董春嶺

2015年7月1日，美國與古巴迎來了一個終將被寫入歷史的時刻——美國總統(tǒng)奧巴馬在白宮玫瑰園宣布了將和古巴正式恢復(fù)外交關(guān)系并互設(shè)使館的消息。7月20日，在美國首都華盛頓舉行的古巴駐美國大使館開館儀式上，古巴外長布魯諾·羅德里格親手升起古巴國旗，古巴駐美國利益代表處正式升級為使館。同一天，在古巴首都哈瓦那，美國駐古巴利益代表處也正式升級為使館。

從去年12月17日兩國同時宣布開啟關(guān)系正常化進(jìn)程以來，兩國關(guān)系進(jìn)展迅速、驚喜不斷。4月，美古兩國元首在美洲峰會上實現(xiàn)歷史性會晤;5月，兩國進(jìn)行了多輪“富有成效”的談判，美國宣布將古巴從“支恐名單”中移除;6月，美國國會代表團(tuán)訪問古巴，雙方互動頻繁，“正?；边M(jìn)程緊鑼密鼓進(jìn)行，并在7月以互設(shè)使館為標(biāo)志，兩國關(guān)系達(dá)到了歷史性的“巔峰”。至此，美古關(guān)系正?；牡谝浑A段實際上已經(jīng)接近了尾聲，兩國關(guān)系正常化最容易的幾步棋已經(jīng)走完。受多重因素影響，未來兩國關(guān)系將逐漸步入以博弈、交鋒、波動為主的第二階段，甚至有反復(fù)和重新惡化的可能。

三重 “機(jī)緣”與兩個“巧合”

美古關(guān)系能在短時間內(nèi)實現(xiàn)如此大的突破是多重“機(jī)緣”和“巧合”疊加的結(jié)果。第一重“機(jī)緣”來自美國總統(tǒng)奧巴馬個人。作為美國歷史上第一位黑人總統(tǒng)，打著“變革”旗號上臺的奧巴馬具有濃厚的理想主義色彩——他主導(dǎo)結(jié)束了兩場戰(zhàn)爭，倡導(dǎo)建立“無核世界”，尋求治理氣候變化，這無不體現(xiàn)著他與往屆總統(tǒng)不同的個性，這種個性也為美國外交注入了求新求變的可能。早在當(dāng)選總統(tǒng)前，奧巴馬就曾在《邁阿密先驅(qū)報》發(fā)表了題為《我們的主要目標(biāo)：古巴的自由》的文章，明確表示雙邊對話是促進(jìn)古巴自由的最佳方式，“美國已經(jīng)準(zhǔn)備好開啟與古巴關(guān)系的正?；潘删S持50年的禁運制裁”。執(zhí)政之后，他力推美國外交轉(zhuǎn)型，主張對伊朗、古巴、緬甸等所謂的“敵對國家”實行“接觸政策”;2009年3月，奧巴馬簽署行政命令，放寬了赴古旅游的限制，解決了直郵等問題，主動對古巴釋放善意，顯示了他推動美古和解的誠意。

第二重“機(jī)緣”來自古巴。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，古巴作為美蘇對抗橋頭堡的角色不復(fù)存在，對外“輸出革命”的做法不斷淡化，逐漸將國家重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上。特別是勞爾·卡斯特羅上臺后，立足于振興古巴經(jīng)濟(jì)，積極推動國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革。中國通過改革開放走中國特色社會主義道路的成功案例給予古巴以信心和啟示。在古巴看來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“秘訣”在于改革開放，而改革需要與開放并行，但美國對古巴的長期制裁不僅壓制了古巴的經(jīng)濟(jì)活力，還給古巴的對外開放帶來了難以逾越的障礙。古巴有意效仿中國，以緩和對美關(guān)系為突破口，為國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開放創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

