何 峻

（中共鹽城市委黨校 江蘇 鹽城 224000）

所謂政府購買公共服務，就是為了建設服務型政府，把原來由政府直接向社會公眾提供的一部分公共服務，通過適當的手段轉交給社會力量提供，并由政府根據服務數量和質量向其支付費用的公共服務提供方式。政府向社會力量購買服務，是通行于國際社會的一種新型的公共服務供給方式，我國推行政府向社會力量購買服務自20世紀90 年代以來，從上海、深圳等少數發(fā)達地區(qū)開始探索起步，近年在各地逐漸興起。黨的十八屆三中全會決定提出，要“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則都要列入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。這是我國首次將政府購買公共服務提到國家改革的層面，是推進治理能力現代化的必然要求。黨的十八屆四中全會又進一步強調，“對財政資金分配使用、國有資產監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用?！边@不僅有利于加快行政體制改革，建設服務型政府，進一步厘清政府、市場和社會三者關系，也為培養(yǎng)嶄新的公共服務市場帶來了前所未有的機遇。筆者在對鹽城市推行政府購買公共服務深入調研的基礎上，就如何在治理能力現代化背景下科學推進政府購買公共服務作初步探析。

一、政府購買公共服務是推進治理能力現代化的必然要求

推進國家治理體系和治理能力現代化，是全面深化改革的總目標。而國家治理能力現代化的總目標是實現國家治理系統運轉的最優(yōu)化和公共利益最大化，實現這一目標則必須首先要架構國家治理的格局，明確各構成要素的位置、功能，構建各要素之間的關聯和耦合機制，實現治理結構內部各要素自我進化與協同發(fā)展。

（一）治理理論強調多元主體對公共事務的有效治理，要求市場力量與社會力量參與公共服務供給

政府購買公共服務絕不僅僅是化解財政危機與債務風險的臨時性、救急性的措施，而是貫穿于行政管理與治理全過程的一種基本機制，是實現行政體制改革的重要舉措。20 世紀以來，隨著行政職能的不斷擴張，政府權力過大導致了官僚主義、權力濫用、效率低下和腐敗，嚴重影響了政府公共服務供給的效能。這種傳統的政府管理模式，各部門封閉分割、各自為政、溝通不暢，使得公共部門難以高效地回應社會公共需求，難以提供優(yōu)質高效的公共服務。因此，20 世紀90 年代興起的治理理論主張打破政府對公共服務生產和供給的壟斷，讓非政府組織參與公共服務的競爭。認為治理是國家與社會的合作、政府與非政府組織合作、公共機構與私人機構合作、強制與自愿的合作。治理是一個上下互動、全方面互動的管理過程，主要通過合作、協商、伙伴關系，確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理理論主張，公民與政府共同治理國家；非政府組織與民營組織參與公共服務的供給。因此，政府職能應該重塑，由“劃槳”轉為“掌舵”，政府的角色是政策制定而不是具體執(zhí)行，政府負責公共服務的提供，但并不一定全部由政府親自生產，可以由社會組織與企業(yè)來進行公共服務的生產，從而形成競爭機制，提高公共服務供給的質量和效率。

（二）加強以改善民生為重點的社會建設，要求構建新型的政府與社會合作關系

20 世紀末以來，隨著經濟發(fā)展水平的不斷提高，市場經濟體制的不斷完善，社會組織力量不斷壯大，民眾自治水平與公共治理能力不斷提高，使社會組織進入公共產品提供領域，參與公共管理成為必然趨勢。特別是我國以民生為重點的社會建設日益加快，在公共服務供給中，政府與非營利組織之間相互依賴，形成了一種合作伙伴關系。新公共服務理論主張“參與式國家”的治理模式，認為現代政府的作用是非營利組織、私營部門一道，為社會面臨的問題尋找解決路徑。社會建設和社會治理應有社會參與，我國的新型社會治理格局中，“社會協同、公眾參與”是其重要內容。改革開放以來，我國社會事業(yè)得到繁榮發(fā)展，城鄉(xiāng)居民生活水平有了很大提高。但社會建設與經濟建設“一條腿長、一條腿短”，由此引發(fā)了諸多矛盾，尤其是在民生領域，未能真正體現發(fā)展成果共享。因此，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“必須加快社會事業(yè)改革，解決好人民最關心最直接最現實的利益問題，努力為社會提供多樣化服務，更好滿足人民需求?！边@一要求，充分體現了發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的以人為本的執(zhí)政理念與情懷。而在以民生為重點的社會建設中，必須依靠社會力量建設社會，政府與社會要實行優(yōu)勢互補、協同發(fā)力，政府集中于核心公共服務的提供，發(fā)揮導航作用，應盡可能由社會來承擔有能力提供的公共服務。

