馮 斌

（南京森林警察學(xué)院 江蘇·南京 210023）

近年來林業(yè)工作受到普遍重視，人民群眾對良好生態(tài)的需求更加迫切，林業(yè)的地位和作用更加凸顯，為更好發(fā)揮中央級林業(yè)事業(yè)單位作用，對中央級林業(yè)事業(yè)單位的績效評價顯得尤為重要。

一、績效評價概述

績效評價是指財政部門和預(yù)算部門（單位）根據(jù)預(yù)算單位設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性進(jìn)行客觀、公正的評價。通過績效評價，優(yōu)化中央林業(yè)事業(yè)單位資源配置，提高資金使用效益，提高林業(yè)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量、公共服務(wù)的質(zhì)量，改變大多林業(yè)單位存在的“重收入輕支出、重分配輕管理、重數(shù)量輕質(zhì)量”問題。努力做到花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

二、中央級林業(yè)事業(yè)單位的分類

事業(yè)單位（Institutional Organization），是指國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。目前，國家林業(yè)局所屬中央級林業(yè)事業(yè)單位共有88 個，其具有類型多、涵蓋面廣、職能復(fù)雜等特點。

（一）按單位預(yù)算管理級次分類

二級預(yù)算管理單位64 個，三級預(yù)算管理單位24 個。其中三級預(yù)算管理單位分別為中國林業(yè)科學(xué)院直屬17個研究所（中心），國家林業(yè)局南方航空護(hù)林總站直屬6 個航空護(hù)林站以及國際竹藤中心直屬安徽太平試驗中心。

（二）按單位職能分類

林業(yè)教育事業(yè)單位4 個，其中高校1 個，管理干部學(xué)院1 個，培訓(xùn)中心1 個，幼兒園1 個；林業(yè)科研單位24 個，其中二級單位6 個，三級單位18 個；林業(yè)規(guī)劃、勘察設(shè)計事業(yè)單位8 個；林業(yè)文化、宣傳事業(yè)單位3 個；林業(yè)事業(yè)管理單位44 個，其中林業(yè)資源監(jiān)督管理辦公室及辦事處16 個，航空護(hù)林10 個，種苗、退耕還林、濕地保護(hù)等管理單位15 個，自然保護(hù)區(qū)管理3 個；中介服務(wù)事業(yè)單位1個；學(xué)會、協(xié)會3 個；機(jī)關(guān)后勤服務(wù)事業(yè)單位1 個。

（三）按事業(yè)單位改革分類

承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、從事公益服務(wù)、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。改革正在實施之中，這是對事業(yè)單位權(quán)威的分類，改革實施后中央林業(yè)事業(yè)單位績效評價也將會隨著單位的職能變動等情況進(jìn)行調(diào)整。

三、中央級林業(yè)事業(yè)單位績效評價的范圍

（一）評價的單位范圍

為全面了解中央級林業(yè)事業(yè)單位的績效情況，有利于中央林業(yè)預(yù)算主管部門掌握中央級林業(yè)事業(yè)單位的整體績效情況，更好地安排好預(yù)算；有利于各單位了解本單位績效工作開展情況，以及所有中央級林業(yè)事業(yè)單位績效水平。為此中央級林業(yè)事業(yè)單位績效評價應(yīng)對上述所有單位進(jìn)行績效評價，通過評價能更好地掌握各單位在績效管理方面的情況。

（二）評價的支出范圍

目前研究比較多的是項目支出的績效評價，而只研究項目支出的績效評價，不能全面了解單位的績效水平。為達(dá)到對中央級林業(yè)事業(yè)單位績效情況全面掌握，必須對單位的項目支出、基本支出也就是整體支出進(jìn)行績效評價。

（三）評價的對象范圍

績效評價的對象是指評價的資金范圍，總的說來是指納入中央級林業(yè)事業(yè)單位部門預(yù)算管理的資金。也就是單位的所有資金都納入評價的范圍，既包括中央財政撥款，也包括單位的事業(yè)收入、創(chuàng)收收入等資金的支出績效。

