肖 謝

（中國人民大學(xué)，北京 100872）

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會明確提出：堅持依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。同時，要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。這一表述讓“黨內(nèi)法規(guī)”再一次成為人們談?wù)摰慕裹c，之所以說是“再一次”，是因為黨內(nèi)法規(guī)在我國有著長時間的探索和積累。1938年9月26日，中共中央政治局成立中央規(guī)則起草委員會，在黨的歷史上首次成立了負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)事務(wù)的機構(gòu)，在同年10月召開的黨的六屆六中全會上，毛澤東同志首次提出了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念[1]，隨后這一概念不斷發(fā)展演變，雖然黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人和不同時期的黨的文件，在使用這一概念時，賦予這一概念的內(nèi)涵、外延及性質(zhì)、功能、作用并不完全相同，但基本指向和基本含義大致是相同的[2]。2013年5月27日，經(jīng)中央批準(zhǔn)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》首次發(fā)布，將中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的具體實踐推向新階段，對推進(jìn)黨的建設(shè)發(fā)展具有重大意義。黨的十八屆四中全會在會議決定中又進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)?？梢钥吹剑袊伯a(chǎn)黨一直高度重視黨內(nèi)法規(guī)的完善，這是黨加強自身建設(shè)，提升執(zhí)政水平，推動依法治國的重大舉措。然而關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)及其與憲法和法律的關(guān)系問題，學(xué)界有不同意見，筆者從法社會學(xué)的理論出發(fā)，分析“黨內(nèi)法規(guī)”的性質(zhì)，闡述其正當(dāng)性，并進(jìn)一步探討黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律的關(guān)系。

一、黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)分析

學(xué)界對于“黨內(nèi)法規(guī)”的提法有不同觀點。有學(xué)者對黨內(nèi)法規(guī)的“法”的性質(zhì)提出異議，認(rèn)為黨內(nèi)條例不應(yīng)當(dāng)具有法的形式，黨法的提法不妥[3]，學(xué)界不少學(xué)者從不同角度對此予以反駁，比較有代表性的是姜明安教授從硬法與軟法的對比研究出發(fā)，提出將“黨內(nèi)法規(guī)”定性為與國家法相對應(yīng)的“國際法和社會法”的“軟法”，他認(rèn)為隨著公民社會的形成和發(fā)展，人們越來越承認(rèn)社會法和軟法的“法”的性質(zhì)和地位，認(rèn)可社會法和軟法是一國法律體系的重要的不可分割的組成部分，而不是法的異類[4]。筆者非常贊同姜老師的觀點，黨內(nèi)條例應(yīng)當(dāng)成為社會整體法規(guī)的一部分，理應(yīng)具有“法”的性質(zhì)，但是是不是所有的軟法都能具有“法”的形式？社會團體的規(guī)則都能具有“法”的形式和效力？為解答這些問題，筆者意圖站在更加宏觀的角度，從法社會學(xué)的理論出發(fā)，將“黨內(nèi)法規(guī)”的性質(zhì)做進(jìn)一步的分析。

