分析二者的政策內涵發(fā)現，一方面，“以房養(yǎng)老”與“土地換社保”的適用人群是特定的，這符合城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險以期解決不同群體養(yǎng)老需求的目標；另一方面，二者的政策適用對象獲得相應養(yǎng)老保障的前提具有相似性，即前者需要放棄房屋所有權或者以房屋所有權作為抵押；后者則需要放棄土地承包經營權或宅基地的使用權。 因此，從政策制定角度來看，二者符合“以物換物”的公平準則。

但是，從政策執(zhí)行來看，“以房養(yǎng)老”建立在平等自愿的基礎上，即房屋所有者與提供養(yǎng)老金的金融機構雙方達成“以房養(yǎng)老”協議的起點、過程和結果均是自愿選擇、平等協商的，不具有強制性；而“土地換社?！弊鳛榻鉀Q失地農民養(yǎng)老問題的政策工具，它又是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的必然結果，農民對其因城鎮(zhèn)化或經濟發(fā)展過程中“被迫放棄”的家庭聯產承包地或宅基地的使用沒有選擇權和談判權，因而，農民接受“土地換社保”大都是“被動的選擇”，在一定程度上具有強制性，且這種強制性建立在農民利益受損的基礎之上。

（二）基金籌集

養(yǎng)老問題的有效解決，最終是通過養(yǎng)老金的給付來實現的，然而，及時足額的養(yǎng)老金給付客觀上要求有穩(wěn)定持續(xù)的養(yǎng)老基金籌資來源，因此，“開源”是解決養(yǎng)老基金缺口的必然選擇。國際上，養(yǎng)老基金的籌集機制主要有三種：現收現付制、完全基金積累制和部分基金積累制。結合特殊國情，我國以1997 年國務院頒布的《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》為標志，建立了“統(tǒng)賬結合”的養(yǎng)老基金籌資模式，分別設立養(yǎng)老基金的“統(tǒng)籌賬戶”和“個人賬戶”，其中，“統(tǒng)籌賬戶”部分實行現收現付制，“個人賬戶”部分實行完全基金積累制。

面臨人口老齡化和養(yǎng)老基金缺口的雙重挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險體系建構的直接目標就是多渠道籌集養(yǎng)老基金，提高養(yǎng)老金給付水平。 “以房養(yǎng)老”與“土地換社?！痹诨鸹I集上各具特點，具體表現在以下幾個方面：

1.籌資原則

根據“以房養(yǎng)老”的政策規(guī)定，房屋所有者與金融機構就以房養(yǎng)老意愿達成初步意向后，金融機構再根據房屋的價值、未來的增值及折損情況進行綜合評估，以評估價值和老年人的平均壽命為計算標準，最終確定養(yǎng)老金給付標準。 由此可以看出，“以房養(yǎng)老”遵循的是市場的“等價交換”原則，老人養(yǎng)老金的獲得比率與其房屋的市場價值及增值折損呈正相關。

根據《土地管理法》規(guī)定，征用土地的費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物的青苗補助費，且規(guī)定三項之和的最高限不得超過被征用地前三年平均產值的30 倍。 同時，由于我國農村土地歸集體所有，農民對土地僅有承包經營的使用權，農民個人無權對土地的所有權進行市場流轉，因此多種政策和制度原因造成“土地換社?！钡幕I資多以政府主導為原則。

2.籌資主體

相比較而言，“以房養(yǎng)老”的籌資主體主要是房屋所有者，即住房所有者以房屋所有權的出讓或抵押來獲取與其住房價值相當的養(yǎng)老金或反向抵押貸款，整個過程由金融公司核算并在有關國家政策的指導下按雙方協議發(fā)放養(yǎng)老金或反向抵押貸款。 而“土地換社?！钡幕I資主體來自國家、集體和農民三方，如成都“溫江雙放棄”模式根據不同年齡層次來確認三方籌資的比例：男滿60 周歲、女滿50 周歲及以上的，個人和集體分別繳納9100 元，政府補貼23000元；男50—59 周歲、女40—49 周歲的，按城鎮(zhèn)居民個人參保繳費，政府分十年補貼，每年補貼1800 元；男40—49 周歲、女30—39 周歲的，按城鎮(zhèn)居民個人參保繳費，政府分十五年補貼，每年補貼1200 元；男不滿40 周歲、女不滿30 周歲的，個體按城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度規(guī)定繳費，政府不予補貼[7]。