四、中央級林業(yè)事業(yè)單位評價指標(biāo)體系設(shè)置分析

績效評價指標(biāo)是由績效評價人員根據(jù)評價對象的實際情況以及績效評價目標(biāo)等因素進(jìn)行設(shè)置，衡量單位實施績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的考核工具。由于針對的績效評價單位多種多樣，情況不一，在進(jìn)行評價指標(biāo)體系設(shè)置時，應(yīng)考慮以下幾個方面。

（一）定性和定量指標(biāo)

有些評價對象無法用準(zhǔn)確的數(shù)量表示，如中央林業(yè)事業(yè)單位中大多為公益性單位，其社會效益有的就無法用定量進(jìn)行測定，因此定性指標(biāo)能更好地給予評價。如果績效評價指標(biāo)體系中定性的指標(biāo)太多，占所有指標(biāo)比例太大，將影響評價結(jié)果的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。因此，對中央林業(yè)事業(yè)單位評價的指標(biāo)體系應(yīng)定性和定量指標(biāo)相結(jié)合，既要設(shè)置部分定性指標(biāo)，也要設(shè)置部分能準(zhǔn)確給出分析結(jié)果的定量指標(biāo)。

（二）共性和個性指標(biāo)

共性指標(biāo)是適用于所有評價對象的指標(biāo)。主要包括預(yù)算編制和執(zhí)行情況、財務(wù)管理狀況、社會效益等。此類指標(biāo)主要為財務(wù)類指標(biāo)，每個單位都具有，都可以適用，在進(jìn)行指標(biāo)設(shè)置時可根據(jù)評價對象的情況選擇使用。但是，中央級林業(yè)事業(yè)單位數(shù)量多，類型復(fù)雜，各自有其自身的特點，不能按統(tǒng)一指標(biāo)進(jìn)行評價。根據(jù)績效評價分級分類原則，根據(jù)評價對象的特點分類設(shè)置個性指標(biāo)。個性指標(biāo)是針對單位特點設(shè)定的，適用于不同類型單位的績效評價指標(biāo)。

（三）系統(tǒng)性和層次性指標(biāo)

評價指標(biāo)必須針對林業(yè)事業(yè)單位的各種情況設(shè)立相應(yīng)的指標(biāo)，系統(tǒng)科學(xué)地反映林業(yè)事業(yè)單位績效管理的本質(zhì)特點。層次性是指標(biāo)應(yīng)分出評價的層次，根據(jù)指標(biāo)的涵義設(shè)立一、二、三級指標(biāo)，并對每一層次的指標(biāo)關(guān)注重點指標(biāo)，進(jìn)行重點分析。例如可在組織管理指標(biāo)一級指標(biāo)下，設(shè)置績效目標(biāo)指標(biāo)二級指標(biāo)及績效目標(biāo)的合理性三級指標(biāo)。

（四）引導(dǎo)性和可比性指標(biāo)

通過對中央級林業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行績效評價，一方面了解這些單位的績效管理、績效水平情況，另一方面，就是通過績效評價的實施，宣傳績效管理，促使單位重視績效管理工作，那么通過評價指標(biāo)的設(shè)置進(jìn)行引導(dǎo)，無疑是最直接的手段。在設(shè)置評價指標(biāo)時，還要重視一個問題就是，中央級林業(yè)事業(yè)單位雖然單位類型多樣，情況不同，但要通過績效評價，對其進(jìn)行績效排序，因此績效評價指標(biāo)可比性非常重要，既要考慮到單位的差異，設(shè)置不同的評價指標(biāo)，又要保證評價的結(jié)果真實、可比。

五、中央級林業(yè)事業(yè)單位評價指標(biāo)體系

績效評價指標(biāo)是由績效評價人員根據(jù)項目的實際情況以及項目的績效評價目標(biāo)等因素進(jìn)行設(shè)置，衡量項目實施績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的考核工具。通過評價指標(biāo)體系設(shè)置分析，以及中央級林業(yè)事業(yè)單位的情況，分類設(shè)置共性和個性評價指標(biāo)。根據(jù)財政部關(guān)于績效評價管理的文件規(guī)定，績效評價的基本內(nèi)容為績效目標(biāo)的設(shè)定情況、資金投入和使用情況、為實現(xiàn)績效目標(biāo)制定的制度、采取的措施等、績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度及效果、績效評價的其他內(nèi)容。依據(jù)這些內(nèi)容，設(shè)置中央林業(yè)事業(yè)單位績效評價指標(biāo)體系。