（三）堅持黨的群眾路線和服務型政府理念，要求變革公共服務提供方式

從價值理性上看，政府購買公共服務，就是為公眾參與社會治理開辟了新的渠道，契合了黨的群眾路線的本質要義。黨的十八屆三中全會決定強調，“正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔?！蓖七M社會治理現代化，是一項社會系統工程和需要動員全社會力量共同求解的新課題?，F代化的治理模式，就是要廣大人民群眾參與其中。黨的群眾路線落實在社會治理中，就是要讓人民群眾發(fā)揮主體作用。社會組織的培育和發(fā)展，對密切黨群關系起著非常重要的作用，社會組織由于其非政府性、獨立性、自治性、民間性等特點，在聯系群眾、服務群眾方面具有獨特優(yōu)勢，從很大程度上講，社會組織參與社會治理，是新時期貫徹黨的群眾路線的創(chuàng)新實踐。而服務型政府，是我國政府改革與發(fā)展的主要目標。建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，為人民群眾提供充足、優(yōu)質的公共服務，滿足人民群眾多元化的需求，必然要求采取政府購買公共服務的方式，讓市場與社會參與公共服務的提供。但傳統的壟斷型政府提供公共服務使其效能不高，難以滿足公共服務需求。因此，變革公共服務提供途徑和方式，是解決當前公共服務均等化程度不高的有效途徑。同時，由社會力量提供公共服務，在一定程度上可以降低行政成本，減少尋租的可能性。

二、政府購買公共服務的實踐探索及其困境：基于鹽城市的調查

2014 年以來，鹽城市委、市政府高度重視政府購買公共服務工作，專題召開會議動員部署。2014年1 月，鹽城市政府制定出臺了《關于推進市級政府購買公共服務工作的意見》，明確從2014 年起，凡是由市級財政性資金安排并由市級購買主體負責組織實施的具有公益性的社會公共服務與管理事項，以及購買主體履行職責所需要的服務事項全部納入政府購買公共服務范疇，并按要求，在部門預算中，對照《2014 年鹽城市市級政府集中采購目錄》，及時調整政府采購品目，將政府購買公共服務項目資金全部納入財政預算管理。制定實施細則，明確年度購買目錄。2014 年4 月，在江蘇省首家出臺市級政府購買公共服務實施細則，進一步明確了購買范圍、購買形式、定價方法和工作程序，市級政府購買公共服務分為獨立性購買和非獨立性購買兩種形式，服務項目價格由購買主體按照全額補貼法、差額補貼法、平均成本法、微利法合理確定。與此同時，按照“民生優(yōu)先、突出重點、先易后難”的原則，確定并公布了市級政府購買公共服務集中采購指導目錄，涉及商務服務、公共設施服務、公共衛(wèi)生服務、公共教育服務、文化體育服務、信息技術服務、專業(yè)技術服務和其他公共服務八大類，涵蓋會計服務、園林綠化管理服務、城鎮(zhèn)居民大病醫(yī)療保險服務、體育活動與體育場館服務等50 個子項目。

為積極推進政府購買服務，按照政府統一領導、財政部門牽頭、職能部門履職、監(jiān)督部門保障的要求，進一步強化部門工作責任，財政部門嚴格審核政府購買服務項目，規(guī)范政府購買服務預算編制，及時撥付購買所需資金，嚴格監(jiān)管政府購買公共服務工作，將購買的服務項目、服務標準、服務要求、服務內容、購買程序、績效評價結果等信息向社會及時公開，提高購買服務的透明度。同時，建立事前、事中、事后以及服務購買主體與承接主體相互制約的監(jiān)控機制，形成了內部監(jiān)督、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督四結合的監(jiān)督體系。據初步統計，截止2014 年9 月底，市級政府各職能部門已向30 多家社會組織購買了24 項公共服務，涉及資金可計算的達7000 多萬元，內容和范圍涉及大病醫(yī)療保險、代理服務、物業(yè)管理、環(huán)境監(jiān)測、環(huán)衛(wèi)作業(yè)等公共領域。