3.籌資來源

如前所述，“以房養(yǎng)老”與“土地換社?！钡恼哌m用人群是特定的，因而二者養(yǎng)老基金的來源也是相對單一的。 前者的基金來源有“自營自收”的特點，即與房屋價值相當的、通過金融機構融資的反向抵押貸款即為“以房養(yǎng)老”的資金源，同時基金籌集與養(yǎng)老金水平相當；而后者的資金雖然來源于三方籌資主體，但主要部分來自于農民個人：政府整合失地農民的部分土地補償金，為農民購買國家養(yǎng)老保險，并將這一部分資金納入“新農保”的統(tǒng)籌賬戶，待失地農民達到退休年齡后領取相應水平的養(yǎng)老金。

（三）養(yǎng)老金水平

養(yǎng)老金是否足額按時發(fā)放及其水平的高低， 將直接影響整個養(yǎng)老保險制度的最終效用。分析了“以房養(yǎng)老”與“土地換社?！痹诨I資原則、籌資主體以及籌資來源的差異，其最終落腳點則在養(yǎng)老金水平上。 如前所述，“以房養(yǎng)老”的養(yǎng)老基金來源于房屋價值本身，老人出售或抵押房屋所得全部用于其養(yǎng)老金給付。 不言而喻，養(yǎng)老金水平直接與房屋價值相當，且由于房屋固有的稀缺和增值特性，一般說來，養(yǎng)老金水平較高。 以“住房反向抵押貸款”為例，若2006 年某市城市老人的住房平均價值為18.37 萬元，60 歲后老人預期壽命為男性23.79 歲， 女性26.44歲，平均死亡率為4.272%，則可計算出老人每月可得832.32 元，每年則為9987.88 元，而到老人預期死亡年齡共得26.97 萬元，根據此方式，老人越長壽則得益越多[8]。

根據“土地換社?！币?guī)定，政府用農民征地補償款的一部分為其購買統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險。 而根據資料顯示，在我國城市建設用地征用農用土地的過程中，承包土地的農民、相關村集體以及有關政府在征地收入中的分配比例大致為：農民5—10%，村集體25—30%，政府有關部門60—70%[9]。 由此可以看出，征地收益的大部分歸于了集體和相關政府部門，農民得到的征地補償款僅僅是土地價值的一小部分。 如根據我國《土地管理法規(guī)定》，土地補償費的標準和安置補償費的標準分別是耕地被征用前三年的平均產值的6 倍和4 至6 倍， 兩項之和底線是10 倍，高線是16 倍，最高不得超過30 倍，即如若農民一畝地的年產值為2500 元錢，按照政府規(guī)定的最高補償標準30 倍來計算，那么農民一畝地的補償款也只有75000 元錢，顯然，在城市化進程的今天，農民得到的補償款遠遠低于了土地的實際價值[10]。然而，農民不僅需要“割讓”其賴以生存的土地，還要拿出本就與土地實際價值不符的征地補償款的一部分自付購買最低水平的養(yǎng)老保險，顯然，農民實際到手的征地補償款就更少了，而且購買養(yǎng)老保險的標準是保證基本生活，那么農民年老領取的養(yǎng)老金也就是最基礎的養(yǎng)老金，其保障水平顯然過低。

（四）保障效用

首先，從實踐的推廣與覆蓋面來看，以房養(yǎng)老由于涉及房地產、金融機構、保險領域及相關政府部門，并且需要這些機構共同合作來促進“以房養(yǎng)老”的順利實施和質量保證，其程序復雜、涉及面廣，加之中國人固有的“但有方寸地，留于子孫享”的傳統(tǒng)觀念，使得“以房養(yǎng)老”的實踐在我國屢屢受挫。 例如2005 年開始的南京“留園以房養(yǎng)老”、2006 年開始的上?！耙苑孔灾B(yǎng)老”、2007 年北京推出的“養(yǎng)老房屋銀行”等都以失敗告終。 而對于“土地換社?！保诖诉^程中，政府占據主導位置；因此，制度推廣的阻力相對較少，在全國的實踐雖然各有差異，但不可否認的是其確實解決了一部分失地農民的養(yǎng)老問題。