（一）共性指標(biāo)

1.組織管理指標(biāo)。包含績效目標(biāo)的系統(tǒng)性、科學(xué)性、合理性；績效管理的組織實施情況，包含建立健全績效管理制度，以及為提高單位的績效水平所采取的措施等。

2.財務(wù)、預(yù)算管理指標(biāo)。財務(wù)管理指標(biāo)主要包括支出的合規(guī)性、會計信息真實性、會計核算的準(zhǔn)確性；資金的投入情況；預(yù)算管理指標(biāo)主要包括支出與預(yù)算的相符性、預(yù)算完成率等。

3.社會效益及影響指標(biāo)。單位對社會綜合效益的貢獻(xiàn)情況以及對人、自然、資源是否帶來可持續(xù)影響。

4.滿意度指標(biāo)。主管部門、單位職工及服務(wù)對象等對單位取得的各方面成績、成果等滿意程度。

（二）個性指標(biāo)

1.林業(yè)教育事業(yè)單位。教學(xué)方面評價主要包含培養(yǎng)、培訓(xùn)合格的學(xué)生、學(xué)員數(shù)，課程、專業(yè)、教材等建設(shè)情況，畢業(yè)生質(zhì)量，重點實驗室建設(shè)情況等指標(biāo)。高等學(xué)校還應(yīng)考慮科研工作及社會服務(wù)等開展情況。

2.林業(yè)科研單位。由于林業(yè)科研有其自身的特點，特別是林業(yè)栽培、育種等學(xué)科的科研事業(yè)單位，其成果要求時間跨度長，在進(jìn)行這一類科研單位績效評價，應(yīng)給予充分考慮?？蒲袉挝豢冃е攸c考察單位的創(chuàng)新能力及創(chuàng)新成果等。林業(yè)科研事業(yè)單位評價指標(biāo)主要承擔(dān)各等級科研項目數(shù)量，人均科研經(jīng)費投入情況，單位在科研方面獲得的科研獎勵，包括國家級、省級及中國林學(xué)會梁希獎獲獎情況，國內(nèi)外學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文數(shù)，出版專著數(shù)、授權(quán)專利數(shù)量，人才培養(yǎng)數(shù)量及質(zhì)量，科技事業(yè)創(chuàng)收收入等。

3.林業(yè)事業(yè)管理單位。此類單位大多履行單項或多項行政管理職能，屬于公益性，基本上無創(chuàng)收及其他收入。對于這類單位重點評價其職能的履行情況以及履職的質(zhì)量。如根據(jù)林業(yè)資源監(jiān)督的森林資源及林權(quán)、林地管理的政策、法規(guī)執(zhí)行監(jiān)督等職能，可設(shè)置監(jiān)督檢查林地面積、檢查次數(shù)、查處案件數(shù)等；根據(jù)航空護(hù)林的森林航空消防、森林防火協(xié)調(diào)、衛(wèi)星林火監(jiān)測、防火物資儲備的職能，可設(shè)置森林航空消防林地總面積、撲救森林火災(zāi)次數(shù)、森林防火組織情況等；根據(jù)草濕地保護(hù)的法律法規(guī)擬訂情況、全國性、區(qū)域性濕地保護(hù)規(guī)劃擬訂及實施情況、全國濕地資源調(diào)查、動態(tài)監(jiān)測的職能，可設(shè)置法律法規(guī)及規(guī)劃擬訂數(shù)量、濕地資源調(diào)查面積等指標(biāo)。

4.林業(yè)規(guī)劃、勘察設(shè)計事業(yè)單位。此類單位除林業(yè)資源監(jiān)測、林業(yè)規(guī)劃勘察設(shè)計等公益性任務(wù)，在評價此類單位時，應(yīng)評價其對資源監(jiān)測、調(diào)查規(guī)劃等公益性任務(wù)完成數(shù)量、質(zhì)量等方面的情況，如可設(shè)置監(jiān)測面積、完成設(shè)計件數(shù)等指標(biāo)。由于此類大多具體一定的創(chuàng)收能力，應(yīng)設(shè)置創(chuàng)收評價指標(biāo)，如本年創(chuàng)收收入數(shù)、創(chuàng)收收入占單位總收入的比例，人均創(chuàng)收收入等指標(biāo)。

