宋 爍

（中國政法大學法學院，北京 100088）

近年來，我國開始出現(xiàn)大范圍的霧霾天氣，嚴重影響了人們正常的社會生活，空氣質量問題成為公眾關切的民生問題之首。霧霾現(xiàn)象，是多年來大氣污染所帶來的嚴重后果，它印證了“公地悲劇”理論。[1]造成這樣的后果，政府作為社會的強勢管理者，應該負有相應的管理責任。我國《憲法》第26條第一款規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。”由此可見，在霧霾的治理中，政府是責無旁貸的。我國政府正逐步認識到在霧霾治理中職責履行的重要性，并逐漸承擔起大國重任。

一、霧霾治理中政府職責的有關法律規(guī)定

黨和政府對近年來出現(xiàn)的霧霾現(xiàn)象給予了高度重視，黨的十八大報告提出要把生態(tài)文明建設放在突出地位。面對日漸嚴峻的霧霾問題，我國政府制定了許多法律、法規(guī)，各地政府響應國家號召也制定了相應的大氣污染防治行動計劃，實行長期治理與短期應急處理相結合。

（一）大氣污染防治的法規(guī)

《中華人民共和國大氣污染防治法》于1987年頒布實施，1995年、2000年兩次修改，共七章66條，對大氣污染防治的監(jiān)督管理體制、主要的法律制度、主要措施、法律責任等做了相關的規(guī)定，是防治大氣污染方面的基本法律?？傮w上講，我國在長期的計劃經(jīng)濟時期對政府責任是不太重視的，黨的十八大報告提出要把生態(tài)文明建設放在突出地位，根據(jù)我國發(fā)展的實際情況，應把《大氣污染防治法》的修改提上政府議事日程，進行必要的修改。

（二）大氣污染防治的規(guī)劃

我國首個綜合性大氣污染防治規(guī)劃--《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》是在2012年底出臺的，由環(huán)保部等三部委聯(lián)合發(fā)布。針對備受關注的環(huán)境問題PM2.5與灰霾天氣，在規(guī)劃目標上，設置了PM2.5質量改善目標。[2]2013年9月國務院出臺《大氣污染防治行動計劃》，這是我國第二個大氣污染防治規(guī)劃，《大氣污染防治行動計劃》其中涉及燃煤、工業(yè)、機動車、重污染預警等十條措施，被稱為“空氣國十條”?！皣畻l”的出臺彰顯了我國負責任的政府形象，切實開始承擔起監(jiān)督管理職責。要求加強政府部門的監(jiān)管能力，加大執(zhí)法力度，追究有關部門和人員的責任。明確提出政府在大氣污染防治方面負有統(tǒng)領責任，地方各級人民政府對本行政區(qū)域內的大氣環(huán)境質量負總責。“國十條”更加注重政府責任的承擔，拋棄籠統(tǒng)的歸責，將責任落到實處，也為各省市地方政府的具體規(guī)定打下了良好的基礎。

（三）地方政府的相關規(guī)定

從北京市來看，為了貫徹“空氣國十條”，北京市出臺了《北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃》[3]，計劃規(guī)定了2013-2017年的大氣污染治理措施，是北京市較長一段時間治理空氣污染的規(guī)劃。該計劃提出了八大污染減排工程、六大實施保障措施和三大全民參與行動。北京市政府十分重視政府職責的落實，為此還專門成立了北京市大氣污染綜合治理領導小組，在各區(qū)縣政府也成立相應的領導小組。2013年10月22日北京市人民政府發(fā)布了《北京市空氣重污染應急預案（試行）》，將空氣重污染應急納入全市應急體系，大大加強了大氣污染的治理力度。2014年3月1日起北京市為治理霧霾又出臺一項法規(guī)，開始實施《北京大氣污染防治條例》，該條例被稱為“北京歷史上最嚴格、處罰力度最強的環(huán)保條例”。[4]