法社會學(xué)一詞源自西方，其根源于社會學(xué)觀察方法，十九世紀(jì)時期，法制史學(xué)流派薩維尼、椰林成為法社會學(xué)的主要倡導(dǎo)者，主張法律源于社會而且具有明確的目的性[5]。學(xué)界一般認(rèn)為1913年奧地利法學(xué)家埃利希的《法律社會學(xué)基本原理》的出版標(biāo)志著法社會學(xué)的誕生，該書反映了法學(xué)家試圖借用社會學(xué)的理論和方法來研究法律，拓展了法學(xué)研究的視野和領(lǐng)域[6]。中國關(guān)于法社會學(xué)的研究初始于鴉片戰(zhàn)爭后中國近現(xiàn)代知識分子救亡圖存而做的探索，二十世紀(jì)末，法社會學(xué)在中國逐漸恢復(fù)發(fā)展，相關(guān)名家著作不斷涌現(xiàn)，一般認(rèn)為，法社會學(xué)是將法視為一種在經(jīng)驗上可被感知的現(xiàn)實的社會現(xiàn)象，并將其置于廣闊的社會背景下著重分析和研究其產(chǎn)生、存在、運行和實現(xiàn)的社會條件、社會因素和社會機制等[7]。關(guān)于法社會學(xué)視野中的法，以朱景文教授為代表的部分學(xué)者主張分為“書本上的法”和“行動中的法”，以梁治平教授為代表的部分學(xué)者主張分為“國家法”和“非國家的法”，一般將非國家的法稱為民間法或習(xí)慣法，關(guān)于法社會學(xué)的研究對象也有多種主張，可以是社會中的法，也可以是法律與社會的互動關(guān)系，還可以是社會中的法同法律社會互動關(guān)系并重的存在狀態(tài)[8]。本文所討論的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)是非國家的法，是社會中的法。筆者引用韋伯的觀點，認(rèn)為法社會學(xué)中社會的法律概念有兩個特征：1、存在著一種法律規(guī)范；2、一個從整個社會中分離出來的、由不同的人組成的團體，他們負(fù)責(zé)強制秩序的執(zhí)行和追究違反行為的責(zé)任[9]。黨內(nèi)法規(guī)首先應(yīng)當(dāng)是社會法，由于黨的特殊地位，又必須具有階級性質(zhì)以及“維持秩序執(zhí)行”和“追究違反責(zé)任”的必要規(guī)范，因此可以對黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)進(jìn)行三個漸進(jìn)層次的分析。

（一）黨內(nèi)法規(guī)是社會法

我國學(xué)術(shù)界的傳統(tǒng)觀點將法定義為：反映由一定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級意志的、國家制定或認(rèn)可并得到國家強制力執(zhí)行的、通過賦予社會關(guān)系參加者權(quán)利與義務(wù)的方式實現(xiàn)的規(guī)范體系[10]。當(dāng)代中國法社會學(xué)研究伴隨著改革開放的全方位展開，傳統(tǒng)法學(xué)難以適應(yīng)社會實踐的挑戰(zhàn)，法學(xué)要為社會改革開放服務(wù)，就必須從理論到研究方法上有一個全面的突破[11]。在現(xiàn)實的社會生活中，不僅有國家法的規(guī)范，還存在著大量的社會法，這些社會法的規(guī)則經(jīng)過國家認(rèn)可轉(zhuǎn)化為法律，就構(gòu)成了國家法，但是即使沒有得到國家認(rèn)可，這些規(guī)則、原則的具體內(nèi)容，仍留在社會法中，屬于軟法的范疇[12]，比較典型的是清華大學(xué)高其軍教授在《法社會學(xué)》書中對農(nóng)村的民間習(xí)慣法問題進(jìn)行的深入研究。不能忽視的是，在我國社會法依然發(fā)揮著巨大的作用，不僅僅包括民間習(xí)慣法，還包括蘊藏在社會團體、各類組織、各個行業(yè)等不同范疇內(nèi)。一個行為如何看待不僅要從國家法的角度來評價，還應(yīng)當(dāng)有社會法層面的考慮。必須強化社會法的定位，理順社會法的性質(zhì)。社會法應(yīng)該視為法學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，它引導(dǎo)法律規(guī)范不僅在國家背景中，而且還應(yīng)當(dāng)在它的社會背景中來考察[13]。比如兩個人訂立一份合同，在傳統(tǒng)層面上看，應(yīng)當(dāng)注重意思自治和協(xié)商一致的個人價值，而在社會法的視角來看待，會考慮到合同給社會帶來的影響，對社會傳統(tǒng)理念的承襲性，與社會整體利益的相符性，強化合同的社會功能。因此，我們談社會法，首先應(yīng)當(dāng)樹立社會本位的觀點，這是前提性的，社會法不以國家制定或認(rèn)可為效力起點，也不全然得到國家的強制力保證實施，它來源于社會，存在于社會，具有社會功能，體現(xiàn)社會價值理念，保持社會利益平衡，對國家和社會二元對立及市民社會理論的關(guān)注或許是中國法學(xué)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的標(biāo)志[14]。從這個角度看，黨內(nèi)條例是中國共產(chǎn)黨這一組織制成的規(guī)范，并且“強制秩序的執(zhí)行”和“追究違反行為的責(zé)任”，蘊含深厚的國家視野，發(fā)揮著強有力的社會功能，屬于社會法，理應(yīng)具有“法”的基本要素，黨內(nèi)法規(guī)是社會法。