第三重“機(jī)緣”來自地區(qū)和國際環(huán)境。近年來，在大宗商品價格高企等利好因素作用下，拉美地區(qū)迎來了一輪經(jīng)濟(jì)增長的“黃金期”，以巴西、委內(nèi)瑞拉等國為代表的一批新興經(jīng)濟(jì)體迅速崛起，拉美左翼力量不斷壯大，地區(qū)一體化進(jìn)程不斷加速，拉美地區(qū)的自主性明顯增強(qiáng)，與域外大國建立起日益緊密的合作關(guān)系，而美國在該地區(qū)的影響力則日漸衰落。為了增強(qiáng)地區(qū)影響力，美國改變了姿態(tài)。2014年，美國國務(wù)卿克里宣布放棄“門羅主義”，尋求與地區(qū)國家建立新型伙伴關(guān)系，但美國對古巴持續(xù)、不合理的制裁成為飽受拉美國家詬病的一處“軟肋”，已成為美拉關(guān)系發(fā)展的重要障礙。在聯(lián)合國大會上，國際社會已經(jīng)連續(xù)23年以壓倒性多數(shù)通過決議，要求美國結(jié)束對古巴的制裁，美國亟需以改善美古關(guān)系為突破口，緩解地區(qū)與國際壓力。

除了“機(jī)緣”之外，兩國關(guān)系的快速推進(jìn)還源于兩大“巧合”。第一個“巧合”是奧巴馬進(jìn)入任期的最后兩年，且遭受了中期選舉慘敗的打擊。此前，奧巴馬還忌憚推動美古關(guān)系緩和可能帶來的選票流失和黨爭加劇，但中期選舉之后，奧巴馬已經(jīng)沒有了選舉壓力，參眾兩院盡失的窘境反而給了他“放手一搏”的勇氣。奧巴馬嘗試著將總統(tǒng)權(quán)限“用到極致”，挑選可以突破的議題，繞過共和黨掌控的國會去為自己爭取“政治遺產(chǎn)”。而美古關(guān)系緩和恰好是這樣一個他想做且又有能力去推動的議題。第二個“巧合”是國際油價下跌嚴(yán)重削弱了古巴“鐵桿盟友”的經(jīng)濟(jì)實力，也給古巴經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來風(fēng)險。古巴出口商品結(jié)構(gòu)比較單一，貿(mào)易對象比較集中。委內(nèi)瑞拉是古巴的第一大貿(mào)易伙伴，同時也是古巴的第一大資金和能源援助國。由于油價下跌，委內(nèi)瑞拉經(jīng)濟(jì)陷入困境，貿(mào)易增速放緩，很難繼續(xù)對古巴施以大規(guī)模援助。而另外一個傳統(tǒng)盟友俄羅斯也深陷地緣政治危機(jī)和西方集體制裁的困境自顧不暇。盟友經(jīng)濟(jì)實力下降使古巴政治和經(jīng)濟(jì)壓力同步上升，古巴政府亟需找到解困的辦法。尋求美古和解，引入西方資本，加強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)能力建設(shè)、尋求經(jīng)濟(jì)關(guān)系多元化成為一條可行途徑。

