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東盟成員國能否在防務(wù)采購上實(shí)現(xiàn)聯(lián)合？實(shí)際比表面更困難

[新加坡]高瑞連*

*作者系南洋理工大學(xué)拉惹勒南國際事務(wù)學(xué)院防務(wù)與戰(zhàn)略研究院助理研究員。

最近《外交家》雜志登載的梁同納的《南海防務(wù)聯(lián)合采購》，指出了有待推敲的幾個(gè)要點(diǎn)。

首先，面對(duì)中國強(qiáng)化南海主權(quán)請(qǐng)求采取的更為進(jìn)取的行動(dòng)，菲律賓與越南需要保證在上述地區(qū)的有效存在，謀求“法理主張轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)”。從國際法角度看，對(duì)爭議地區(qū)的有效管轄優(yōu)于歷史請(qǐng)求權(quán)。國際法庭曾以此作為2008年5月判決白礁（Pedra Branca）屬于新加坡而非馬來西亞的依據(jù)。

其次，鑒于北京增加巡邏艦艇和飛機(jī)投入，增強(qiáng)和維持其南海力量存在，河內(nèi)和馬尼拉需要采取更多行動(dòng)。需求毋庸置疑。然而，如何實(shí)現(xiàn)這些需求？文章提出了有趣的核心論點(diǎn)：菲律賓和越南可以通過聯(lián)合采購技術(shù)水平次佳的裝備實(shí)現(xiàn)裝備采購的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而提高其巡邏能力。

就經(jīng)濟(jì)角度而言，這一提議優(yōu)勢明顯。但聯(lián)合防務(wù)采購知易行難。文章幾乎只顧及經(jīng)濟(jì)因素，對(duì)政治因素、可操作性或技術(shù)考慮等方面僅有簡要說明。但聯(lián)合防務(wù)采購絕非單純經(jīng)濟(jì)問題。

戰(zhàn)艦很重要

文章表示：“技術(shù)先進(jìn)的軍艦對(duì)于處理主權(quán)爭議意義不大……大量部署技術(shù)較低的巡邏艦艇或快艇卻可以維持專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的執(zhí)法存在。”該論斷忽視了一些重要因素。

首先，就海域所處的威脅環(huán)境考慮，南中國海不同于南太平洋。南太平洋島國總體上只面臨非法捕撈一類的低烈度海洋安全威脅。由于沒有武裝海軍艦艇侵入，因此海岸警衛(wèi)型船舶（coastguard-type）足以應(yīng)付事態(tài)。

在近來有關(guān)南海的行動(dòng)中，海岸警衛(wèi)隊(duì)船只的確沖鋒在前。但如同今年5月的中越鉆井平臺(tái)沖突所示，重裝海軍艦艇經(jīng)常成為海岸警衛(wèi)力量的后盾，這一現(xiàn)象導(dǎo)致沖突陰云密布。近年來，中國海軍堅(jiān)持與準(zhǔn)軍事部門共同演習(xí)，強(qiáng)化協(xié)同能力。河內(nèi)和馬尼拉不能確定中國海軍何時(shí)將為支持海岸警衛(wèi)隊(duì)行動(dòng)加入沖突，因此需要采取預(yù)防措施，高技術(shù)水平的戰(zhàn)艦將在這類沖突中發(fā)揮作用。

對(duì)于只有海軍但無海岸警衛(wèi)隊(duì)的國家而言，合理選擇在于模塊化設(shè)計(jì)的多用途艦艇。這類艦艇可以通過安裝不同的任務(wù)模塊執(zhí)行低烈度到高烈度的多強(qiáng)度行動(dòng)。但是此類艦艇及其任務(wù)模塊的維護(hù)和采購成本昂貴。以馬來西亞基于德國“梅科 A100”（Meko A100）設(shè)計(jì)的“吉打”（Kedah）級(jí)護(hù)衛(wèi)艦為例，由于價(jià)格問題，其對(duì)任務(wù)模塊的采購規(guī)劃便從27種模塊銳減至6種。