（二）黨內(nèi)法規(guī)是代表廣大無產(chǎn)階級利益的社會法

在談到法社會學(xué)時，除了廓清社會法的主體問題，還有一個更加需要關(guān)注的問題，那就是法社會學(xué)的本土化，換言之，要將法社會學(xué)的建設(shè)與我國具體國情相結(jié)合，走中國特色社會主義的道路。法社會學(xué)起源于西方，根植于西方社會實際情況，誕生于希臘古典哲學(xué)思想，發(fā)端于資產(chǎn)階級理論體系，我們既要學(xué)習(xí)研究西方法社會學(xué)的相關(guān)理論，同時又不能一味地照搬照抄，必須與我國的實際情況相結(jié)合，而我國目前最大的實際情況是我國目前處于社會主義初級階段時期。

蘇力在《法治及其本土資源》中提出“尋求本土資源，注重本國的傳統(tǒng)”，不僅要“從歷史中尋找，特別是要從歷史典籍規(guī)章中去尋找”，“更重要的是從社會生活中的各種非正式法律制度中去尋找”，這意味著法社會學(xué)不僅要在傳統(tǒng)中找尋蹤跡，還要在當(dāng)代社會中去挖掘，因為就在我們活著的當(dāng)下，社會法無時無刻不在發(fā)揮著難以磨滅的作用，在研究諸多的社會“非正式法律制度中”，有必要立足于“社會主義”這一最突出的國情。馬克思關(guān)于法社會學(xué)有著豐富的研究，一般認(rèn)為1845年9月到1846年初的《德意志意識形態(tài)》的寫作，標(biāo)志著馬克思法社會學(xué)理論體系已經(jīng)形成[15]，馬克思法社會學(xué)立足于三個基本點：歷史唯物主義和辯證唯物主義理論；法律是統(tǒng)治階級進(jìn)行階級統(tǒng)治工具的概念；無產(chǎn)階級革命和未來社會的學(xué)術(shù)[16]。馬克思法社會學(xué)強調(diào)經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑的關(guān)系，認(rèn)為法律是社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的反映，不僅從內(nèi)容上確定經(jīng)濟制度的階級特征，而且肯定社會秩序的法律形式本身也是階級斗爭的一個結(jié)果。由此可見，階級思想是馬克思法社會學(xué)的核心理念，在研究黨內(nèi)條例時應(yīng)當(dāng)具備階級的理念。

我國是社會主義性質(zhì)國家，以人民民主專政為前提，人民是國家的主人，無產(chǎn)階級是領(lǐng)導(dǎo)階級，現(xiàn)階段階級思想應(yīng)當(dāng)時刻被關(guān)注和貫徹，拋開階級思想談制度是數(shù)典忘本，是極度危險的，也容易誤入歧途。研究黨內(nèi)條例除了從法社會學(xué)角度立足社會大背景著手，還需要具備階級思想，這也是解答什么樣的社會法才具有“法”的形式的關(guān)鍵一環(huán)。國家法是由國家制定和強制實施的代表無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政地位的法，具有法的效力更具有法的形式；社會法是“使人類行為受規(guī)則統(tǒng)制的事業(yè)”，是不依賴于國家認(rèn)可和強制實施的來自于社會生活的秩序，不具有法的形式。但是這些社會法的規(guī)則、原則一經(jīng)國家法認(rèn)可，即構(gòu)成國家制定法規(guī)則[17]，這類受國家法認(rèn)可的社會法必須與我國無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的政治利益相吻合，違背無產(chǎn)階級統(tǒng)治思想的社會法是不能被國家法所認(rèn)可的。同時有些社會法并不具備普遍適用性，它只針對某一群體在小范圍內(nèi)有約束力，不能賦予法的效力。中國共產(chǎn)黨是中國人民和無產(chǎn)階級代表，領(lǐng)導(dǎo)國家各項事業(yè)發(fā)展，代表無產(chǎn)階級和廣大人民的利益，是偉大、先進(jìn)和正確的執(zhí)政黨，黨內(nèi)條例是規(guī)范中國共產(chǎn)黨及其黨員的規(guī)則，是為了維護和發(fā)展無產(chǎn)階級和人民利益，必須確立其政治地位，就應(yīng)當(dāng)賦予其法的形式，相對于普通的社會法其效力價值更高。由此，黨內(nèi)法規(guī)是代表廣大無產(chǎn)階級利益的具有“法”的地位的社會法。