除了以上重要的法律法規(guī)之外，地方政府為了治理大氣污染還作出了很多努力，相繼發(fā)表了許多規(guī)范性文件，如關于“交通管理措施”、關于“禁止燃放煙花爆竹”等。各地政府在大氣污染防治方面的法律政策中，十分重視對政府職責的規(guī)定與詳細落實，政府職責的具體明確、準確的表述就是良好實施的保障，也是霧霾治理中的關鍵一步。

二、霧霾治理中政府職責的法律分析

大氣環(huán)境是一種典型的公共物品，在公共物品的治理上，經(jīng)濟人的自利性決定了環(huán)境公共物品的維護離不開政府的公權力干預[5]，在霧霾的治理問題上尤為如此，大氣環(huán)境的顯著特征即為非競爭性和非排他性，任何單位和個人都享有權利也均負擔義務，在這種情況下，政府的職權則是重中之重。過去一直強調政府擁有的權力，從而忽視了政府在行使權力的同時也應承擔起與權力相當?shù)呢熑?，權利與義務對等的法律基本原則并不僅僅約束作為被管理者的公民，居于絕對優(yōu)勢地位的管理者——政府及其工作人員更應受到該原則的調整。隨著公民意識的覺醒，法治觀念的傳播，黨和政府已經(jīng)意識到了政府職責的重要性，但由于歷史的原因還存在許多問題，在大氣污染防治的法律體系中，政府責任仍需要進一步明晰與加強。

（一）問責法規(guī)上的缺失

通過了解我國現(xiàn)行調整大氣污染的主要法規(guī)和地方政府出臺的具體規(guī)定可以看出，政府對大氣質量環(huán)境問責的意識越來越強，法條的規(guī)定也逐漸增多，有關政府職責的規(guī)定越來越多，并且更加明確、具體，在形式上也越來越受到重視。實踐證明，政府在行政管理過程中建立嚴密有效的行政問責是必須的，它是現(xiàn)代社會對政府執(zhí)政的敦促，也是有效整治大氣污染的突破口。

雖然我國現(xiàn)行的立法在行政問責的規(guī)定上較以往取得了進步，但這一點進步仍然是不夠的，在大氣污染的防治工作中，我國還沒有建立起完善的行政問責體制，相關的法律條文的規(guī)定仍然比較籠統(tǒng)粗糙。目前，就現(xiàn)行的法律規(guī)定而言，嚴重缺少關于問責程序、問責范圍和問責標準的相關規(guī)定，使得問責機制不科學、不嚴謹、難執(zhí)行，追究責任仍帶有一定程度上的任意性。大氣質量環(huán)境問責制要從部門職責、問責程序、問責主體、問責范圍、問責標準等幾方面落實，防止問責缺失或隨意。[6]只有建成責任型、服務型政府，建立起統(tǒng)一的、嚴密的問責機制，政府才能真正的承擔起政府應負的職責。

（二）行政權責上的不對等

行政權責不對等是指行政主體自身或行政主體之間擁有的行政權力和承擔的行政責任不對等，它包括行政主體自身及行政主體之間的權責不對等和行政官員自身及行政官員之間的權責不對等。[7]在這里主要是指行政主體自身擁有的行政權力和其承擔的行政責任不對等。

權力與責任的對等關系必須反映在立法和執(zhí)法兩個方面，不論哪一個方面都要求權力與責任在基本的表現(xiàn)形式上應當是一致的。[8]從立法方面的情況來看，我國許多法律法規(guī)對行政權力的規(guī)定是很清楚的，但是對行政責任的規(guī)定卻模糊不清，甚至是缺失的，結果導致出現(xiàn)行政過失后無人對之負責。以《北京市空氣重污染應急預案（試行）》為例，預案規(guī)定，當空氣重污染預警為紅色時，全市范圍內按規(guī)定實施機動車單雙號行駛；按空氣重污染期間工業(yè)企業(yè)停、限產分預案確定的名單，對有關企業(yè)分別實施停產或限產減排30%污染物的措施。僅這兩項強制性措施，均是對公民的權利作出巨大限制的條款，政府擁有如此大的權力，卻在應急預案中找不到與其行政權力相應的行政責任。對于普通公民來說，權利與義務應該是相伴而生的，享有多大的權利，就應承擔多大的義務，對政府行政管理也應如此，行政責任與行政權力也應大體對等，共生共滅。當政府通過正當程序取得行政權力時，其應負的責任也隨之而生，行政權力的運行直接導致了行政責任。所以，在立法中，既要注重明確地規(guī)定應享的行政權力，也要明確應負的行政責任。

