（山東省膠東調(diào)水局，250100，濟(jì)南）

山東省膠東調(diào)水工程是南水北調(diào)東線的重要組成部分，包括引黃濟(jì)青工程和膠東地區(qū)引黃調(diào)水工程，是山東重要骨干水網(wǎng)，實現(xiàn)黃河水、長江水與當(dāng)?shù)厮Y源聯(lián)合調(diào)度、優(yōu)化配置。引黃濟(jì)青工程是我國“七五”期間的重點工程，工程自黃河打漁張閘引水，渠首沉沙后，途經(jīng)濱州、東營、濰坊、青島,采用明渠輸水方式輸送水至棘洪灘水庫,全長252.5 km。工程于1986年開工，1989年建成通水，歷時三年，投資9.29億元，至今已運行25年，為青島市及工程沿線經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展提供了可靠的水源保證。膠東地區(qū)引黃調(diào)水工程2003年12月開工建設(shè)，在引黃濟(jì)青工程王耨泵站輸水渠下游設(shè)分水閘，經(jīng)過灰埠等七級泵站送水到威海米山水庫。新建輸水渠310 km，工程總投資50.69億元。2013年7月主體工程貫通，12月一次性試通水成功，現(xiàn)正有序推進(jìn)工程驗收及管理交接等建設(shè)程序。

一、法制化發(fā)展歷程和條例出臺背景分析

1.法制化發(fā)展歷程

（1）引黃濟(jì)青工程早期的“一布告兩辦法”

1989年山東省人民政府及有關(guān)部門印發(fā)和出臺“一布告兩辦法”，即省政府向工程沿線各級政府發(fā)布“關(guān)于加強引黃濟(jì)青工程管理的布告”和《山東省引黃濟(jì)青工程管理試行辦法》，省物價局、省財政廳出臺《山東省引黃濟(jì)青工程水費計收和管理辦法》。《山東省引黃濟(jì)青工程管理試行辦法》是引黃濟(jì)青工程建設(shè)初期的工程管理規(guī)范性規(guī)章文件，工程管理機構(gòu)迅速組織沿線各單位宣傳貫徹 “一布告兩辦法”，舉辦培訓(xùn)班學(xué)習(xí)領(lǐng)會，印刷資料張貼工程沿線，向全社會宣傳工程管理的重要性和必要性。

1993—2006年，在工程管理具體實施運行管理中，立足于制度科學(xué)性、可操作性，追求管理規(guī)范化，逐步制定了覆蓋工程管理各個崗位、各個環(huán)節(jié)的規(guī)章制度，并在實踐中不斷修改，加以完善，逐步提高工程管理水平和技術(shù)素質(zhì)。2004—2005年，開始醞釀?wù){(diào)水工程管理如何從規(guī)范化規(guī)章到地方性法規(guī)發(fā)展，與有關(guān)單位探討如何將《山東省引黃濟(jì)青工程管理試行辦法》升華成地方性法規(guī)。此階段已有調(diào)度運行管理辦法、泵站管理辦法、職工管理若干規(guī)定、經(jīng)費管理辦法、車輛管理辦法等50余項規(guī)章制度，工程管理在制度上不斷完善提高，形成一整套工程管理體系，有力保障膠東調(diào)水工程高效和規(guī)范管理。

（2）適應(yīng)新形勢發(fā)展需要，出臺《山東省膠東調(diào)水條例》

2006—2011年是膠東調(diào)水工程管理法制化進(jìn)程的關(guān)鍵階段。《山東省引黃濟(jì)青工程管理試行辦法》至此已實施了近20年，難以滿足膠東調(diào)水工程的整個調(diào)水和供水區(qū)域。2006年山東省引黃濟(jì)青工程管理局更名為山東省膠東調(diào)水局。管理功能由過去的青島調(diào)水管理，轉(zhuǎn)變?yōu)槟z東地區(qū)水資源的戰(zhàn)略調(diào)配、優(yōu)化配置、科學(xué)調(diào)度和開發(fā)利用，主要供水對象由青島市調(diào)整為膠東地區(qū)的青島、煙臺、威海3市16個縣（市、區(qū)），供水區(qū)域面積占山東省行政區(qū)劃面積的1/3。