（三）黨內(nèi)法規(guī)是在憲法和法律的范圍內(nèi)規(guī)范各級黨組織和黨員的社會法

黨內(nèi)法規(guī)具有“法”的形式，但同時又必須將黨的權(quán)力控制在籠子里，黨內(nèi)條例必須被限制在憲法和法律的范圍內(nèi)，僅對黨內(nèi)事務(wù)具有約束效力，對黨外事務(wù)不具有直接效力。首先必須遵從憲法和法律，憲法是國家的根本大法，法律是由全國人大制定代表廣大人民意志的法律規(guī)范，黨內(nèi)條例作為社會法的性質(zhì)，以憲法為指引，遵從人民的意志，在效力位階上低于憲法和法律，受其監(jiān)督和約束。實踐中無論是《黨章》還是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，都明確提出了所有黨內(nèi)法規(guī)必須遵守在憲法和法律范圍內(nèi)活動的規(guī)定，這是中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法規(guī)確定無疑地定位界定和強制要求。其次，黨內(nèi)法規(guī)是黨的法規(guī)，是用來規(guī)范各級黨組織，提升黨的執(zhí)政能力和水平的規(guī)范，其內(nèi)容和效力應(yīng)當(dāng)限定黨的事務(wù)內(nèi)，黨外事務(wù)甚至是關(guān)乎國家治理的事務(wù)應(yīng)當(dāng)通過民主程序，尊重人民意志和選擇將黨的理念方針貫徹執(zhí)行。不管是中央層級還是中央部門層級抑或是地方層級黨委在各自的職權(quán)范圍內(nèi)就黨內(nèi)事務(wù)制定黨內(nèi)法規(guī)，都必須嚴(yán)格劃定權(quán)力界限。實踐中《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”，這是對黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的清晰界定。

二、實施黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性分析

（一）實施黨內(nèi)法規(guī)是依法治國的需要

依法治國要求將法治精神貫徹到國家治理中，完善法律規(guī)范，保障法律實施，落實法律監(jiān)督，樹立法律信仰，尊重、信任法律，這是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的法制建設(shè)要求和依法治國保障。法治的制度設(shè)計中需要將權(quán)力進(jìn)行必要的約束，達(dá)到公權(quán)力與人民權(quán)利的平衡，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，嚴(yán)格踐行法治精神，樹立憲法權(quán)威，依法行政，公正司法，增進(jìn)人民法治觀念，推動法治人才培養(yǎng)，這是對依法治國理念的最好詮釋，但是作為執(zhí)政黨的權(quán)力又該如何讓它“關(guān)進(jìn)制度的籠子里”？唯有法治，只有依法治黨，用法治精神規(guī)范黨才能保證黨的健康運行，實施黨內(nèi)法規(guī)是對黨內(nèi)各項事務(wù)的系統(tǒng)規(guī)定，有助于劃清權(quán)力界限，樹立行為準(zhǔn)則，以法的權(quán)威嚴(yán)格要求黨員和各級黨組織。實施黨內(nèi)法規(guī)就是用法治排除人治影響，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)必須同憲法和法律相一致，這就能夠避免個人權(quán)威凌駕于法律之上，避免以黨的政策的名義代替國家法律，才能保障依法治國實施下去；實施黨內(nèi)法規(guī)就是在黨組織內(nèi)部不僅保障法治的實質(zhì)價值，而且維護法治的程序價值，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在黨中央、中央各部門和地方各級黨組織之間明確了程序規(guī)則，各自在職權(quán)范圍內(nèi)規(guī)定相關(guān)事務(wù)，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明的情況，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性；實施黨內(nèi)法規(guī)就是提升黨的政策的科學(xué)性，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)備案制度、清理制度、實施后評估制度等，通過制度安排，保證各項內(nèi)容事前事后能夠得到充分的監(jiān)督、評估和調(diào)整，確保各項規(guī)定科學(xué)合理有效。