（三）公開救濟上的缺位

大氣環(huán)境是關切到每個公民利益的重大問題，在處理此類問題時，政府的職責還體現(xiàn)在在處理全過程上的公開，保障公民的知情權；處理過后，還應該給予公民應享的事后救濟的權利。

首先，在保障公眾知情權方面，政府對于信息公開確實作出了很多規(guī)定，比如專門制定了《政府信息公開條例》等，在新修訂的《環(huán)境保護法》中專設了“環(huán)境信息公開和公眾參與”一章，明確規(guī)定了公民享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利。雖然條文中保障了公眾的知情權，但在現(xiàn)實中，公開的力度與效果被大打折扣。法定的應公開的信息并沒有公開，應征求公眾意見的事項未公開征求意見，應匯報的事項未及時匯報，應處理的投訴、舉報拒不履行等等現(xiàn)象仍然存在。如果缺乏公眾的廣泛參與，政府是很難承擔起責任的。

其次，在現(xiàn)行的法律框架內，對于環(huán)境公害這種損害社會利益的行為，公民只能從民事上追究責任者。我國《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！贝藯l款被認為是關于環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。新修訂的《環(huán)境保護法》將“法律規(guī)定的機關和有關組織”明確為“依法在國務院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好的全國性社會組織”。然而，在現(xiàn)實中，環(huán)境公害發(fā)生后，往往民事上的經(jīng)濟補償是無法彌補所造成的損害的。在實踐中，造成環(huán)境公害后果的，不僅僅是違規(guī)企業(yè)，政府很多時候也應該負有一定的管理責任。所以說，這樣的制度設計就是有其一定的弊端，公民是不可能在行政上通過環(huán)境公益訴訟來質問政府的失職的，行政訴訟受案范圍的這種局限性客觀上成為了政府逃避責任的保護傘。

三、發(fā)達國家治理大氣污染的成功經(jīng)驗

環(huán)境問題是現(xiàn)代國家發(fā)展過程中不可回避的問題。許多發(fā)達國家在工業(yè)化發(fā)展過程中都出現(xiàn)過嚴重的環(huán)境危機，隨后這些國家均采取了各種措施，歷經(jīng)數(shù)年數(shù)十年才逐步改善了被污染的環(huán)境，這其中法律上的措施起到了至關重要的作用。我國目前治理環(huán)境主要還是依靠行政控制的方式，這是遠遠不夠的。一些主要的發(fā)達國家運用法律手段防治大氣污染、保護大氣環(huán)境的成功經(jīng)驗，對我國防治大氣污染、保護大氣環(huán)境具有借鑒意義。

（一）美國在環(huán)境保護方面可借鑒的成功經(jīng)驗

美國的綜合性環(huán)境成文法構成了完整的環(huán)境保護的框架。20世紀60年代后期，美國制定了第一部環(huán)境成文法《國家環(huán)境政策法》，此后國會又陸續(xù)制定了《資源保護和回收法》、《醫(yī)療廢物追蹤法》、《綜合環(huán)境反應、賠償和責任法》等綜合性的聯(lián)邦法律。除了這些綜合性的聯(lián)邦法律，美國還有完備的環(huán)境單行法，如《清潔空氣法案》、《清潔水法》、《聯(lián)邦殺蟲劑、殺真菌劑和滅鼠劑法》等環(huán)境單行法，這些法律全方位的為環(huán)境保護提供了法律依據(jù)，在內容上詳盡的規(guī)定了政府以及政府環(huán)保機構的職責、污染者的責任，以及對受害者的補救等。美國環(huán)境保護所取得的巨大成功與其完備而具體的環(huán)保法律體系是分不開的。但我們更應注意的是美國環(huán)保法律內容的科學性。美國十分注重法律實施的社會效果。這更是我們需要借鑒的。

