張躍

2014年9月10日，在菲律賓總統(tǒng)阿基諾三世的見證下，菲律賓政府官員與“摩洛伊斯蘭解放陣線”首席談判代表伊克巴爾在總統(tǒng)府交換《邦薩摩洛基本法》草案文件。

6月16日，菲律賓最大的反政府武裝組織“摩洛伊斯蘭解放陣線”（簡稱“摩伊解”）在菲南棉蘭老島舉行的“繳械”儀式上交出75件武器，以示解除武裝的決心。阿基諾總統(tǒng)亦借此呼吁國會盡快審議通過讓菲南自治的法案，希望能在明年卸任之前，完成與“摩伊解”的和平進程。

但這次“繳械”是否只是象征性的動作仍令人懷疑。實際上，去年3月27日，阿基諾政府曾與“摩伊解”正式簽署全面和平協(xié)議，宣布結(jié)束雙方在菲南棉蘭老地區(qū)持續(xù)數(shù)十年的武裝沖突。隨后又向國會遞交《邦薩摩洛基本法》草案，旨在為后續(xù)和解進程制訂明確的政治路線圖。此舉被視為和平解決菲南摩洛穆斯林問題“走得最遠的一步”以及阿基諾任內(nèi)最顯著的政績。然而，今年年初菲國家警察特種部隊在菲南馬京達瑙省執(zhí)行任務時遭到包括“摩伊解”成員在內(nèi)多名摩洛武裝分子襲擊、導致44名特警死亡的惡性事件，不僅讓阿基諾政府支持率降至歷史新低并陷入空前政治危機，也對邦薩摩洛政治路線圖造成嚴重沖擊，菲國會因此暫停對草案的審議，部分議員甚至要求政府中止與“摩伊解”的和平協(xié)議。和平解決菲律賓南部摩洛穆斯林問題仍然任重道遠。

從“棉蘭老獨立運動”到“摩伊解”，分離運動日漸升級

摩洛穆斯林問題在菲漫長的殖民時代就已埋下隱患，1946年獨立后菲政府歧視、同化摩洛穆斯林并支持菲中北部天主教徒向南部棉蘭老地區(qū)大量移民的政策進一步激化了雙方矛盾。1968年發(fā)生在馬尼拉灣雷吉多島上多名穆斯林新兵被信奉天主教的軍官下令集體槍決的“賈比達事件”，引發(fā)摩洛穆斯林由零星、自發(fā)反抗政府迅速轉(zhuǎn)向有組織地針對中央政府的抗爭，成為菲律賓當代摩洛穆斯林分離運動的起點。

“賈比達事件”后菲南摩洛穆斯林成立了“棉蘭老獨立運動”，以棉蘭老完全獨立為目標走上與政府武裝對抗的道路。由于該組織上層領導此后逐漸被菲政府收買分化，其內(nèi)部激進勢力在密蘇阿里領導下于1971年另行組建“摩洛民族解放陣線”（簡稱“摩解”），以建立“摩洛民族共和國”為宗旨，迅速發(fā)展壯大。1976年“摩解”與菲政府達成協(xié)議，但由于雙方對協(xié)議理解和執(zhí)行方式存在巨大分歧，和平談判隨后宣告破裂，并引發(fā)“摩解”高層因路線之爭而分裂?！澳狻倍柸宋锼_馬拉特指責密蘇阿里偏離伊斯蘭教并向政府妥協(xié)，于1984年另行組建更為激進的“摩伊解”，堅持以武裝斗爭達成在菲南棉蘭老地區(qū)建立獨立伊斯蘭國的目標。1992年“摩解”與菲政府重啟和談并于1996年簽署最終和平協(xié)議之后，“摩伊解”逐步發(fā)展為菲當前最大的反政府武裝，擁有超過12000名武裝人員、13個主要營地和33個控制區(qū)。

此外，“摩伊解”內(nèi)部還分別于上世紀80年代分裂出“阿布扎耶夫組織”、于2008年分裂出“邦薩摩洛伊斯蘭自由戰(zhàn)士”兩支反政府武裝。

民族權(quán)利之爭難以徹底解決

摩洛人或邦薩摩洛是一個歷史文化概念，并非特指某一種族或語言、文化族群，而是對聚居在菲律賓南部地區(qū)信奉伊斯蘭教的各個民族的總稱。“摩洛”一詞源于西班牙語“moro”（有貶義），而“邦薩”一詞源于馬來語“bansa”，意為“國家、人民”。摩洛人在種族特性上與其他菲律賓人并無差異，同屬馬來人種，但在皈依伊斯蘭教后開始具備共同文化特征，并在抗擊西班牙和美國的殖民過程中進一步團結(jié)和融合，以至他們自視為一個整體而與菲律賓其他民族區(qū)別開來，最終形成了統(tǒng)一的摩洛民族。

16世紀中葉西班牙將菲律賓據(jù)為殖民地，打斷了菲由南向北發(fā)展的伊斯蘭化進程。在此后幾個世紀里，天主教在菲中北部地區(qū)發(fā)展興盛，菲成為以天主教徒為主體的國家。而菲南摩洛穆斯林問題的實質(zhì)是天主教徒主體民族與摩洛穆斯林少數(shù)民族之間的權(quán)利斗爭。

自上世紀60年代末菲南摩洛武裝分離運動集中爆發(fā)以來，由于單一軍事打擊難以奏效，菲政府與摩洛反政府武裝展開近半個世紀的馬拉松式和平談判。雖取得一定進展，但并未達成能夠從根本上解決摩洛穆斯林問題、實現(xiàn)菲南長治久安的可行性協(xié)議，棉蘭老地區(qū)局勢依然緊張，暴力沖突時有發(fā)生。