其次，從產生的問題看，如前所述，“以房養(yǎng)老”遵循的是市場的“等價交換”原則，在保障水平上遠高于“土地換社保”，而且對于城市老人來說，他們不會因失去房屋而面臨失業(yè)、子女教育及城市化融入等新問題。 但是，“土地換社保”則恰好相反，失地農民可能因此而失業(yè)，加之社會保障較為單一，可能成為“無地、無崗、無?！钡摹叭裏o農民”。 隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，征地范圍的擴大，失地農民數量的上升，農民的養(yǎng)老、保障、就業(yè)等關乎生存發(fā)展的問題已經逐漸演變成普遍關注的社會問題。

綜上所述，通過“以房養(yǎng)老”和“土地換社?！睘槔治鑫覈青l(xiāng)多層次養(yǎng)老保險體系的構建，可以發(fā)現，雖然政策的初衷是為了探索更加多元化的養(yǎng)老方式以及養(yǎng)老保險基金的籌資渠道，以應對老齡化帶來的挑戰(zhàn)和滿足人們越來越復雜的多樣化養(yǎng)老需求；但是，在二元經濟結構的困境下，我國城市和農村在經濟、社會、文化等各方面的發(fā)展均存在較大的“鴻溝”，城市的發(fā)展相較于農村而言具有諸多地理、政策、經濟等方面的優(yōu)勢。 因此，在多層次養(yǎng)老保險政策的實踐過程中，通常無法從根本上跳出固有的“二元困境”，農村的發(fā)展仍然受到自然和社會等條件的限制，這就需要政府在此過程中堅持“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則，來構建符合城鄉(xiāng)實際的多層次養(yǎng)老保險體系；同時，在政策制定、籌資渠道、保障水平及促進個人發(fā)展等方面應給予農村更多的關注。

三、城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險的差異及產生的問題

在二元困境下進行養(yǎng)老保險制度的改革，城鎮(zhèn)與農村改革措施的差異化在所難免，但改革的價值理念及相關措施首先應當堅持公平可持續(xù)的原則。 通過“以房養(yǎng)老”與“土地換社?！钡谋容^分析為例，發(fā)現城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險體系的構建存在諸多差異，若長期發(fā)展，不但不利于緩解固有的城鄉(xiāng)二元差異，甚至可能產生“次生城鄉(xiāng)二元差異”。

（一）參與主體城市多元化，農村較為單一

城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險構建的差異首先體現在參與主體上。 在城鎮(zhèn)，除城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度外，還有非政府組織、企業(yè)、慈善團體、社區(qū)、商業(yè)保險公司、金融機構等參與提供養(yǎng)老服務：如非政府組織提供的社會救濟，專門針對獨居失能老人；企業(yè)一直承擔了相當部分的社會養(yǎng)老，同時，越來越多的企業(yè)開始設立“企業(yè)年金”，為員工提供更高水平的養(yǎng)老保障；慈善團體，如“中華慈善總會”專注于將養(yǎng)老產業(yè)與養(yǎng)老服務相結合；社區(qū)養(yǎng)老近幾年已成為我國研究就近養(yǎng)老的主要模式之一；商業(yè)保險公司則提供更為專業(yè)化的養(yǎng)老需求；金融機構參與養(yǎng)老保險，如前文中“以房養(yǎng)老”就是通過金融信托機構參與的一種養(yǎng)老方式。 而在農村，“新農?！彪m然是主要的社會養(yǎng)老方式，但由于制度推廣、農民經濟實力等方面的原因，“新農?！鄙形磳崿F人員的全覆蓋，因此，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老仍是目前農村最主要的養(yǎng)老方式。 同時，加之資源、交通、基礎設施等限制，慈善機構、非政府組織等第三方主體很難大規(guī)模地參與農村養(yǎng)老服務。

因此，比較城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險的參與主體，就不難解釋為什么城市不論是在社會養(yǎng)老，還是多層次養(yǎng)老保險體系的構建都遠領先于農村。 這一方面是由于城鄉(xiāng)歷來資源稟賦差異明顯，客觀條件限制所致；另一方面，則是二元困境下，養(yǎng)老保險制度的改革難有實質性的突破，雖然“新農保”制度將所有農民均納入養(yǎng)老保險的制度保障之下，但是，“一刀切”的基金征繳將很多偏遠山區(qū)的窮困農民排除在制度之外，改革仍在“淺水區(qū)”徘徊。