從工程管理的迫切需要出發(fā)，為了更有效地依法辦事，依法管好工程送好水，真正保護(hù)好工程，制定切實可行的工程管理保護(hù)法規(guī)顯得十分重要。歷時5年，經(jīng)過管理部門、主管部門、政府法制部門以及省人大有關(guān)單位共同努力，十易其稿，于2011年12月25日由山東省人大常委會審議通過并頒布《山東省膠東調(diào)水條例》（以下簡稱《條例》），并于2012年5月施行，成為全國第一個省級調(diào)水工程管理地方性法規(guī)，也是膠東調(diào)水工程管理健康發(fā)展頂層設(shè)計，表明膠東調(diào)水工程管理已形成了嚴(yán)密制度管理體系，逐步由制度化、規(guī)范化走向了法制化。

2.條例出臺背景和原因分析

1989年，引黃濟(jì)青工程建設(shè)完工后，省政府及時制定出臺了《山東省引黃濟(jì)青工程管理（試行）辦法》，幾十年來，對引黃濟(jì)青工程依法實施管理，有效保障了引水安全和工程高效運行。然而，近年該辦法只能適用引黃濟(jì)青部分，難以滿足膠東調(diào)水工程的整個調(diào)水和供水區(qū)域。而且，該辦法主要針對引黃濟(jì)青工程的管理并已施行20多年，不少規(guī)定已經(jīng)不符合實際管理工作的需要，特別是在監(jiān)督保障、工程管理、水質(zhì)保護(hù)和水量調(diào)配等方面更是難以適應(yīng)。如隨意跨越、穿越調(diào)水工程建設(shè)橋梁、架設(shè)管線、修建地下構(gòu)筑物等，嚴(yán)重影響調(diào)水工程的安全運行。在輸水明渠和共用排澇河段周邊頻現(xiàn)污染水源現(xiàn)象，嚴(yán)重威脅調(diào)水水質(zhì)。工程管理范圍和保護(hù)范圍不明確，有的輸水(暗)管道占壓地沒有長期征用，給工程管理帶來很多麻煩。

在認(rèn)真總結(jié)引黃濟(jì)青工程管理運行工作中成功經(jīng)驗和做法的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合膠東調(diào)水工程中迫切需要依法解決的實際問題，并學(xué)習(xí)借鑒遼寧、天津、山西等省市的調(diào)水工程立法實踐，及時研究并制定出臺《山東省膠東調(diào)水條例》是非常必要也是完全可行的。

二、條例重點內(nèi)容

1.監(jiān)管體制方面

膠東調(diào)水工程線路長，情況復(fù)雜，建設(shè)和管理難度非常大。因此必須要加大工作和執(zhí)法力度，建立與之相適應(yīng)的綜合監(jiān)管體制。對此，《條例》從四個層次進(jìn)行了規(guī)范：一是明確了政府職責(zé)，主要是對省政府和沿線設(shè)區(qū)的市、縣（區(qū)）政府在加強領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)解決實際問題、搞好配套設(shè)施建設(shè)和管理等方面的職責(zé)作了規(guī)定；二是明確了部門職責(zé)，由省水行政主管部門負(fù)責(zé)對調(diào)水工作統(tǒng)一實施監(jiān)督管理，發(fā)展改革、財政、公安、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、林業(yè)、價格、黃河河務(wù)等部門按照各自職責(zé)分別做好相關(guān)工作；三是對調(diào)水機構(gòu)在工程建設(shè)與管理維護(hù)、水質(zhì)保護(hù)等方面的具體職責(zé)做了嚴(yán)格規(guī)范；四是對社會監(jiān)督的內(nèi)容做了相應(yīng)規(guī)定。