菲律賓與越南都有獨(dú)立于海軍的海岸警衛(wèi)隊(duì)，也意味著兩個(gè)部門需要瓜分有限的國家資源。由于海岸警衛(wèi)隊(duì)船只的價(jià)格低廉，兩個(gè)部門對(duì)預(yù)算的爭取將導(dǎo)致海岸警衛(wèi)隊(duì)船只的采購量多于海軍艦艇。任何人都不宜對(duì)說服河內(nèi)和馬尼拉的防務(wù)決策人購買更多的海岸警衛(wèi)隊(duì)船只而非海軍艦艇的行為持樂觀態(tài)度。

建造多少？

梁同納認(rèn)為，共同采購的方法應(yīng)該包括：（1）船體與船員配備的標(biāo)準(zhǔn)化，（2）相同的推進(jìn)與引擎系統(tǒng)，（3）聯(lián)合采購非敏感系統(tǒng)和武器，之后再根據(jù)具體國家需求安裝敏感組件。這似乎是直截了當(dāng)?shù)慕鉀Q方案，但執(zhí)行起來非常困難。

主要障礙在于參與者們需要就這些基礎(chǔ)性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)成協(xié)議，而這些技術(shù)要求卻取決于不同的威脅認(rèn)知和操作需要。比如，菲律賓海軍需要更長更寬的船體來容納設(shè)備，以實(shí)現(xiàn)他們所需的作戰(zhàn)能力，但同型號(hào)的越南版本卻可能認(rèn)為這種設(shè)計(jì)遠(yuǎn)超所需。

進(jìn)一步思考，艦艇的采購數(shù)量也要求達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的最低臨界值。每一個(gè)參與者都需要長期的調(diào)研維持這一規(guī)模的要求，包括潛在安全挑戰(zhàn)以及操作、技術(shù)和財(cái)政等方面。國防建設(shè)深受各自文化和政策方針影響。要在不同的國防建設(shè)方針之間達(dá)成共識(shí)，其時(shí)間恐怕將十分漫長。

此外，問題可能在于僅僅包括兩個(gè)參與者的聯(lián)合采購是否真能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)。形成相同的威脅認(rèn)知與優(yōu)先次序判斷同樣面臨無法成形的風(fēng)險(xiǎn)。西歐的相關(guān)案例告訴我們，即便是在極度接近的同盟成員國之間，聯(lián)合采購?fù)瑯涌赡軙?huì)受制于諸如國內(nèi)政治和開支過大等許多因素而面臨削減。在兩個(gè)非盟友之間，這樣的風(fēng)險(xiǎn)能否更低？

不僅是多造船的問題

梁同納提到的低技術(shù)水平的巡邏艦艇也有待推敲。我們討論的不是民用船體簡單改裝、加裝輕武器系統(tǒng)的巡邏船只，也不是指在技術(shù)要求較低的近海和近岸巡邏艦艇。用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)執(zhí)法的船只總體上代表另一種船型。

目前市場上用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的艦艇在設(shè)計(jì)時(shí)已經(jīng)考慮了當(dāng)下與未來的海上安全威脅。其噸位更大，航程、適航性、自持力更強(qiáng)，可以裝備先進(jìn)雷達(dá)系統(tǒng)、光電傳感器、衛(wèi)星導(dǎo)航設(shè)備以及遠(yuǎn)程通訊設(shè)備，這些裝備便于其全天候執(zhí)行專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)任務(wù)。用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的艦艇通常會(huì)裝備機(jī)槍，最大到中口徑火炮。為了執(zhí)行抵近偵查和登臨檢查任務(wù)，還搭載硬殼充氣艇，部分型號(hào)甚至安裝有機(jī)庫，可以搭載和維護(hù)直升機(jī)。