（二）保障水平城市總體高于農村

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平的差異首先來自養(yǎng)老金給付的精算標準：在城鎮(zhèn)，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金籌資主體主要有政府、企業(yè)和個人三方，其中國家和地方財政從財政預算中撥付一部分資金對養(yǎng)老保險收不抵支的部分進行補貼； 企業(yè)的繳費標準一般為工資總額的20%，此部分完全計入社會統(tǒng)籌賬戶用于基礎養(yǎng)老金的發(fā)放； 個人繳費標準自2006 年起由11%調整為8%，計入個人賬戶。 同時鼓勵職工“多繳多得”，計算方式如下：

養(yǎng)老金=基礎養(yǎng)老金+個人賬戶養(yǎng)老金

基礎養(yǎng)老金=（全省上年度在崗職工月平均工資+本人指數化月平均繳費工資）÷2×繳費年限×1%①

個人賬戶養(yǎng)老金=個人賬戶存儲額÷計發(fā)月數（50 歲為195 個月，55 歲為170 個月，60 歲為139 個月）[1]368-372

從上述公式可以看出，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保障由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，且個人賬戶部分具有激勵性質，養(yǎng)老保障水平也是水漲船高。 而在農村，“新農?！钡酿B(yǎng)老基金雖同樣來自政府、集體和個人三方，但按規(guī)定集體有條件才給予補助，相反，這一塊的籌集資金就是空白。 同時， 政府確定的基礎養(yǎng)老金為55 元/月， 個人賬戶部分設100、200、300、400、500、600、700、800、900、1000、1500、2000 元等12 個基本繳費檔次， 部分省市根據實際情況還增設了3000 元的繳費檔次。 農民根據自身經濟狀況進行選擇，顯然，這樣整齊劃一的給付與繳費標準沒有考慮各地的實際社會消費水平和經濟發(fā)展狀況，且水平明顯偏低[11]。低水平的養(yǎng)老金給付，自然導致低水平的保障，城鄉(xiāng)二元差異得不到根本改善。

另一方面，城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險的構建不僅要充實養(yǎng)老保險基金，提高保障水平，更要注重縮小城鄉(xiāng)差距，保證公平。 但研究發(fā)現，城鄉(xiāng)大多輔助性的養(yǎng)老保險方式均是建立在二元困境的基礎上，城市保障水平普遍高于農村，如前文中“以房養(yǎng)老”的保障水平明顯高于“土地換社?！?；再如近幾年大為提倡的“社區(qū)養(yǎng)老”，因農村不具備基本的服務設施，及相關人才缺乏等因素的制約，實際上農民享受到的養(yǎng)老服務水平也遠遠落后于城市。

（三）可持續(xù)發(fā)展能力農村低于城市

養(yǎng)老保障權作為公民的一項基本權利，它的本質是一種社會財富的轉移再分配，且再分配過程中首先應注重公平。 然而在全面深化改革的背景下，面臨人口老齡化、養(yǎng)老基金空缺等諸多挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險制度的改革既要堅持公平，又要注重城鄉(xiāng)的均衡、可持續(xù)發(fā)展，在發(fā)展中逐步消解城鄉(xiāng)二元差異。 比較城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險的差異，發(fā)現以下兩個方面的問題將不利于我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

1.養(yǎng)老資源不具有共享性

在老齡化社會的今天，養(yǎng)老問題的有效解決既要有相關政策的支持，又要有強大的經濟實力和社會服務系統(tǒng)的保障實施。 在城市，養(yǎng)老保險制度建立較早，體系相對成熟，且相配套的基礎設施較為完備，養(yǎng)老所需的各方面資源相對豐富；然而在農村，經濟發(fā)展水平普遍落后，導致部分農民連基本養(yǎng)老保險都無力繳費，何談再加入諸如商業(yè)保險等其他層次的保障之中。 在醫(yī)療資源方面，農村地區(qū)普遍缺乏精良的醫(yī)療設備和專業(yè)的醫(yī)術人才，導致高齡、重病、失能老人得不到及時的醫(yī)療關懷，無疑加大養(yǎng)老工作的難度；在老人的照料陪伴方面，更是當前農村面臨的一大難題，由于青壯年勞動力大都外出求學或務工，因此“老年村”、“空巢村”常常成了農村的代名詞，家庭養(yǎng)老成為“一紙空談”。 正是由于城鄉(xiāng)在資源稟賦方面的客觀差異，這些資源在一定程度上無法實現自由流動和共享，造成農村許多輔助性養(yǎng)老方式僅僅停留在理論層面，而無法付諸實踐，可持續(xù)發(fā)展能力極弱，如新型的農村社區(qū)養(yǎng)老因老人集中居住程度低及養(yǎng)老院人員、醫(yī)療資源匱乏等原因而困難重重。