但是，由于引入政府購買公共服務制度的時間較短，在實踐中存在著縣（市、區(qū)）之間發(fā)展不平衡、質量和效益不高等諸多困境，主要表現在：

一是政府購買服務領域競爭乏力，市場發(fā)育不成熟。推進政府購買公共服務前提有三點：市場提供的公共服務更有效率；存在市場化的供應商群體；供應商提供服務的定價機制和服務質量是合理和可靠的。如果上述條件不能具備，向市場購買公共服務的初衷就難以實現。現有公共服務市場發(fā)育不成熟，尤其是社會組織，明顯落后于公共服務的增加需求，無法承接政府購買服務的內容，形不成有效競爭，成為制約政府購買服務的重要因素。從鹽城市實踐情況看來，現有購買服務的社會組織發(fā)展緩慢，自身實力小，規(guī)模偏小，能力偏弱。如市交通運輸現代化實施方案規(guī)劃項目，經過兩次招標也僅有一家供應商參與投標，導致流標。

二是政府購買服務缺乏系統和長遠規(guī)劃，制度標準不統一。目前，政府購買公共服務盡管涉及領域較廣，但各地對項目選擇的原則、標準、條件都不統一，政府購買什么類型的服務項目、購買多少、怎么購買等都還存在一定的隨意性，缺乏完善的項目選擇機制。另外，購買服務和貨物有很大的不同，貨物可以根據規(guī)格、技術標準來衡量。而服務的核心是供應商提供智力和體力，既可以有統一的標準，但也一定是因人而異的。所以，公共服務制度和標準的缺失，成為政府推行向社會力量購買公共服務的“瓶頸”。

三是承接公共服務的社會組織發(fā)展不快。本文所講的社會組織是指政府、企業(yè)之外的其他組織，包括非政府組織、非營利組織、第三部門、民間組織等。即除了政府組織和營利性私營部門之外所有獨立公益性組織。根據我國民政部門的分類，社會組織具體包括經濟、社會事業(yè)、科學研究、慈善和綜合等五大類。由于目前社會組織發(fā)展水平低、運營水平和競爭意識落后，無法滿足政府公共服務的要求。比如，居家養(yǎng)老服務等從政府分離出來的社會組織，官辦色彩比較濃，缺乏創(chuàng)新性、開拓性、靈活性和市場競爭意識，而民間自發(fā)形成的社會組織，則往往缺少高素質的人才和管理經驗，誠信度不高。

四是政府購買服務的監(jiān)督和評估體系缺失。政府作為出資者，購買服務并不意味著責任的轉移，因此政府既要對服務項目的實施過程進行監(jiān)管，也要對完成的服務項目進行績效評價。但實踐過程中大部分政府在評估承包方服務時，還是采用傳統的行政方法，如不定期檢查、投訴查處等，沒有形成一套可以保證服務質量和對購買的服務進行有效的監(jiān)管和科學的評估辦法。

由于政府購買服務普遍缺少科學的監(jiān)督體系和評價體系，同時，也缺少以績效目標和成本為基礎的量化指標以及與之相關的成本績效核算體系，嚴重影響了政府購買公共服務的效能和效益。從實踐看，目前政府購買服務的評價主要局限于行政化檢查或監(jiān)督制度，缺乏獨立的監(jiān)督機構，信息的真實性和競爭的公正性難以保證，現有的監(jiān)管權分布在為數眾多的部門中，有的既是主管部門，而又與社會組織存在隸屬關聯，如此復雜的利益關系下，難以保證監(jiān)督和評價的公正。