（二）英國在環(huán)境保護方面的做法

英國是普通法系的發(fā)源地，由于歷史的原因，英國環(huán)境法的立法主要是單行的形式，沒有綜合性的環(huán)境政策和環(huán)境基本法以及統(tǒng)一的專門環(huán)境保護機構。但英國也不乏涉及多項環(huán)境問題的成文法，如《污染控制法》、《環(huán)境保護法》和《水資源法》等，都體現(xiàn)了綜合性的趨向。從英國的環(huán)境法律制度的發(fā)展及內容可以看出，當今的環(huán)境治理與環(huán)境保護必須依靠嚴密的法律體系，預先為行為者設定標準，嚴格劃定政府的權限，做好污染的預防和治理。同時，積極加強環(huán)境保護的全球合作。

（三）日本在環(huán)境保護方面的努力

20世紀50-60年代，伴隨著日本經(jīng)濟的迅猛增長，工業(yè)污染也特別嚴重。日本開始解決環(huán)境問題。出臺了綜合性環(huán)境基本法即《環(huán)境污染基本法》（又稱《公害對策基本法》）、《水污染防治法》、《公害犯罪制裁法》等。日本目前有100多部環(huán)境法律法規(guī)，形成了一個既有實體法又有程序法的門類齊全、可操作性強的龐大污染防治體系。

四、我國政府治理霧霾路徑分析

可持續(xù)發(fā)展對于中國這樣的人口大國，乃至整個世界文明的發(fā)展都是至關重要的，而可持續(xù)發(fā)展的基礎則在于保護人類世世代代賴以延續(xù)和生存的自然生態(tài)環(huán)境。改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展令世界矚目，然而為之所付出的環(huán)境代價也是非常慘痛的。近年來我國頻繁出現(xiàn)的霧霾天氣現(xiàn)象引發(fā)了社會各界廣泛的關注，環(huán)境治理與環(huán)境保護的議題被提到了前所未有的高度。我國政府能否有效改善環(huán)境也成為了全世界關注的焦點，它不僅關乎我國經(jīng)濟社會的發(fā)展、人民的身體健康，更關乎中國政府的國際形象。霧霾天氣作為環(huán)境惡化的表征之一，是工業(yè)化進程的產物。西方發(fā)達國家在霧霾治理方面成功的經(jīng)驗值得我們借鑒。在環(huán)境保護與治理中，政府在行政管理中具有的優(yōu)勢使得其必須成為環(huán)境污染的控制與預防的主導，擔負起改善環(huán)境的重任，這也是現(xiàn)代化國家對政府的基本要求。通過以上的分析，可以認為，有效治理霧霾天氣，政府可以從以下幾個方面采取必要的措施：

（一）完善大氣污染防治法律體系

當前，我國關于大氣污染防治的法律法規(guī)主要有：《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》、《消耗臭氧層物質管理條例》、《汽車排氣污染監(jiān)督管理辦法》等。《環(huán)境保護法》中主要是一些原則性、籠統(tǒng)性的規(guī)定，可操作性不強，這些規(guī)定已經(jīng)不能適應現(xiàn)在的情況，應予以修改。許多規(guī)章及規(guī)范性文件已經(jīng)制定久遠，法律效力低，無法適用于當前實際情況?？梢?，修改、完善我國大氣污染防治方面的法律法規(guī)等是勢在必行的。通過修改、完善法律法規(guī)，明確各級政府的職責與權限；賦予地方政府制定嚴于國家標準的空氣質量標準的權力。