2.由養(yǎng)老成本差導致的個體發(fā)展風險性

我國養(yǎng)老保險制度經歷了國家養(yǎng)老、單位養(yǎng)老到如今的社會養(yǎng)老三個階段。 社會養(yǎng)老的特點是強調國家、單位和個人三方的共同責任，因此，養(yǎng)老保險對于公民個人來說需要支付一定的養(yǎng)老成本，這一點在城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和新型農村養(yǎng)老保險基金的籌集中均有體現，即公民均需繳納一定的養(yǎng)老保險費。然而，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老成本及其帶給居民個體的影響是有差異的，就多層次養(yǎng)老而言，不同的養(yǎng)老模式選擇，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老成本差異更加明顯。以本文提到的“以房養(yǎng)老”和“土地換社保”為例，相比前者，農民失去土地或宅基地后所面臨的就業(yè)、城市融入、社會關系重構、子女教育等風險，均是其獲得養(yǎng)老保障的成本，而這種成本的代價又可能產生新的社會問題：據統(tǒng)計研究，當前有60%的失地農民生活十分困難，失地后有穩(wěn)定收入且不影響其未來發(fā)展的只占30%；同時據國土資源部的數據表明，全國1/3 的上訪問題涉及土地問題，其中60%由征地問題而引發(fā)[12]。 試問，如若農民付出的養(yǎng)老成本與其所得成正比，失地農民問題又怎會演化成如此嚴重的社會問題？因此，這樣的農村養(yǎng)老方式相比城市而言顯然是不科學的，既不利于縮小城鄉(xiāng)二元差距，也不利于保障農民的發(fā)展利益。

3.跨代貧窮

受計劃生育政策的影響，現代社會我國的家庭結構多為“421”型，養(yǎng)老壓力不僅是國家層面的問題，更是社會家庭單元面臨的巨大挑戰(zhàn)。據國家統(tǒng)計局數據顯示，我國老年撫養(yǎng)比2005年為10.7%，而2013 年則為13.1%，并呈現逐年上升的趨勢②。 這表明，若干年內，年輕一代勞動力人口贍養(yǎng)父輩甚至祖輩的壓力隨著社會的發(fā)展將有增無減，若養(yǎng)老保險制度的改革僅僅停留在關注“老年人口”的層面而不注重減輕年輕一代勞動人口的壓力，這不僅可能使得“代際贍養(yǎng)”步履維艱，也可能導致“跨代貧窮”，激發(fā)矛盾，加劇社會不穩(wěn)定因素。

四、結論與建議

通過“以房養(yǎng)老”和“土地換社?！钡谋容^分析，可以發(fā)現，城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險的發(fā)展在參與主體、保障水平和可持續(xù)發(fā)展等方面均存在較大的差異。 這些差異使得建構在二元結構下的城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險體系不能實現縮小城鄉(xiāng)二元差距、 提高養(yǎng)老保障水平的既定目標；尤其是在廣大農村地區(qū)，養(yǎng)老保險的發(fā)展本就“先天不足”，如若多層次養(yǎng)老保險的發(fā)展仍然不能堅持“公平”和“農民利益為先”的原則，長此以往，不但不利于解決越來越復雜的養(yǎng)老問題，甚至可能因為城鄉(xiāng)養(yǎng)老在制度設計、政策支持、個人養(yǎng)老成本及發(fā)展風險等方面的差異而導致城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源分配不公、農民老年貧困、農村跨代貧窮等問題的產生。 在本文，這些問題統(tǒng)稱為“次生城鄉(xiāng)二元差異”。 因此，基于上述問題提出以下建議。