三、科學推進政府購買公共服務的基本路徑

（一）合理劃分政府購買公共服務范圍

1.先易后難，完善分類。從國際經驗看，并不是所有的公共服務都可以采用政府購買的方式提供。如美國就將政府職能劃分為政府固有職能和可外包的商業(yè)行為兩種類型，其中，政府固有職能主要由政府直接提供，這就為政府購買公共服務劃定了邊界。一般說來，純公共服務如國防、社會治安、防疫、基礎科研、司法與法律、政策、管道輸送網絡等，適合由政府直接生產并向社會無償提供；純公共服務之外的混合公共服務占公共服務的大多數比重，這些混合公共服務都可以通過政府購買的方式提供。公共服務外包的總體范圍除了與公共服務類型具有相關性之外，還與一個國家市場機制完善的程度、市場主體培育的程度、市場文化的普及程度、政府監(jiān)管的水平密切相關。從我國政府購買公共服務的類型來看，大多數的公共服務都可以采取政府購買的方式提供；從我國的國情來看，我國政府購買公共服務的范圍可以隨著我國市場經濟體制的不斷完善而不斷擴大。2012 年5 月財政部公布的《政府采購品目分類目錄（試用）》則采用了不完全列舉的方式列出了涉及政府運作、民生建設等24 項服務領域，提供了一份有關政府采購服務的總體性指南。大體分為三類：第一類為保障政府部門自身運行向社會購買的公共服務。如公文印刷、物管、公車租賃、系統維護等。第二類為政府部門為履行職能向社會購買的公共服務。如法規(guī)政策、發(fā)展規(guī)劃、法律咨詢等。第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府向社會提供的公共服務。如公共設施管理服務、環(huán)境服務、醫(yī)療衛(wèi)生和社會服務等。各級政府，特別是后發(fā)地區(qū)，可以采取先易后難、逐步擴大的原則推進政府購買公共服務進程，可先從養(yǎng)老、教育培訓、社區(qū)服務、醫(yī)療服務等領域入手擴大公共服務的購買范圍。隨著購買經驗的積累，可進一步拓寬到公共衛(wèi)生、基礎教育、文化服務、城市基礎設施建設等領域。

2.合理確定政府購買公共服務的選擇標準。正常情況下，政府購買公共服務必須有所選擇。一般說來，有如下判定方法：一是效益。公共服務項目在實施外包前，應該進行成本的評估，將外包的成本與政府自己提供服務的成本進行比較。外包成本主要包括選擇服務商的成本、購買服務的費用、監(jiān)管費用等。在具備成本優(yōu)勢的前提下，再進一步考慮外包的優(yōu)缺點、社會凈福利增加程度、服務提供商的供給能力等綜合因素，在此基礎上判定是否選擇合同外包。二是公共服務性質。從公共服務的性質來看，屬于政府核心職能、公共性程度高的公共服務不適用外包方式，如公共政策制定、發(fā)展規(guī)劃與規(guī)制、司法與法律執(zhí)行、應急服務，等等。另外，一些質量難以衡量的公共服務，因為供應商可以在暗中削減成本卻又不違反合同，這類服務的提供由政府直接提供更好。三是公共價值取向。公共服務具有公平、公正、回應性等公共屬性，并非單純以效率為標準衡量，如果非政府部門提供服務可能有損公眾利益、破壞公平，則該項公共服務應由政府直接提供?？傊?，政府在確定優(yōu)先將哪些公共服務外包時，應重點選擇具有成本小、公共性程度不高、容易衡量質量、效率與公平可以兼顧的公共服務項目。

3.探索多樣化的公共服務購買方式。要根據不同的公共服務確定不同的市場化與社會化方式。一是根據公共服務領域確定。要根據不同的公共服務領域，靈活運用合同外包、公私合作、政府補助、憑單制等多種公共服務購買方式。例如，園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等領域的服務可采用合同外包的方式，公共交通領域的設施建設可采取公私合作的方式，社會福利與社會工作領域的一些公共服務可以采取政府補助的方式，教育、食品、護理、文化等具有特定消費人群且服務群體較為分散、需求量大；服務提供方數量眾多的公共服務可采取憑單制的方式。二是根據公共服務的公平與效率程度確定?？垂卜帐菍儆凇坝病狈者€是“軟”服務?！坝病狈罩饕赣芯唧w的服務質量標準、雙方可以事先約定權利義務與合同價格、監(jiān)管成本較低的服務事項，如垃圾清運、道路維護、綠化服務等。這類服務可采用競爭性招標的方式?！败洝狈帐侵鸽y以進行明確的成本收益衡量、服務質量標準不易量化、監(jiān)管成本較高的服務事項，如社區(qū)矯正、養(yǎng)老服務等。這類服務可采取協商委托的方式?！坝病狈崭幼⒅匦?，“軟”服務要兼顧公平與效率。三是根據承擔方的適宜度確定。企業(yè)和社會組織各自適宜承擔不同類型的服務。企業(yè)的主要目標是追求利潤、效率優(yōu)先，因而適宜承擔那些以效率為主要目標的服務事項，如街道保潔、高速公路維護等；社會組織適宜承擔那些兼顧效率與公平的服務事項，如社會救助、社會工作等。