2.工程管理方面

《條例》對工程的管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)的禁止行為作了相應(yīng)界定；對工程保護(hù)標(biāo)志、安全警示標(biāo)志、安全防護(hù)設(shè)施的設(shè)立、設(shè)置以及管理工作提出了明確要求；對侵占、損毀工程設(shè)施以及擅自搭接線路等損害膠東調(diào)水工程的違法行為作禁止性規(guī)定。上述規(guī)定使執(zhí)法單位有法可依，在執(zhí)法時，針對偷水、伐樹、采砂等破壞工程的行為，執(zhí)法人員說話更有底氣，執(zhí)法力度明顯加大，在工程管理上充分發(fā)揮了《條例》的保障作用。

3.水質(zhì)保護(hù)方面

確保調(diào)水水質(zhì)符合國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，是發(fā)揮工程效益和保證調(diào)水安全的關(guān)鍵。為做好這方面工作，《條例》不僅對調(diào)水水質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了明確規(guī)定，即不得低于國家規(guī)定的地表水環(huán)境質(zhì)量Ⅲ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，而且對黃河河務(wù)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門以及膠東調(diào)水機構(gòu)的責(zé)任和緊急情況下的應(yīng)急措施作了相應(yīng)規(guī)定，如黃河河務(wù)部門發(fā)現(xiàn)水質(zhì)不符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)當(dāng)立即通知膠東調(diào)水機構(gòu)停止取水；膠東調(diào)水機構(gòu)應(yīng)當(dāng)定期對輸水水質(zhì)進(jìn)行檢測，發(fā)現(xiàn)水質(zhì)低于規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)當(dāng)立即停止取水或者及時采取棄水、沖刷渠道等措施；環(huán)保部門對造成調(diào)水水質(zhì)污染的單位應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令其停止排污或者限期治理?！稐l例》還對污染調(diào)水水質(zhì)的行為作了禁止性規(guī)定，如嚴(yán)禁在調(diào)水工程上設(shè)置排污口，不得向水體排放污水、廢液或者傾倒垃圾、廢渣等廢物，不得在調(diào)水工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)存放廢物或者設(shè)立污染嚴(yán)重的企業(yè)，等等。

4.水量調(diào)配方面

近年，黃河中上游地區(qū)的用水量逐漸增大，到達(dá)山東省的水量呈總體下降趨勢，且來水量不穩(wěn)定，有時還出現(xiàn)多日斷流的情況。為解決這一問題，國家投資建設(shè)了南水北調(diào)工程，向京津魯豫等地調(diào)取長江水。但調(diào)水資源是有限的，必須要科學(xué)規(guī)劃，優(yōu)化利用調(diào)水資源。《條例（草案）》第二十四條據(jù)此作出了明確規(guī)定：“膠東調(diào)水機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照省政府確定的水量分配方案，科學(xué)編制和組織實施調(diào)水計劃，優(yōu)化調(diào)度調(diào)水資源”“在保障向受水地區(qū)調(diào)水的前提下，應(yīng)當(dāng)積極向工程沿線高氟區(qū)和用水困難區(qū)提供生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，為農(nóng)業(yè)提供農(nóng)田灌溉用水，拓寬供水功能，提高供水效益”。為推行節(jié)約用水，提高調(diào)水資源利用水平，《條例（草案）》第二十五條對受水地區(qū)也提出了具體要求：“受水地區(qū)人民政府或者授權(quán)部門應(yīng)當(dāng)按照省人民政府確定的水量分配方案，與膠東調(diào)水機構(gòu)簽訂供用水協(xié)議，并結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，合理調(diào)整取用水方式，優(yōu)先利用調(diào)水資源，逐步恢復(fù)和改善水生態(tài)環(huán)境”。