2015年7月19日，一名古巴女子身著美國國旗圖案的服裝走在哈瓦那大街上。

正?；摹暗谝浑A段”已結(jié)束

伴隨美古建交和設(shè)館，兩國關(guān)系正?；M(jìn)程的第一階段已經(jīng)接近尾聲，這一階段兩國關(guān)系實現(xiàn)了“從無到有”的歷史性突破，其基本特點是“美國采取主動，古巴協(xié)同配合”，雙方都急于抓住難得的“機(jī)緣”和“巧合”在奧巴馬為數(shù)不多的任期內(nèi)推動兩國關(guān)系的突破，“正常化”速度之快出乎了所有人的預(yù)料。奧巴馬憑借其智慧與勇氣邁出了關(guān)鍵一步，不僅獲得了兩國民眾和國際社會的一致贊譽(yù)，也為自己留下了寶貴的政治遺產(chǎn)，被外界視為“奧巴馬主義”的重要體現(xiàn)。而古巴政權(quán)首次得到了美國認(rèn)可，打破了長期以來西方的外交孤立，在此帶動下，歐盟“外長”、日本首相、法國總統(tǒng)接踵訪問古巴，企業(yè)代表團(tuán)緊隨其后，古巴外交局面煥然一新，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境有望得到紓解。兩國關(guān)系的改善也得到了兩國民眾的支持。“皮尤研究中心”的民調(diào)顯示：67%的美國民眾支持美古關(guān)系緩和;美國《華盛頓郵報》針對古巴民眾的民調(diào)顯示，97%的古巴民眾支持美古關(guān)系正?；Ｔ诠虐湍贻p人中，一股“奧巴馬熱”正在興起。可以說，第一階段的美古關(guān)系正?；晒呀?jīng)超過了各方預(yù)期，美古兩國“各取所需”，實現(xiàn)了雙贏。然而，在為之驚喜和歡呼的同時，需要看到，以建交和設(shè)館為標(biāo)志，美古關(guān)系正常化過程中最容易的幾個步驟已經(jīng)走完，未來，兩國將在徹底結(jié)束貿(mào)易禁運、關(guān)閉關(guān)塔那摩集中營、美國對古巴進(jìn)行經(jīng)濟(jì)賠償及美國放棄對古巴的民主化項目等敏感議題上討價還價，兩國關(guān)系將逐漸步入以博弈、交鋒、波動為主的新階段。

由于第一階段的緩和主要遵循了“先易后難”的原則，缺乏國會支持的奧巴馬總統(tǒng)通過靈活運用行政手段完成了這些步驟。法律框架下的整體制裁和行政命令下的局部“特赦”，構(gòu)成了奧巴馬所謂的“放松對古制裁”的一大特色，而制約美古關(guān)系正?；母締栴}——廢除相關(guān)制裁法案的問題未有任何突破。以美國游客赴古巴旅游為例，如今，按照相關(guān)法律規(guī)定，美國公民在古巴旅游仍然是非法的，但是奧巴馬通過行政命令將“赴古巴探親、學(xué)術(shù)交流、采訪、從事人權(quán)和宗教活動等12類活動”排除在法律限制之外。這種形式的放松制裁頗有“打擦邊球”的意味，且象征意義大于實際內(nèi)容。雖然名義上美國飛往古巴的航線已經(jīng)合法化，但按照相關(guān)法律規(guī)定，美國飛往古巴的每一架航班都需要經(jīng)過“特別許可”。雖然美國聲稱放松了對古巴的金融制裁和貿(mào)易制裁，但根據(jù)1996年克林頓簽署的《赫爾姆斯-博頓法案》，美國公司和古巴之間的大多數(shù)貿(mào)易仍然是非法的，外國企業(yè)對古巴的投資也仍然受到該法制約。美國要徹底廢除對古巴的制裁法案必須通過國會，總統(tǒng)發(fā)揮作用的空間有限，美古雙方都明白這將是一個漫長而艱難的過程。

當(dāng)前，美國政治已經(jīng)進(jìn)入了“大選時間”，奧巴馬未來一年半的工作重心將逐漸轉(zhuǎn)向輔選，很難在美古關(guān)系上再有大的動作。美國政治的舞臺將逐漸成為兩黨候選人的競技場。被譽(yù)為“明日之星”的共和黨參議員馬可·盧比奧年輕、有魅力、有茶黨和古巴裔背景，而他在美古關(guān)系上卻持強(qiáng)硬態(tài)度。在接受英國《衛(wèi)報》的采訪時，他直言不諱：“如果當(dāng)選，將徹底推翻美國的對古緩和政策，當(dāng)前奧巴馬總統(tǒng)在美古關(guān)系上的所作所為是非法的，是在向?qū)κ智?，?yán)重?fù)p害了美國的國家利益和推廣民主人權(quán)的努力。”另一位“明星候選人”共和黨人杰布·布什也委婉地表達(dá)了相似的看法。雖然明年選舉總統(tǒng)大位最終會花落誰家尚未可知，但就目前的大選態(tài)勢看，美古關(guān)系將無可避免地上升為兩黨政策辯論的重要議題，反對美古關(guān)系正常化的聲音將被有意放大。共和黨候選人對美古關(guān)系的負(fù)面言論不僅會傷害美古關(guān)系正?；姆諊?，更會給兩國關(guān)系帶來被“推倒重來”的隱憂。