（二）科學界定政府在公共服務購買中的職能

一方面，要準確定位。政府是主導者。政府在公共服務供給中處于主體地位和主導地位，要負責制定科學的購買政策、購買規(guī)則與實施標準，嚴格執(zhí)行服務采購的法律法規(guī)。政府是引導者，要培育公共服務購買的承接主體，為社會組織和企業(yè)參與公共服務供給創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。政府是合同管理者，要建立政府發(fā)包方和公共服務承接方之間的合同契約關系，政府和社會組織要在平等基礎上遵守契約，任何一方不得隨意變更合同；要在招標或協商的基礎上確定服務供應標準、資金來源、服務質量的條款和條件，并建立績效評價標準。政府是公共服務供給的監(jiān)督者，要監(jiān)督社會組織與企業(yè)提供公共服務的價格與質量，對公共服務的結果進行監(jiān)督和評估。

另一方面，要完善機制。政府購買公共服務，涉及財政、社會組織管理及相關職能部門，要健全政府統一領導、各部門協同參與的工作協調機制。財政部門要負責健全公共服務政府采購制度，建立專門科目，落實預算資金，制定政府購買公共服務目錄；社會工作和社會管理部門負責制定公共服務承接主體的資質條件，發(fā)布承接政府服務的社會組織名錄；相關職能部門負責實施購買行為，對各類組織提供的公共服務進行監(jiān)督和驗收?？稍O立政府購買公共服務辦公室，為政府購買公共服務提供信息平臺。

（三）加強政府購買公共服務合同管理

從國際經驗和國內實踐來看，合同草擬的技術問題、合同監(jiān)督的成本問題、合同簽訂的腐敗問題，都是政府購買公共服務中的合同管理難題，需要通過加強合同管理加以解決。

1.轉變政府管理理念。政府購買公共服務，作為合同的購買方與監(jiān)督方，政府與服務承接者則是以平等協商為基礎的橫向模式運作的。因此，政府購買公共服務的合同治理是在這種權威與平等協商的縱橫交錯狀況下進行的。[1]涉及到政府、市場和社會三者關系，政府的職能必須轉換到位，要求政府從公共服務的唯一提供者角色轉變?yōu)橘徺I者、合同管理者與監(jiān)督者角色，這就要求轉變政府管理觀念，建立與公共服務承接主體之間的平等契約關系。

2.完善合同管理制度。對于那些目標難以具體衡量的服務項目，如養(yǎng)老服務項目需要讓老年人健康生活、身心幸福，由于這一目標的彈性較大，需要在合同中對老人照料作出明確、細致的規(guī)定，要采用“任務導向”的合同管理方式，在合同中列明服務的具體任務、內容、質量要求與行為規(guī)范。對于那些政府長期需要的公共服務，如醫(yī)療和健康服務等，采取簽訂長期服務合同的方式。對于那些目標明確、結果易于考核的服務項目，如高速公路的維護服務，要采用“結果導向”的合同管理方式，更加關注服務的最終效果。不管是哪種合同，政府都要在購買合同中對執(zhí)行目標、服務要求、服務方法、績效標準、財務報告、外部評估、審計監(jiān)督等作出一系列規(guī)定。在合同管理中，關鍵是要明確購買公共服務的標準，包括質量標準、價格標準和技術標準等，這是政府預算支出的主要依據。