三、條例實施效果

1.工程公益性得到進(jìn)一步發(fā)揮

膠東調(diào)水工程是為解決膠東地區(qū)及工程沿線城市用水并兼顧農(nóng)業(yè)用水而投資興建的國家重點水利工程。引黃濟(jì)青工程運行26年來，已累計引水45.8億立m3，滿足了青島市65%～70%的用水需求，同時解決了沿途缺水地區(qū)75萬群眾的飲用水困難問題及沿線生態(tài)補水問題，取得了巨大的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和生態(tài)效益。隨著膠東地區(qū)引黃調(diào)水工程的建成，標(biāo)志著山東“T”形調(diào)水大框架已初步形成，實現(xiàn)了長江水、黃河水和本地水的聯(lián)合調(diào)度與優(yōu)化配置，使山東省南四湖、東平湖的水資源得到更充分地開發(fā)利用，從而構(gòu)筑起南北貫通、東西互濟(jì)的“山東現(xiàn)代水網(wǎng)”，從根本上緩解了膠東地區(qū)的水資源矛盾，支撐“藍(lán)黃”兩大戰(zhàn)略實施，實現(xiàn)人水的進(jìn)一步和諧。

2.工程依法管護(hù)水平日益提高

一是加強了水政監(jiān)察隊伍建設(shè)。組建了膠東調(diào)水水政監(jiān)察隊伍，共有1個執(zhí)法支隊、5個執(zhí)法大隊、12個執(zhí)法中隊130多名水政監(jiān)察人員從事水政執(zhí)法工作，水政監(jiān)察人員占管理人員近20%，大大增強了水政隊伍的力量，一定程度上改變了水政執(zhí)法人員偏少、專業(yè)化程度偏低、基層水事違法案件難以發(fā)現(xiàn)的狀況。二是不斷提高監(jiān)察人員專業(yè)素質(zhì)。為提高一線執(zhí)法骨干在執(zhí)法辦案中的實際操作能力，膠東調(diào)水局先后在濟(jì)南和王耨泵站舉辦了執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，對工作在基層一線的水政監(jiān)察人員進(jìn)行了專業(yè)培訓(xùn)，較好提高了執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。目前，全系統(tǒng)有137名同志取得了省政府、水利部頒發(fā)的水政執(zhí)法證。三是制度建設(shè)日益完善。為進(jìn)一步規(guī)范水行政執(zhí)法行為，強化水政執(zhí)法人員的責(zé)任，先后制定了《山東省膠東調(diào)水水政監(jiān)察工作規(guī)則》《山東省膠東調(diào)水水政監(jiān)察程序細(xì)則》《輸水工程設(shè)施看護(hù)人員工作制度》《水政監(jiān)察員守則》等規(guī)范性文件，極大促進(jìn)了水政監(jiān)察人員的積極性和責(zé)任感，也使膠東調(diào)水水政執(zhí)法工作邁進(jìn)文明、規(guī)范、高效的新階段。

3.依法行政取得明顯成效

近年，執(zhí)法隊伍對工程沿線進(jìn)行了常態(tài)化的巡查，其中博興管理站的水政監(jiān)察人員堅持日巡與夜巡相結(jié)合，全年共巡查了193天，對發(fā)現(xiàn)的涉水案件進(jìn)行了及時查處，有力打擊了水事違法行為，為工程的穩(wěn)定運行和順利建設(shè)提供了強有力的法律保障。據(jù)統(tǒng)計，《條例》實施3年來，共查處和制止各類涉水案件750多起，下達(dá)《責(zé)令停止違法行為通知書》30多份，依法查處穿越渠道施工4起，關(guān)停沿線工程管理范圍內(nèi)水質(zhì)污染企業(yè)9家。通過這些對不法行為的制止和打擊，在膠東調(diào)水工程沿線逐步形成了水政執(zhí)法的影響力和震懾力，為膠東調(diào)水運行與建設(shè)起到了保駕護(hù)航的作用。