（二）加強環(huán)境執(zhí)法體制建設

我國目前的環(huán)境執(zhí)法體制在中央層面上是環(huán)境保護部，在地方層面主要是地方環(huán)境保護局及其工作機構。下級環(huán)保機構接受上級環(huán)保部門的指導，但在財政上和管理制度上，受制于地方政府。由于地方政府往往偏重經(jīng)濟發(fā)展而輕視環(huán)境保護，因此，地方環(huán)保部門行動更多受地方政府制約。地方環(huán)保部門的財政資源、人力資源及技術設備嚴重缺乏，勢必影響到環(huán)境治理與保護工作。在環(huán)境保護的立法中，應該在法律層面上使地方環(huán)保部門直屬于國家環(huán)境保護部，獨立于地方政府。同時，賦予地方環(huán)保部門明確的職權，完善其經(jīng)費、人員及設備保障。

（三）創(chuàng)新政府管理模式，提升法律實施效果

當前主要是由政府以指令的形式進行污染防治，但這種方式不僅給企業(yè)及公眾正常生活造成了不確定性，而且對環(huán)境改善而言也只是短期行為，無法從根本上解決大氣污染問題。所以要創(chuàng)新政府管理方式，使行政指令逐步變成行政引導，這是現(xiàn)代行政管理的發(fā)展趨勢。在大氣污染防治方面，政府可以采用“綠色信貸機制”（即將環(huán)境績效作為銀行貸款決策的一個考慮因素，記錄欠佳的貸款申請人須支付較高的利率，嚴重違法者將不能獲得銀行貸款）、“綠色證券機制”（即要求在交易所上市的公司披露環(huán)境績效信息，限制頑固的環(huán)境違法者獲得資本）、“設置出口禁令”（即對嚴重違法的公司設置1-3年的出口禁令）等方式來引導企業(yè)和個人主動削減污染。另外，政府也應該向一些中小企業(yè)提供財政補助用于安裝污染控制設備或建設公用的污水處理廠，有效治理環(huán)境污染。

（四）建立環(huán)境公益訴訟制度

我國也可以仿照美國在環(huán)境污染方面成功的做法，建立“環(huán)境公益訴訟制度”，[9]即賦予公民“環(huán)境訴權”，這一制度不僅可以很好的保護公民的合法權益，而且可以促使環(huán)保部門積極履行法定職責。我國現(xiàn)行的環(huán)境保護法律制度中不乏對政府部門的追責規(guī)定，但實踐中極少真正有政府被追責。通過“環(huán)境公益訴訟制度”可以很好的解決問題。

總之，政府雖然在大氣污染治理起主導作用，但也需要企業(yè)和社會公眾的積極配合。一方面，政府依據(jù)完備而詳盡的法律嚴格執(zhí)法；另一方面，要賦予社會公眾必要的“環(huán)境訴權”，使社會公眾積極敦促政府履行義務，而生產企業(yè)也必須采用先進排污設備，嚴格依法進行生產活動。只有全社會的共同努力，才有可能真正實現(xiàn)霧霾治理的目標。

[1]（美）戴利，湯森.珍惜地球[M].上海：商務印書館，2001.

[2]北京制定空氣質量持續(xù)改善目標，計劃PM2.5五年降15%[EB/OL].中國廣播網(wǎng)，2012-02-09.

[3]北京市2013-2017年清潔空氣行動計劃[EB/OL].騰訊財經(jīng)，2013-09-12.

[4]北京實施最嚴大氣污染防治條例 [EB/OL].騰訊網(wǎng)，2014-03-19.

[5]白 洋，劉曉源.“霧霾”成因的深層法律思考及防治對策[J].中國地質大學學報（社會科學版），2013，（6）.

[6]王春玲，付雨鑫.城市大氣污染治理困境與政府路徑研究——以蘭州市為例[J].生態(tài)經(jīng)濟，2013，（8）.

[7]曾 鯤，皮祖彪.論行政權責不對等[J].行政論壇，2004，（2）.

[8]關保英.權責對等的行政法控制研究[J].政治與法律，2002，（3）.

[9]崔華平.美國環(huán)境公益訴訟制度研究[J].環(huán)境保護，2008，（24）.