3.構建定價機制。合同管理的關鍵是合理的定價。政府購買公共服務涉及的項目眾多，不同項目的成本構成比較復雜，需要根據本地區(qū)的物價水平、居民收入狀況、財政支付能力等因素進行綜合定價核算，總的定價原則是不以盈利為目標但又要維護公共服務供應者的利益，以盈虧平衡或微利為標準。一般可采用如下定價方法：以公共服務項目的勞務成本為主要依據確定購買公共服務價格的方法，主要適用于社會福利性公共服務項目；購買價格與平均成本相等的平衡定價法，主要適用于一些專業(yè)服務項目；根據社會平均成本加上經營者合理收益的微利定價法，主要適用于同類公共服務的供應主體較多、已存在充分競爭的市場，但專業(yè)性較強的公共服務項目。

（四）鼓勵政府購買公共服務多元競爭

1.貫徹透明、公開、擇優(yōu)的原則，努力營造公平競爭的環(huán)境。堅持通過競爭擇優(yōu)的方式選擇承接政府購買服務的社會力量，確保具備條件的社會力量都能平等參與競爭；公開招標是競爭擇優(yōu)的主要方式，使用競標方式可以使最合適的生產者競標成功，政府在競爭性招標前，應對項目的目標、要求、期限、效果等要素進行明確界定，并進行廣泛宣傳，讓所有具有資質的社會力量都有機會參與競標；對投標者的資質和實力要作認真詳細的綜合考察；競標結果要經過各方專家綜合評估產生。要改進市場準入制度，放開市場準入條件，例如，在公共事業(yè)領域應盡快取消非國有企業(yè)進入公共服務領域的障礙，真正為參與競標者營造公開透明的競爭環(huán)境。

2.完善競爭擇優(yōu)的程序與流程，擴大競爭性招投標的范圍。要科學制定政府購買公共服務的指導性目錄及其說明，明確政府購買服務的種類、范圍、性質和標準；要規(guī)范購買流程，包括招投標、尋價、委托等不同方式的操作流程。政府購買公共服務應嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》的要求，通過公開招標的方式進行，采購中心要按照政府采購法中適用的方法進行采購，即通過公開招標或邀請招標等適宜方式來選擇公共服務的生產者，生產者按照招標合同中的相關條款來提供公共服務。要增強購買過程的獨立性和競爭性，在評標環(huán)節(jié)，要將評標交給獨立的專家組，對社會機構的標書進行匿名處理和匿名評標；通過招投標篩選出來的購買服務項目應及時向社會公示。

3.健全預算管理制度和政府采購制度。各級財政應將政府購買公共服務經費列入財政預算，在財政預算中新增“購買公共服務”科目，及時轉入財政固定項目列支，并按照一定比例逐年增長。也可從民政部門留用的彩票公益金中安排資金，用于購買社會組織公共服務。完善政府購買公共服務的財務管理辦法。完善政府采購公共服務的制度，制定將購買公共服務納入政府采購的具體條件、程序和監(jiān)督管理辦法。

（五）加快培育和發(fā)展社會組織

1.以戰(zhàn)略思維謀劃社會組織發(fā)展。要把政府購買公共服務與發(fā)展社會組織結合起來。目前，我國社會組織的發(fā)展狀況與政府購買公共服務的要求相比，無論是數量還是能力都還處于初始化階段，在許多公共服務項目的實施中，政府往往難以找到合適的社會組織來承接服務項目，政府的選擇性小，市場競爭性不足。因此，各級政府要從戰(zhàn)略高度看待社會組織發(fā)展，將培育社會組織作為推進社會治理現代化的一項重要任務，切實解決社會組織發(fā)展緩慢、規(guī)模弱小、功能不強等突出問題。政府對社會組織的管理要從控制管理向培育服務轉化，重點加強社會組織孵化基地建設，加快孵培群眾需求多、發(fā)展前景好、服務潛力大的公益服務類社會組織和社區(qū)社會組織。社會組織孵化成功出殼后，可以通過向這些組織購買服務的方式扶持其發(fā)展。