四、存在的主要問題及建議

1.存在問題

①《條例》學(xué)習(xí)宣傳存在不平衡、不到位問題。一些工程沿線的政府、企業(yè)和部分干部群眾對《條例》學(xué)習(xí)不足，了解不充分，對膠東調(diào)水依法管理、確保調(diào)水工程安全運行重要性的認(rèn)識還有差距。輸水河沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊應(yīng)作為下一步宣傳重點區(qū)域。

②執(zhí)法力量薄弱，人員素質(zhì)偏低。山東省膠東調(diào)水系統(tǒng)共有水政監(jiān)察人員130多人，但專職人員不足總數(shù)的1/6，人員偏少，平均每20多公里的渠道僅有一名執(zhí)法人員。即使在專職水政執(zhí)法人員中，具有專業(yè)水利技術(shù)職稱或法律專業(yè)文憑的人員也是少之又少。專業(yè)人才的缺失嚴(yán)重制約了水政執(zhí)法能力的提高。

③依法監(jiān)管和查處違法案件難度較大。隨著工程沿線經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，膠東調(diào)水工程承載的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力不斷加大，違規(guī)取水、違規(guī)建設(shè)的現(xiàn)象時有發(fā)生，管理難度大，查處后執(zhí)行難度大。

④執(zhí)法機構(gòu)需進(jìn)一步理順。由于膠東調(diào)水系統(tǒng)內(nèi)沒有水政機構(gòu)編制，大多數(shù)水政執(zhí)法人員由單位內(nèi)部調(diào)劑或與其他科室合署辦公，水政監(jiān)察人員絕大多數(shù)是兼職，變動頻繁，隊伍不穩(wěn)，下屬17個執(zhí)法單位沒有配備專用車輛，影響了工作效率。由于沒有專門的執(zhí)法機構(gòu)，在與地方公安、國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等部門的聯(lián)合執(zhí)法中也遇到很多困難，執(zhí)法機構(gòu)亟須進(jìn)一步理順。

2.建議

膠東調(diào)水工程是為緩解膠東地區(qū)水資源供需矛盾、改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)全省水資源優(yōu)化配置而實施的一項重大戰(zhàn)略性工程，也是山東省水利建設(shè)史上投資最大、距離最長，跨流域、跨區(qū)域最多且能獨立發(fā)揮作用的特大型水資源工程，為切實發(fā)揮其應(yīng)有效益，按照《條例》有關(guān)規(guī)定，要認(rèn)真解決建設(shè)和管理運行中可能遇到的問題，真正走上依法管理調(diào)水工程軌道。

（1）加大宣傳力度，進(jìn)一步增強貫徹實施《條例》的自覺性

各級各部門要從戰(zhàn)略和全局的高度充分認(rèn)識貫徹實施《條例》的重要性，把《條例》學(xué)習(xí)納入普法規(guī)劃，運用典型案例搞好普法宣傳，創(chuàng)新宣傳方式，注重學(xué)習(xí)成效。在宣傳過程中，要結(jié)合農(nóng)村實際，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的活動，使《條例》真正深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，深入人心，不斷增強全社會貫徹實施《條例》的自覺性和主動性。要進(jìn)一步加強對落實《條例》的監(jiān)督檢查，促進(jìn)全面、高效、依法履行職責(zé)。各級各部門要嚴(yán)格依法行政，善于運用法治思維解決管理和運行中的問題和矛盾，水利、公安、環(huán)保等有關(guān)部門要加強協(xié)調(diào)配合，形成執(zhí)法合力，針對工程管理中存在的渠首村民違法占地、輸水河安全防護(hù)等問題，落實主體責(zé)任，加大查處和整改力度，保障《條例》的有效實施。