這類船只雖然比技術(shù)復(fù)雜的作戰(zhàn)艦艇便宜，但這絕不意味著低廉，特別是當(dāng)它們的采購需要達(dá)到一定數(shù)量時(shí)。在中國不斷改善艦船數(shù)量和裝備的情況下，菲律賓與越南當(dāng)然不會(huì)垂青早年設(shè)計(jì)的艦艇。鉆井平臺(tái)事件使越南意識(shí)到未來的巡邏裝備同樣需要船體強(qiáng)化，以承受中國艦艇的沖撞。這樣的技術(shù)提高勢必帶動(dòng)成本水漲船高。

如果這樣的巡邏艦艇已經(jīng)價(jià)格不菲，那么菲律賓和越南是否能夠采購足夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的數(shù)量呢？請(qǐng)記?。航ㄔ旌徒桓洞唤^非全部。除非這類船舶成為“港口女王”（長期在港內(nèi)維護(hù)而無法出動(dòng)），否則還得考慮保養(yǎng)與維修、燃料、訓(xùn)練和基地設(shè)施的等長期成本。

效法歐盟？

作者還認(rèn)為“考慮到越南與菲律賓低調(diào)的國防預(yù)算……這些國家可以模仿歐盟的集體采購?！蔽ㄒ坏膯栴}是，東盟或者其中的成員國，比如越南和菲律賓，能否像歐盟按照歐洲防務(wù)局（European Defence Agency）的既定路線那樣實(shí)施聯(lián)合采購？

最接近歐洲防務(wù)局的制度是《建立東盟防務(wù)工業(yè)聯(lián)合概念書》。這是2011年5月第五屆東盟國防部長會(huì)議采納的文件，但尚未組建任何實(shí)體機(jī)構(gòu)。但是即便是這一文件，其參與原則也強(qiáng)調(diào)“松散、非捆綁和自愿”。這一原則“將會(huì)廢除文件內(nèi)的一切條款”。這一主旨來自于東盟內(nèi)部對(duì)域內(nèi)不同的國防計(jì)劃與采購導(dǎo)致的多樣特征的認(rèn)識(shí)，基于不同的威脅認(rèn)知、優(yōu)先次序和可動(dòng)員資源做出。因此也是對(duì)聯(lián)合采購的挑戰(zhàn)。

2011年以來，除了東盟內(nèi)部幾樁輕小武器交易外，這項(xiàng)動(dòng)議幾乎從未訴諸實(shí)施。如果說可能發(fā)起某種聯(lián)合采購，最迫切的就是針對(duì)災(zāi)害救援的兩棲投送能力。但超級(jí)臺(tái)風(fēng)海燕表明，即便面對(duì)這種持續(xù)威脅，東盟成員國也未因此實(shí)施任何聯(lián)合采購。例如，緬甸和菲律賓都看中同一款由印尼設(shè)計(jì)的登陸艦，但因國家采購的時(shí)間線不同而采取分別采購而非聯(lián)合采購。

政治風(fēng)向的影響

不論是單邊還是聯(lián)合采購，國防采購不同于商業(yè)公司業(yè)務(wù)。國防采購旨在為平時(shí)鎖定的潛在可能沖突做準(zhǔn)備，而這些沖突決定了武器裝備的用途。防務(wù)采購是政治事務(wù)。而梁同納在這方面僅簡要提到“提供政治支持的第三國”，以及“一個(gè)試圖制衡中國潛在地區(qū)霸權(quán)的國家”建造船體和訓(xùn)練船員。前者暗指日本，后者則指代美國。

日本最近放松武器出口限制，加上其首相傾向于執(zhí)行令北京不快的政策，表面上看似乎符合“提供政治支持的第三國”模版。但政治利益并不固定，特別是如果執(zhí)政黨或現(xiàn)任首相人事發(fā)生變動(dòng)時(shí)。鷹派安倍正在試圖修補(bǔ)與中國的關(guān)系，同時(shí)謹(jǐn)慎地只提供少量二手艦艇或非專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)使用的多任務(wù)艦艇，以幫助河內(nèi)和馬尼拉建設(shè)其海上安全能力。