2.優(yōu)化社會組織的扶持政策。加大政策傾斜力度，政府要通過優(yōu)先注冊、資金扶持、稅收優(yōu)惠、優(yōu)先采購等政簧培育發(fā)展社會組織。例如英國、日本的社會組織依法經政府主管部門批準，獲得公益法人或特定公益法人的地位，就自動具有了相應的減免稅資格，可以自動享受優(yōu)惠的稅收待遇，不需要稅務部門的審批。建立公益產權制度，公益產權的基礎是社會捐贈和以稅收優(yōu)惠等形式獲得的公益資產。建立社會組織發(fā)展專項基金，通過項目資助或以獎代補的形式，引導社會組織參與社會服務和社區(qū)服務。

3.提高社會組織運營能力與公共服務能力。加強社會組織標準化建設，完善社會組織法人治理結構，堅持培育扶持和監(jiān)督管理并重，建立標準化的法人地位明確、治理結構完善、籌資渠道穩(wěn)定、管理運行規(guī)范的社會組織體系。構建社會組織誠信信息數據庫，對社會公眾認可度較高、履約情況良好的社會組織進行嘉獎，對履約情況較差的社會組織進行通報，根據合同約定進行處罰。

4.深化事業(yè)單位改革。把政府購買服務與深化事業(yè)單位改革結合起來，制定向公益類事業(yè)單位購買服務的具體辦法，實現由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉變。由事業(yè)單位提供的公共服務，也要放開讓社會組織參與競爭。

（六）構建政府購買公共服務監(jiān)督機制

政府購買公共服務并非簡單的“簡政放松”，而是要通過創(chuàng)新公共服務方式，更好地提供公共服務，提高公共服務的質量和效率。[2]政府在購買公共服務的過程監(jiān)控和質量評估上還顯得薄弱，缺乏有效的信息技術和管理技術的支持，更缺少相對獨立的監(jiān)管機制。所謂政府購買公共服務監(jiān)督機制，是指不同監(jiān)督主體對政府購買公共服務的內容、過程和成效進行全方位、全過程監(jiān)督的工作機制總稱。對政府購買公共服務進行監(jiān)督既是政府正確履行職權的必然要求，也是實現治理現代化內在價值的重要保證。針對目前普遍存在的監(jiān)督依據不統一、監(jiān)督內容模糊、監(jiān)督對象缺位、監(jiān)督能力不強等問題，應在以下幾個方面著力構建符合治理現代化要求的監(jiān)督機制。

1.完善多元監(jiān)管體系。一是外部監(jiān)督。健全獨立的第三方監(jiān)督機構，加強社會公眾和媒體的外部監(jiān)督。二是完善政府內部監(jiān)督。財政部門要加強對政府向社會力量購買服務實施工作的資金監(jiān)管；監(jiān)察、審計等部門要加強資金使用的監(jiān)督；民政、工商管理以及行業(yè)主管部門要按照職能分工將承接政府購買服務行為納入年檢、評估、執(zhí)法、服務質量監(jiān)管等監(jiān)管體系。三是承接主體自律。承接主體也應當健全財務報告制度，并由具有合法資質的注冊會計師對財務報告進行審計。

2.完善公共服務的質量控制制度與績效管理制度。實施政府購買公共服務的全過程績效管理，重點對購買公共服務的項目立項、撥款、結項、評價等關鍵環(huán)節(jié)加強質量監(jiān)控。要制定政府購買公共服務的績效指標，構建完善的績效評估體系；項目立項要組織相關專家根據績效評價指標對項目的投入產生比進行評審；撥款要根據績效目標確定預算；項目結項通過績效評價結果來確定結算金額；績效評價要綜合政府、服務對象和第三方的評估意見，重點對服務數量與質量作出評估，相關評估結果要向社會公開。

3.提高政府公共服務的專業(yè)化水平。一是培養(yǎng)政府購買公共服務的專門人才。實施分類培訓，對參與政府服務采購的工作人員、單位領導、財務人員、供應商和社會組織等進行專門培訓，促進政府購買公共服務隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化。二是加強政府購買公共服務信息化建設。通過信息化平臺，將政府購買活動中的業(yè)務管理事項、工作流程移植到信息管理系統，并按操作權限對購買過程進行全方位、全環(huán)節(jié)的實時動態(tài)監(jiān)督和管理。

［1］高海虹.政府向社會力量購買公共服務的合同制治理研究［J］.理論月刊，2014（9）.

［2］魏娜，劉昌乾.政府購買公共服務的邊界及實現機制研究［J］.中國行政管理，2015（1）.