（二）實施黨內(nèi)法規(guī)是黨的建設(shè)的需要

中國共產(chǎn)黨長期以來高度重視黨的建設(shè)，不僅要有思想建設(shè)，組織建設(shè)，也要有制度建設(shè)，實施黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度建設(shè)的首要命題。一方面，長久以來中央和中央部門雖制定了一大批黨內(nèi)法規(guī)，但是，由于立法沒有整體規(guī)劃，缺乏頂層設(shè)計，黨內(nèi)法規(guī)存在“碎片化”現(xiàn)象：許多領(lǐng)域或是缺少必要的基礎(chǔ)主干性的法規(guī)，或是缺少配套性法規(guī)，或是某些法規(guī)存在著重復(fù)甚至沖突的情形[18]。黨內(nèi)規(guī)定不成體系將會導(dǎo)致各級黨組織方向不明確，黨員思路不清晰，嚴(yán)重影響黨的權(quán)威和執(zhí)政效果，黨內(nèi)法規(guī)體系化制度化是保證黨的建設(shè)有章可循有法可依的前提條件，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)成為所有黨組織和黨員的行動指南，其中黨章處于核心地位。2013年8月，《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，1978年以來制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將作出修改，這是關(guān)于黨的制度建設(shè)的有效舉措。另一方面，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，各級黨組織和黨員應(yīng)當(dāng)受到國家法的約束，帶頭講法，模范守法。然而由于處于執(zhí)政的地位，僅僅以國家法的標(biāo)準(zhǔn)來要求黨員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，黨員應(yīng)當(dāng)具有先進(jìn)性，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮先鋒模范作用。黨內(nèi)法規(guī)是對各級黨組織和黨員提出的黨的標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國家法，這意味著各級黨組織和黨員不僅要模范遵守國家法，更要以黨的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，對于一些沒有違反國家法規(guī)但是嚴(yán)重違背人民群眾利益的黨員行為要通過黨內(nèi)法規(guī)予以堅決打擊，社會中暴露出來的諸如視察災(zāi)區(qū)讓村支書背的黨員干部等，雖然沒有違反國家法規(guī)，但是這是一種與黨的形象嚴(yán)重不符的官僚作風(fēng)，必須嚴(yán)格處理。2012年以來黨中央實施的改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定，體現(xiàn)了黨要管黨、從嚴(yán)治黨的根本要求，是對各級黨組織和廣大黨員形成良好黨風(fēng)的嚴(yán)格要求。2013年以來黨組織實施的黨的群眾路線教育實踐活動，是為進(jìn)一步提升各級黨組織和黨員的先進(jìn)性和純潔性而開展的“為民、務(wù)實、清廉”的重大舉措。這一系列的重大舉措無不說明了中國共產(chǎn)黨以黨內(nèi)法規(guī)的鐵的紀(jì)律嚴(yán)格推動黨組織建設(shè)的偉大決心。