（一）促進城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源分配的均衡化是前提

多層次養(yǎng)老保險的構建既是應對新挑戰(zhàn)的需要， 又是彌補正式養(yǎng)老保險制度不足的方式。 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險發(fā)展的差異首先來源于養(yǎng)老資源分配不均，因此，多層次養(yǎng)老保險的構建首先應以平衡城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源為首要目標，具體可從以下幾個方面入手：

（1）完善養(yǎng)老財政預算，并逐步提升對農村地區(qū)的養(yǎng)老投入。 在城市，堅持完善現有的養(yǎng)老保險制度，通過將養(yǎng)老保險基金納入財政預算的方式，推進養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次的提高，并繼續(xù)發(fā)揮城市資源集聚和整合的優(yōu)勢，推進養(yǎng)老保險制度的全面深化改革。 在農村，逐步提升對養(yǎng)老保險的財政投入，支持農村養(yǎng)老院的擴建、增添床位、配置專業(yè)人才等，完善農村地區(qū)養(yǎng)老的硬件需求，改善農村公共養(yǎng)老設施缺乏的現狀，為養(yǎng)老資源逐步向農村流動提供有利條件，以促進農村養(yǎng)老的集中化、規(guī)范化發(fā)展，并逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進養(yǎng)老資源的均衡化。

（2）通過政府引導，積極發(fā)揮社會公益組織的力量。 公益組織參與養(yǎng)老服務，是社會化養(yǎng)老的重要補充，對于豐富城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源有百利而無一害。 尤其是在農村地區(qū)，由當地政府引導，積極鼓勵社會公益組織參與農村養(yǎng)老，不僅有助于豐富農村養(yǎng)老資源，而且有利于借助第三方力量探索更加多元化的養(yǎng)老模式，以解決農村越來越復雜的養(yǎng)老問題。

（3）發(fā)揮養(yǎng)老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、農民專業(yè)合作社等集體組織的作用，從人、財、物各方面整合農村養(yǎng)老資源。 在經濟、自然條件落后的農村地區(qū)，應充分利用、整合固有資源，以養(yǎng)老院為依托，衛(wèi)生院提供老年醫(yī)療支持與服務，政府鼓勵經濟效益較好的專業(yè)合作社提供一定的資金支持，以實現各方力量的整合，多渠道完善農村養(yǎng)老。

（4）以行政村為單位，由當地民政局和社保局牽頭，探索農村“互助養(yǎng)老”新模式，挖掘農村潛在資源。 隨著城鎮(zhèn)化的加劇，失地農民數量的增多，大批青壯年勞動力紛紛外出務工，使得農村大部分“空巢老人”，甚至“失能老人”缺乏長期的照料。由政府相關部門牽頭，鼓勵當地老人之間相互照料，既緩解了年輕一代的養(yǎng)老壓力，又就近緩解了農村部分“留守老人”無人照料的尷尬局面。

（二）提高保障水平是目標

多層次養(yǎng)老保險體系的構建不僅要實現公民的“老有所養(yǎng)”，而且要以“高質量養(yǎng)老”為目標。 通過養(yǎng)老資源在城鄉(xiāng)之間的合理、均衡配置，完善多層次養(yǎng)老保險體系，為城鄉(xiāng)居民提供多樣化的養(yǎng)老選擇，以促進保障水平逐步提高的同時，為全面提高農村地區(qū)的養(yǎng)老保障水平，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，為此提出以下幾點建議：

（1）養(yǎng)老金給付既要保障基本生活水平，又要根據不同地區(qū)的物價水平和社會平均工資進行動態(tài)調整。 在城市，養(yǎng)老金水平的確定應以當地社會平均工資和消費水平為指導，并以“養(yǎng)老金并軌”為轉型契機，逐步縮小因職業(yè)差別而引起的養(yǎng)老金水平差異，以促進社會公平。在農村，“新農保”規(guī)定，國家財政按每月55 元/人對農村老人進行補貼，這樣“一刀切”的標準并不符合我國經濟社會發(fā)展的現狀。 因此，各級政府在國家補貼標準的基礎上，應按當地的物價水平和社會平均工資，科學計算農村地區(qū)的養(yǎng)老金給付標準，并實現動態(tài)調整，以保證農村養(yǎng)老水平逐步提高。