（2）建立和完善工作機制，實現(xiàn)《條例》貫徹落實新躍升

一是繼續(xù)深入開展“執(zhí)法管理年”活動。膠東調(diào)水系統(tǒng)開展的“執(zhí)法管理年”活動已經(jīng)取得了階段性成果，要不斷總結(jié)經(jīng)驗，扎實推進(jìn)活動開展，堅持以開展“執(zhí)法管理年”活動為抓手，以解決問題為導(dǎo)向，把《條例》貫穿到工程管理的全時段、全方位、全人員，探索聯(lián)合執(zhí)法的模式，形成公安、環(huán)保、國土、水利等執(zhí)法部門聯(lián)合執(zhí)法的格局，增強膠東調(diào)水的執(zhí)法效力。二是緊緊圍繞《條例》要求，制定并完善與《條例》相配套的實施細(xì)則和管理辦法，盡快出臺水價管理、水費征收、水質(zhì)監(jiān)測等方面的管理辦法，嚴(yán)格按照《條例》的規(guī)定和要求搞好銜接與并軌，理順各方面關(guān)系。三是落實好基層管理隊伍的執(zhí)法主體地位。深入貫徹落實《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《中共山東省委全面推進(jìn)依法治省的意見》，圍繞建立堅強有力的水利法制保障體系，全面加快依法取水、蓄水、輸水、配水進(jìn)程。

（3）充分發(fā)揮工程效益，最大限度地為膠東地區(qū)提供水資源保障

膠東調(diào)水工程一直受到全省關(guān)注，當(dāng)前膠東地區(qū)的水情更突顯其重要性。要積極創(chuàng)造條件，著力解決好工程建設(shè)和管理運行中的重點問題，全面發(fā)揮調(diào)水工程的作用和效益。一是加快完成配套工程建設(shè)。有關(guān)部門和地方政府要抓緊研究解決制約工程建設(shè)進(jìn)度的土地指標(biāo)和資金配套等瓶頸問題。各級政府和有關(guān)部門要加強調(diào)度和督導(dǎo)，完善獎懲機制，研究以獎代補辦法，充分調(diào)動各方積極性，確保按期完成配套工程建設(shè)項目。二是認(rèn)真研究水價形成機制，盡快制定區(qū)域綜合水價。水價涉及受水地區(qū)負(fù)擔(dān)和承受能力，也是長江水、黃河水合理使用的制約因素，要加強調(diào)查研究，指導(dǎo)受水地區(qū)統(tǒng)籌利用外調(diào)水和當(dāng)?shù)厮?，通過先行試點，積累經(jīng)驗，及早推行區(qū)域綜合水價。

（4）突出抓好安全工作，確保調(diào)度運行高效穩(wěn)定有序

一是抓好調(diào)水調(diào)度運行安全。工程向煙臺、威海、青島及濰坊市調(diào)水運行時間長，不可預(yù)知因素多，必須制定調(diào)水調(diào)度運行專項工作方案，搞好安全防護(hù)設(shè)施和警示標(biāo)志建設(shè)，抓好安全隱患排查治理，制定安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案，落實各項安全生產(chǎn)保障措施，確保調(diào)水運行秩序穩(wěn)定高效。二是加強水政執(zhí)法建設(shè)。在已成立水政監(jiān)察支隊、大隊、中隊的基礎(chǔ)上，要逐步理順編制體制，配齊執(zhí)法裝備，堅持預(yù)防與處罰并重，維護(hù)工程設(shè)施安全，保障工程安全有序運行。三是不斷健全和完善安全可靠的現(xiàn)代化工程體系、規(guī)范高效的科學(xué)管理體系、優(yōu)質(zhì)安全的水質(zhì)保護(hù)體系，探索推進(jìn)水生態(tài)文明建設(shè)。制定《山東省膠東調(diào)水工程水系生態(tài)建設(shè)整體規(guī)劃》，充分利用現(xiàn)有水土資源優(yōu)勢，統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)規(guī)劃，積極推進(jìn)工程綠化與人文環(huán)境、水系生態(tài)等相協(xié)調(diào)的水生態(tài)文明建設(shè)，使調(diào)水工程集“功能水、生態(tài)水、文化水”于一體。