（三）實施黨內(nèi)法規(guī)是完善社會主義民主的需要

實施黨內(nèi)法規(guī)能夠保障黨外民主和黨內(nèi)民主的良好實施。法治與民主相伴而生，共同統(tǒng)一于我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中。民主是法治的基礎(chǔ)，法治是民主的保障，堅持依法治國就必須保障民主的制度化、法律化，讓民主落到實處。我國是社會主義國家，我國的法治與民主不同于西方國家，在我國，人民是國家的主人，通過法律的形式行使人民的意志，在法律保障下充分發(fā)揮人民的力量。西方的法治與民主是建立在“三權(quán)分立”為核心的政治制度和政治模式下的，是強調(diào)個人主義和自由主義理念下代表不同政治集團利益的屬于社會少數(shù)人的資產(chǎn)階級的法治和民主，是不可能讓廣大民眾享有充分的自由和權(quán)利的。我國人民代表大會制度保障人民當(dāng)家作主的地位，中國共產(chǎn)黨作為無產(chǎn)階級政黨在法治進(jìn)程中始終堅持人民主體地位，要求法治建設(shè)必須以人民的根本利益為出發(fā)點，充分保障人民參與國家管理權(quán)利。黨內(nèi)法規(guī)保障人民民主權(quán)利的實現(xiàn)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見。征求意見范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時在全黨范圍內(nèi)征求意見。征求意見時應(yīng)當(dāng)注意聽取黨代表大會代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見。與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽取群眾意見。征求意見可以采取書面形式，也可以采取座談會、論證會、網(wǎng)上征詢等形式”。通過法的形式明確規(guī)定各級黨組織和黨員必須深入群眾，充分吸收黨外建議和意見，接受黨外各級組織和廣大群眾的監(jiān)督，有利于避免黨內(nèi)法規(guī)脫離群眾、脫離實際、損害群眾利益等問題，通過制度安排保證人民民主權(quán)利的實現(xiàn)。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)保障各級黨組織和黨員民主權(quán)利的實現(xiàn)，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定“堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，維護黨的集中統(tǒng)一”，“起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗和新的實踐經(jīng)驗，充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議”，通過規(guī)定各項民主制度和程序，暢通黨內(nèi)民主實施的渠道，進(jìn)行黨務(wù)公開，充分落實黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，認(rèn)真吸收黨員尤其是基層黨員的意見和建議，依靠集體智慧，提升黨內(nèi)法規(guī)的民主性，讓各級黨組織有歸屬感，讓廣大黨員有主人翁感和執(zhí)掌權(quán)利感，樹立對黨內(nèi)法規(guī)和制度的信心，信任黨的各項決策，從而更好地執(zhí)行各項事務(wù)。

三、黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律的關(guān)系探討

（一）黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律統(tǒng)一在人民民主專政的制度之下

我國是無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的社會主義國家，以無產(chǎn)階級為代表的人民群眾是國家的統(tǒng)治主體，依法治國視閾下的黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律都是統(tǒng)一在我國的社會主義性質(zhì)及其人民民主專政的制度之下的。作為社會主義性質(zhì)的憲法，確立了國家的根本制度和根本任務(wù)，確立了國體政體及基本經(jīng)濟制度和基本政治制度等，集中反映了憲法是以全體人民的意志和利益為出發(fā)點，體現(xiàn)了我國社會主義的本質(zhì)要求；法律是由全國人民代表大會制定的，體現(xiàn)了廣大人民的集體智慧，是將人民的意志通過人民代表在大會以民主表決的形式承載在法律文本上的，是人民民主專政的集中反映。依據(jù)憲法和法律執(zhí)政就是要將人民的意志貫徹到國家管理當(dāng)中來，體現(xiàn)人民群眾的主人翁地位，維護人民民主專政的國家制度。中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級政黨，代表的是廣大人民的利益，黨內(nèi)法規(guī)維護黨與人民的血肉聯(lián)系，通過制度規(guī)定進(jìn)一步提升黨的執(zhí)政水平，保障人民權(quán)利，推動社會主義事業(yè)的健康發(fā)展。從法社會學(xué)的角度來看，黨內(nèi)法規(guī)旨在規(guī)定組織內(nèi)部及其成員的關(guān)系，其目標(biāo)是始終保持黨的先進(jìn)性和正確性，凝聚各級黨組織和黨員的力量，提升黨的執(zhí)政水平；將黨內(nèi)法規(guī)放在社會背景中考察，要求黨組織和黨員堅持群眾路線，接受群眾監(jiān)督，反映群眾利益。發(fā)展和完善黨內(nèi)法規(guī)旨在進(jìn)一步嚴(yán)格管黨治黨，讓各級黨組織和黨員樹立法治理念，既要模范遵守憲法和法律，又要遵守黨內(nèi)法規(guī)，堅持為民執(zhí)政，使黨的利益與人民利益始終保持一致。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律都是緊緊圍繞在依法治國，執(zhí)政為民，維護人民民主專政的國家基本制度這一偉大命題中。

（二）憲法和法律是依法治國的首要根據(jù)，同時要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)作用