對(duì)政治敏感性的認(rèn)識(shí)不足將導(dǎo)致延誤，進(jìn)而造成買家償付昂貴的機(jī)會(huì)成本。一個(gè)典型例子是，印度在是否向越南出口“布拉莫斯”（BrahMos）超音速反艦巡航導(dǎo)彈的決策上，因?yàn)椤爸袊蛩亍北愎悴磺啊．?dāng)東京決定容忍中日關(guān)系繼續(xù)倒退，而為菲律賓和越南的聯(lián)合采購提供艦艇時(shí)，中國可能早已擁有更多艦艇并強(qiáng)化對(duì)南海的控制。

南中國海的暫時(shí)性妥協(xié)？

梁同納最后樂觀地總結(jié)：“若河內(nèi)和馬尼拉能夠在南沙群島主權(quán)問題上承認(rèn)主權(quán)最終需要分享的觀點(diǎn)，繼而以暫時(shí)性妥協(xié)避免未來在兩國之間的領(lǐng)土糾紛……兩國將因此獲得無形收益，而這將被證明更為重要?！?/p>

河內(nèi)和馬尼拉已就南中國海存在某種程度的長期合作。但不便夸大兩國之間的同志情誼，諸如海軍之間的南沙足球比賽（并非是新鮮事物，1999年就已經(jīng)舉行過）。盡管對(duì)鉆井平臺(tái)事件不安，但河內(nèi)迅速采取措施提升中越關(guān)系，并在是否支持馬尼拉與北京就黃巖島（the Scarborough Shoal）爭端提交國際仲裁這一問題上猶豫不決。

馬尼拉的卡拉廷群島（Kalayaan Island Group）主權(quán)要求與越南的長沙群島（Truong Sa,即南沙群島）主權(quán)要求存在重疊。兩國之間也曾發(fā)生海上沖突。如同泰柬邊界沖突所示，沒有證據(jù)表明雙方會(huì)因?yàn)闁|盟成員國這一共同身份而避免未來就南中國海問題發(fā)生沖突?，F(xiàn)在菲律賓與越南雖樂意整合在南中國海上的利益，但是未來一旦發(fā)生沖突，勢必波及任何形式的聯(lián)合采購計(jì)劃。

余　論

不論是否聯(lián)合采購，中國都很可能在南中國海與菲律賓和越南繼續(xù)進(jìn)行更廣泛的“不對(duì)稱巡邏”。相比于中國已經(jīng)擁有的完整海軍造船工業(yè)，越南與菲律賓有限的造船能力以及對(duì)外國采購的依賴是個(gè)明顯的劣勢。

長期來看，各自向外國賣家購買少量基于許可證建造技術(shù)轉(zhuǎn)讓（transfer-of-technology,

ToT）的巡邏艦艇，是風(fēng)險(xiǎn)更小且更可行的路徑。事實(shí)上，河內(nèi)通過技術(shù)轉(zhuǎn)讓協(xié)議這一方式自行建造俄羅斯與荷蘭的巡邏艦艇，并借此整合造船部門以滿足長遠(yuǎn)的海上安全需求。在強(qiáng)烈的防務(wù)現(xiàn)代化驅(qū)動(dòng)下，菲律賓可能采取相同路徑。這類舉措不僅能促進(jìn)防務(wù)獨(dú)立，還能整合國內(nèi)的防務(wù)工業(yè)使之更符合特定國家利益和使用需求。

總之，購買巡邏艦艇不是買游艇。不論是單邊還是雙邊的防務(wù)采購，均非商業(yè)行為，而是多種因素聚合的結(jié)果。

（原載外交官網(wǎng)）

曾守正編譯