菲政府最初談判的對象主要是當時最大的反政府武裝“摩解”，雙方先后簽署兩個和平協(xié)議， 即《的黎波里和平協(xié)議》（1976年）與《雅加達和平協(xié)議》（1996年）。根據(jù)前者，菲政府同意將南部棉蘭老13個省設為穆斯林自治區(qū)，但堅持依據(jù)憲法規(guī)定舉行全民公投;“摩解”認為由于政府常年支持天主教徒向菲南移民，棉蘭老穆斯林人口所占比例已大幅下降至三成，全民公投的做法其實是“欺騙穆斯林”，該協(xié)議因而最終未能獲得執(zhí)行。根據(jù)后者，雖然雙方最終就建立穆斯林自治區(qū)達成一致并開始著力推行，但更為激進的“摩伊解”在此時已發(fā)展為菲最大的反政府武裝，其堅持在菲南部建立獨立伊斯蘭國的立場讓協(xié)議成為廢紙。

1997年在結(jié)束與“摩解”談判之后，菲政府開始與“摩伊解”展開和平談判。由于9.11事件后美加強在全球的反恐力度并派遣特種部隊進駐菲南部地區(qū)，菲政府對“摩伊解”態(tài)度也日趨強硬，和談難以取得實質(zhì)性進展。雖然2008年雙方曾就簽署新的和平協(xié)議——穆斯林《祖?zhèn)黝I地協(xié)議備忘錄》達成意向，“摩伊解”同意放棄獨立要求并停止暴力活動，菲政府承諾擴大現(xiàn)有穆斯林自治區(qū)并給予其更多自治權(quán)利，但因該方案受到反對派“出賣國家主權(quán)”的指責以及天主教民眾的強烈反對，菲政府最終取消簽署該協(xié)議。2014年簽署的全面和平協(xié)議是雙方和談17年來所達成的首份和平協(xié)議。

邦薩摩洛路線圖：希望與挑戰(zhàn)并存

與前兩次和平協(xié)議相比，2014年的全面和平協(xié)議及《邦薩摩洛基本法》草案無疑具有更強的代表性和可操作性。菲政府方面同意給予摩洛穆斯林更高程度的自治權(quán)利，以更大范圍、更高規(guī)格的邦薩摩洛政治實體替代現(xiàn)有的棉蘭老穆斯林自治區(qū)，邦薩摩洛除可擁有自己的警察部隊、地區(qū)議會以及征稅權(quán)外，還能與中央政府按比例分享自然資源收入;而“摩伊解”方面則承諾放棄其建立獨立伊斯蘭國的一貫立場、結(jié)束在所有地區(qū)與政府的武裝斗爭并最終解除武裝回歸社會。

但從各方面情況來看，和平協(xié)議與邦薩摩洛政治實體的最終落實仍然面臨眾多掣肘與挑戰(zhàn)。首先是《邦薩摩洛基本法》草案的審批與和平協(xié)議執(zhí)行問題，在天主教勢力占絕對優(yōu)勢的國會通過如此一份向菲南摩洛穆斯林權(quán)利做出重大傾斜的法案十分不易，而即便通過國會審議，法案在全民公投時也將面臨天主教徒占人口多數(shù)的情況;此外，2016年大選后新一屆政府是否會繼續(xù)推動和平協(xié)議，也是需要考慮的問題。

其次，即使草案通過國會與全民公投，和平協(xié)議能否順利推進依然面臨以下幾方面問題。一是長期的武裝沖突導致菲政府與摩洛反政府武裝間缺乏信任的問題。在雙方已簽訂全面?；饏f(xié)議的情況下，“摩伊解”部分成員以“警方未遵照提前與‘摩洛伊斯蘭解放陣線進行協(xié)調(diào)的和平協(xié)議要求”為由、在今年年初與“邦薩摩洛伊斯蘭自由戰(zhàn)士”共同制造的44名特警死亡事件凸顯了雙方間信任的嚴重不足，并引發(fā)菲社會對和平協(xié)議的強烈質(zhì)疑。菲前總統(tǒng)、現(xiàn)任馬尼拉市市長埃斯特拉達甚至呼吁對“摩伊解”發(fā)動“全面戰(zhàn)爭”。

二是摩洛反政府武裝內(nèi)部矛盾問題。雖然“摩伊解”是當前菲最大的反政府武裝，但此前已與政府達成和解的“摩解”依然具備較強實力?！澳狻眻猿终J為自己與政府達成的《雅加達和平協(xié)議》依然有效，堅決反對阿基諾政府與“摩伊解”展開和談，甚至不惜動用武力。如2013年9月其對菲南部重要城市三寶顏部分城鎮(zhèn)發(fā)起的攻擊引發(fā)了菲近年來最大規(guī)模武裝沖突，導致200余人死亡，十余萬人流離失所。如果和平協(xié)議得不到菲南所有反政府武裝支持，其推行將步履維艱。

三是菲律賓天主教主體社會對穆斯林的歧視傾向問題。推動雙方和解不可避免要受到這種負面情緒的干擾和影響。在阿基諾政府與“摩伊解”簽署和平協(xié)議后，菲社會不時發(fā)出質(zhì)疑和批評政府的聲音，甚至出現(xiàn)對總統(tǒng)阿基諾“犯有叛國罪”、“出賣國家領土”的指控。最近的民意調(diào)查也顯示，菲民眾對《邦薩摩洛基本法》草案的支持率只有23%左右。可以預見，未來和平協(xié)議的持續(xù)推進仍將面對類似指責和壓力。

（作者為解放軍國際關系學院東南亞研究中心講師）