路漫漫其修遠(yuǎn)兮

回顧歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)美國與古巴之間的復(fù)雜情感與矛盾淵源。早在建國之初，美國就意識到了古巴地緣戰(zhàn)略的重要性，在1805年美國總統(tǒng)杰斐遜給英國公使的信中便寫道：“一旦同西班牙開戰(zhàn)，基于戰(zhàn)略考慮，（美國）將奪取古巴。”1823年，美國國務(wù)卿昆西·亞當(dāng)斯提出了著名的“熟果”政策，他將古巴比作樹上的果子，認(rèn)為它一旦成熟，必然會落在美國的手中。1898年美西戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國終于等到了摘取“熟果”的機(jī)會。1901年，美國通過了《普拉特修正案》，事實上成為了古巴的保護(hù)國。1959年，卡斯特羅領(lǐng)導(dǎo)的革命推翻了古巴的親美政權(quán)，并選擇倒向以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營，古巴成為了美蘇對抗的最前沿。1961年，美國同古巴斷交;1962年，肯尼迪總統(tǒng)簽署法令，正式宣布對古巴實施經(jīng)濟(jì)、金融封鎖和貿(mào)易禁運，希望通過孤立和封鎖扼殺古巴的社會主義政權(quán)，等待“熟果”再次落入美國的口袋。半個多世紀(jì)過去了，孤立和制裁古巴的政策被歷史證明是失敗的，但美國顛覆古巴社會主義政權(quán)、重新將古巴納入勢力范圍的意圖并沒有改變。

隨著美古關(guān)系正?；牟粩嗌钊?，如何保持國家的獨立自主，防范美國對古巴的“民主化”戰(zhàn)略成為當(dāng)前古巴政府關(guān)注的焦點。從美國政客的諸多表態(tài)和解除對古巴禁運的清單來看，美國希望通過加強(qiáng)接觸使古巴社會“和平轉(zhuǎn)向”的意圖十分明顯。2015年1月，新美國安全中心的經(jīng)濟(jì)制裁專家伊麗莎白·羅森博格針對新形勢下的美古關(guān)系提出了“巧制裁”策略，認(rèn)為一刀切的制裁生硬而低效，只有將古巴政府與普通民眾區(qū)別對待，放松對民間交流的限制，增大對政府的政治壓力，才能達(dá)到在古巴早日實現(xiàn)民主化的目的。2015年6月18日，美國眾議院撥款委員會通過的《2016財年金融服務(wù)法案》中特別加入了“針對古巴”的條款，除了禁止對美國開設(shè)駐古巴大使館進(jìn)行撥款之外，還特意提到要增大對古巴民主援助和自由廣播電臺項目的資金支持。奧巴馬也曾公開表示對古巴解除封鎖的程度和速度將和古巴的“政治開放”程度掛鉤，力壓古巴在新聞管控、異見分子鎮(zhèn)壓、社會事務(wù)管理上“更加開放”。對美國赤裸裸的干涉行為古巴表示了強(qiáng)烈反對。在勞爾·卡斯特羅給奧巴馬的信中，勞爾提到“美古關(guān)系應(yīng)該遵循相互尊重、互不干涉內(nèi)政的原則?！备鶕?jù)雙方達(dá)成的建交協(xié)議，美國希望得到的“外交人員在古巴自由行動、與任何人見面不受約束”的條款未獲得古巴同意，古巴對美國警惕和提防的態(tài)度可見一斑。美古兩國雖然邁過了建交的門檻，但距離真正的關(guān)系正常化仍十分遙遠(yuǎn);打破敵對關(guān)系容易，擺脫長期束縛兩國關(guān)系的“冷戰(zhàn)思維”很難。路漫漫其修遠(yuǎn)兮，美古要真正實現(xiàn)和解、合作，還有很長的路要走。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院美國所助理研究員）