（2）“失地農民利益為先”。 “土地換社?！睉浞挚剂客恋氐脑鲋禎摿Γ茖W評估農民失去土地后的生存和發(fā)展能力，以確定合理水平的養(yǎng)老金給付，在不損害農民利益、不降低養(yǎng)老保障水平的前提下發(fā)揮土地的養(yǎng)老保障功能。 同時，在此過程中，要適度提高農村養(yǎng)老金給付水平，以保證失地農民不至于陷入老年貧困而產生新的社會問題。

（3）在有條件的行政村或者農村集中居住社區(qū)，建立“社會工作流動站”，并配備專業(yè)社工人員。 通過“助人自助”的理念引導農村老人實現自我照料和相互關懷的同時，以社工站為依托，充分利用農村當地資源，定期開展諸如廣場舞、腰鼓隊、象棋比賽等體育文化活動，豐富農村老人的精神文化生活，力求從物質、精神兩個層面提高農村養(yǎng)老保障水平。

（三）保證可持續(xù)發(fā)展是根本

隨著全面深化改革的逐步推進，不同的經濟、社會發(fā)展階段，養(yǎng)老問題也將呈現不同的特點；因此，只有實現養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展，提高制度應對變化和抵御風險的能力，才能從根本上解決我國的養(yǎng)老問題。 就如何實現城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險的可持續(xù)發(fā)展， 提出以下幾點建議供相關政府部門參考：

（1）在農村，實現多層次養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的前提是保證農民個體的可持續(xù)發(fā)展，以提高他們自我保障的能力。 如針對“年輕的失地農民”，在征地補償中不僅僅需要為其購買養(yǎng)老保險，政府和相關征地單位更要注重其就業(yè)和發(fā)展，并有義務為他們提供就業(yè)指導與相關技能培訓，提高他們的生存和自我發(fā)展能力，以保證這些人不會因為征地而陷入失業(yè)，甚至貧困。

（2）在城市，開征社會保障稅，穩(wěn)步實現養(yǎng)老金并軌是實現城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展的必由之路。 開征社會保障稅，實現養(yǎng)老保險基金來源渠道法制化，通過法律的強制力和約束力保證養(yǎng)老保險制度的規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展；同時，逐步實現養(yǎng)老金并軌，消除養(yǎng)老保險的體制差異，必將有利于推進我國養(yǎng)老保險制度的公平和可持續(xù)發(fā)展。

（3）高度重視“居家養(yǎng)老”服務體系的構建。在我國，“居家養(yǎng)老”具有天然的優(yōu)勢，它既符合我國的養(yǎng)老文化傳統(tǒng)，又是應對老齡化和高齡化的必由之路。 2006 年2 月，國務院辦公廳轉發(fā)了全國老齡工作委員會辦公室、國家發(fā)展與改革委員會、財政部、民政部、國家稅務總局等十部委聯合制定的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》提出了“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務體系”。這表明，未來積極發(fā)展“居家養(yǎng)老”服務體系是養(yǎng)老保險制度改革的一個基本方向。 但是在此過程中， 政府應當著力建設農村居家養(yǎng)老服務的公共設施以及人才隊伍的培養(yǎng)，從而逐漸改善農村公共養(yǎng)老服務落后的現狀[13-14]。

（4）高度重視教育的作用。正所謂“治貧先治愚”，而“治愚”的關鍵在教育，不論是在城鎮(zhèn)還是農村， 要從根本上促進人的可持續(xù)發(fā)展， 必須通過教育來提高人的自我提高和自我發(fā)展能力。 在農村，一方面要在繼續(xù)普及義務教育的同時著力提高教育的水平，注重農村知識教育和素質教育的有機結合；另一方面，政府要在農民中宣傳“終身學習”的理念，對農民的職業(yè)技能進行長期而系統(tǒng)的培訓，以提高農民應對失地及其他風險的能力。 在城市，大力發(fā)展應用型教育以適應經濟社會對應用型人才的需求。

注釋：

①本人指數化月平均繳費工資=全省上年度在崗職工月平均工資×本人平均繳費指數。

②老年人口撫養(yǎng)比也稱老年人口撫養(yǎng)系數： 指某一人口中老年人口數與勞動年齡人口數之比。 通常用百分比表示，用以表明每100 名勞動年齡人口要負擔多少名老年人；老年人口撫養(yǎng)比是從經濟角度反映人口老化社會后果的指標之一。

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