六、評價方法的選擇

財政部在績效評價管理文件中，介紹了績效評價方法可以采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。目前學(xué)者們研究較多的評價方法主要有同行評議法、層次分析法(AHP)、模糊綜合評價法、德爾菲法（Delphi）等。對中央級林業(yè)事業(yè)單位進(jìn)行評價時，可根據(jù)評價單位的職能、指標(biāo)設(shè)置方面的情況，采用上述方法的一種或幾種進(jìn)行評價。如對科研單位可選用德爾菲法和層次分析法進(jìn)行評價，對中央林業(yè)科研事業(yè)單位績效評價指標(biāo)體系表及評價標(biāo)準(zhǔn)為基準(zhǔn)，選定同行知名專家，對指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)的測度，咨詢專家對各個指標(biāo)的意見，并要求其給出權(quán)重值，經(jīng)過多次咨詢后得出各個指標(biāo)的初始分值。對各個指標(biāo)的分值進(jìn)行綜合以后，再利用層次分析法，把一個復(fù)雜問題分解為多個組成因素，并將這些因素按支配關(guān)系進(jìn)一步分解，即按目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層排列起來,通過兩兩比較矩陣計算權(quán)重的方法，確定各因素的權(quán)重，從而進(jìn)行評價。

七、績效評價結(jié)果的應(yīng)用

績效評價針對具體支出及其產(chǎn)出績效進(jìn)行，評價結(jié)果能清晰反映支出和產(chǎn)出績效之間的緊密對應(yīng)關(guān)系。財政部門要求“評價結(jié)果有應(yīng)用”。評價結(jié)果的應(yīng)用是多方面，主要通過績效結(jié)果的應(yīng)用，努力提高中央林業(yè)事業(yè)單位績效水平，進(jìn)一步提高資金的使用效益和效率。

（一）績效評價結(jié)果的公開

預(yù)算公開是財務(wù)公開的主要內(nèi)容，績效評價是預(yù)算管理內(nèi)容之一，其評價結(jié)果公開符合規(guī)定要求。評價結(jié)果公開可先在系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行，進(jìn)而再拓展到向社會公開。國家林業(yè)局應(yīng)在積極開展中央林業(yè)事業(yè)單位績效評價的基礎(chǔ)上，推進(jìn)績效信息在本部門內(nèi)部公開，逐步擴(kuò)大向社會公開績效信息的范圍，接受社會監(jiān)督。通過績效評價結(jié)果公開，營造公眾關(guān)注績效評價工作，有利于形成績效評價良好氛圍。

（二）正確發(fā)揮績效評價結(jié)果的作用

財政部績效評價文件明確規(guī)定，將績效評價的結(jié)果作為改進(jìn)預(yù)算管理和安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，強(qiáng)調(diào)在預(yù)算分配方面引入以績效為導(dǎo)向的資源配置方式。中央林業(yè)事業(yè)單位績效評價結(jié)果應(yīng)上報財政部有關(guān)部門，作為財政部以后年度安排預(yù)算一個重要依據(jù)。

（三）建立林業(yè)行業(yè)公開公平的環(huán)境

國家林業(yè)局計財及業(yè)務(wù)主管部門通過中央級林業(yè)事業(yè)單位績效評價結(jié)果，了解各事業(yè)單位業(yè)務(wù)開展情況以及資金使用的效益和效率；以績效評價結(jié)果優(yōu)劣情況作為參考，對績效評價結(jié)果較好的單位繼續(xù)給予項目及資金支持，對結(jié)果較差的單位可采取措施，促進(jìn)其加強(qiáng)管理，不斷提高績效水平。通過建立整個林業(yè)行業(yè)公開、公平及競爭的環(huán)境，促進(jìn)林業(yè)事業(yè)更好地發(fā)展。

（四）加強(qiáng)績效管理工作

中央級林業(yè)事業(yè)單位通過績效評價的結(jié)果，了解中央林業(yè)事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況及績效管理水平，可以認(rèn)清本單位績效工作所處的水平.。根據(jù)績效評價情況有針對性加強(qiáng)績效管理工作，改進(jìn)不足之處，努力提高單位的績效水平。

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