憲法和法律是由國家公權(quán)力機關(guān)通過合法程序頒布實施，代表人民利益，具有不容置疑的強制力。依據(jù)憲法法律執(zhí)政就是嚴(yán)格實行依法治國，國家全體組織和個人的行為都必須以憲法和法律為準(zhǔn)則和規(guī)范，任何組織和個人都不得逾越憲法法律，憲法和法律作為執(zhí)政的首要根據(jù)不容置疑。中國共產(chǎn)黨是國家的執(zhí)政黨，也應(yīng)當(dāng)是在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，并且應(yīng)當(dāng)模范遵守憲法和法律。黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨的行為規(guī)范，首先是要嚴(yán)格要求黨組織和黨員，通過提升黨組織和黨員的執(zhí)政水平來推動國家治理效果，達(dá)到依法治國的目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)始終保持與憲法和法律的一致，依法執(zhí)政意味著劃定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)利邊界，確定黨內(nèi)法規(guī)的施用范圍限定在各級黨組織和黨員之內(nèi)，前述提到的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》已經(jīng)明文規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)必須同憲法和法律相一致，確立的黨內(nèi)法規(guī)備案制度、清理制度、實施后評估制度等，是在事前、事中和事后對確保黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律的一致進(jìn)行的制度安排。與此同時，由于黨代表人民群眾利益，有其先進(jìn)性和正確性，在執(zhí)政過程中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)作用，做好憲法法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接適用工作。比如為了嚴(yán)厲打擊黨員干部中的違紀(jì)違規(guī)行為，2013年4月中央八項規(guī)定下發(fā)之后，中紀(jì)委對6起違反中央八項規(guī)定精神的典型案例進(jìn)行了通報，隨后最高人民法院也對6起違反中央八項規(guī)定精神和最高人民法院六項措施的典型案例進(jìn)行了通報，這過黨內(nèi)法規(guī)旗幟鮮明的導(dǎo)向來引導(dǎo)全體公務(wù)員奉公守法、廉潔自律；針對錢權(quán)交易的腐敗案，中央紀(jì)委、最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合開展調(diào)研，于2007年5月29日，中紀(jì)委發(fā)布了《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》，隨后最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問題的意見》，前一個文件主要是針對國家工作人員中的共產(chǎn)黨員的違紀(jì)違規(guī)行為，后一個文件主要是針對國家公務(wù)員中構(gòu)成犯罪的行為，兩者一個是解決違紀(jì)的問題，一個是解決構(gòu)成犯罪以后怎么處理的問題，成功的實現(xiàn)了黨內(nèi)立法與國家立法的合理銜接[19]。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律相互融合，共同促進(jìn)

憲法和法律是黨內(nèi)法規(guī)的前提和標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容需要與憲法法律保持一致性，憲法和法律的某些原則可以轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的基本原則，某些制度可以為黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步拓展，某些具體規(guī)定可以為黨內(nèi)法規(guī)所借鑒和引用，當(dāng)然其適用對象仍然被限定黨組織和黨員上，并且其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是更加嚴(yán)格。另一方面，根據(jù)法社會學(xué)的觀點，社會法可以經(jīng)過國家認(rèn)可轉(zhuǎn)化為國家法，隨著社會不斷發(fā)展，由于黨具有的先進(jìn)性與正確性，黨內(nèi)規(guī)范的部分內(nèi)容有可能適用于社會，需要通過合法的程序，將一些能夠為全社會普遍適用的黨內(nèi)法規(guī)通過國家認(rèn)可轉(zhuǎn)化為國家法，普遍適用于社會整體。不應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律相隔離，二者存在著緊密聯(lián)系，能夠相互融合，共同促進(jìn)。

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)根植于我國社會主義現(xiàn)實情況，是規(guī)范各級黨組織和黨員的社會法，同時代表著廣大無產(chǎn)階級和人民群眾的利益和要求，具有法的形式和效力，對堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護黨的權(quán)威，提升黨的執(zhí)政能力有重要意義。黨內(nèi)法規(guī)的完善是我國深入推進(jìn)依法治國、進(jìn)一步改進(jìn)黨的建設(shè)、大力完善社會主義民主的切實需要，是新時期加快國家改革發(fā)展，應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型的必然要求。堅持發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)，在遵守憲法和法律的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用，突顯其社會法的特點和功能，重點反映人民群眾的利益訴求，為推動我國社會主義建設(shè)發(fā)展注入新的活力。

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