王獻溥等

摘要： 指出了保護區(qū)的規(guī)范化管理是保護生態(tài)文明建設落到實處、促進生態(tài)發(fā)展文明時代不斷前進的關鍵。從保護區(qū)的性質(zhì)、目的、任務、類型劃分、管理體系和實施途徑等方面進行了深化和發(fā)展探討，對如何才能實現(xiàn)其規(guī)范化管理的要求，提出了相應的建議。

關鍵詞：保護區(qū)規(guī)范化管理；生態(tài)文明建設；生態(tài)發(fā)展文明時代；自然保護；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號： S759.9

文獻標識碼： A 文章編號： 16749944（2015）06000104

1 引言

保護區(qū)的規(guī)范化管理是生態(tài)文明建設的關鍵任務，生態(tài)文明建設眾多的具體工作都要靠保護區(qū)來實施，否則，它只能是紙上談兵?？梢?，保護區(qū)已是當今生態(tài)發(fā)展文明時代的重要機構和研究領域，它與正在蓬勃發(fā)展的信息、電子、通訊、遙感和生物技術等領域一樣是21世紀社會發(fā)展的重要熱點。要把保護區(qū)工作搞好，需要同它們一樣，有一套行之有效的領導機構和實施制度來保證，也就是說，需要有科學的規(guī)范化管理的辦法。近來，保護區(qū)的許多主管部門紛紛舉辦保護區(qū)規(guī)范化管理培訓班，似乎就是要大力宣傳其重要性和制定一些辦法。本文就擬針對當前廣泛的需求，從保護區(qū)的性質(zhì)、目的、任務、類型劃分、管理體制和實施途徑的深化和發(fā)展來探討，如何才能實現(xiàn)其規(guī)范化管理的要求，并提出一些相應的建議供有關方面參考。

2 保護區(qū)性質(zhì)的深化與發(fā)展

保護區(qū)是在農(nóng)業(yè)文明時代和工業(yè)文明時代由于自然遭受嚴重的破壞情況下不斷地發(fā)展起來的。當時，它只關注到嚴加保護，不允許任何破環(huán)的問題，這是符合當時實際要求的，無可非議。但經(jīng)過長期的實踐證明，脫離了廣大公眾需求的單純保護的實體是行不通的。因為一個擁有土地、生物資源和人力的機構，不生產(chǎn)任何產(chǎn)品，無論在任何時代都是說不過去的。隨著社會生態(tài)發(fā)展意識不斷地提高，1971年聯(lián)合國教科文組織“人與生物圈”研究計劃的專家們提出了一個新型的生物圈保護區(qū)的概念。它的基本要求就是要把保護和發(fā)展密切結合起來，同時，通過在保護區(qū)內(nèi)劃定不同管理要求的功能區(qū)域，爭取周邊社區(qū)人民積極參與的方法，使之從中得益，以解決保護和發(fā)展同時并舉可能出現(xiàn)的矛盾來適應生態(tài)文明建設的要求。應該說，保護性質(zhì)的這種變化是一項劃時代的創(chuàng)舉，它是制定規(guī)范化管理的基礎。為什么說，保護區(qū)是生態(tài)文明建設的基本單元，實質(zhì)就在于此。這是生態(tài)發(fā)展文明時代的標志，對它應有深刻的認識[1～3]。

3 保護區(qū)的目的和任務

從上述保護區(qū)性質(zhì)變化的闡述可以看出，它就是致力于生物多樣性及其它自然和文化資源的管護，并通過法律和其它有效的手段進行管理的陸地和海洋。它的主要任務在于保護，但要在不影響保護的前提下，把保護與科研監(jiān)測、教育培訓、資源持續(xù)利用和生態(tài)旅游密切結合起來，充分體現(xiàn)出它作為區(qū)域生態(tài)文明建設基本單元的含義。生態(tài)文明建設靠它來落實具體的任務，以保持人與自然的平衡，促進持續(xù)與和諧的建設，為人民造福[4，5]。

4 保護區(qū)類型的劃分

保護區(qū)只是一個泛稱，?？筛鶕?jù)不同的實際要求將之劃分出各種不同的類型，例如，根據(jù)保護對象、級別、歸屬、管理要求的不同，可出現(xiàn)不同的稱謂，彼此是相互相成的，不存在任何實質(zhì)上的矛盾。但管理類型是最重要的，1994年世界自然保護聯(lián)盟國家公園和保護區(qū)委員會公布了一個具有6個管理類型的方案，即：

（1）嚴格的保護區(qū)保留自然環(huán)境面貌的地區(qū)；

（2）國家公園；

（3）自然遺跡；

（4）棲息地物種管理區(qū)；

（5）保護景觀；

（6）資源管理保護區(qū)。

這是一個對保護區(qū)管理要求權非常有指導意義的管理類型分類系統(tǒng)，但仔細分析一下，其中有些名稱似乎含義不大容易掌握（例如嚴格的保護區(qū)），有些類型不屬管理類型（例如自然遺跡）[6，7]。為此，我們將之改為以下5大類型。

（1）綜合管理的保護區(qū)：全面開展有關保護、科研監(jiān)測、教育培訓、資源持續(xù)利用和生態(tài)旅游五項工作，一般在保護較好、面積較大、有代表性的各個自然地帶類型中選擇建立，主要應由主管部門認真負責管理，做出試驗示范，不追求數(shù)量，重在質(zhì)量，像云南西雙版納保護區(qū)、四川臥龍保護區(qū)就屬于這一類型。

（2）國家公園：主要在自然生態(tài)系統(tǒng)類型保存面積較大、風景美好的地方建立，主要側(cè)重在保護和生態(tài)旅游方面，其它任務可圍繞著這兩項任務的要求來開展，著名的森林公園、地質(zhì)公園和濕地公園都可屬這一類型，可由主管部門委托有關公私組織依法負責管理。像四川九寨溝保護區(qū)、新疆天池保護區(qū)和哈納斯保護區(qū)就屬于這一類。

（3）保護景觀：主要指一些特殊的自然和文化遺跡與具有獨特景觀的區(qū)域，由于其稀有性、代表性、美學性和自然與文化的意義和價值，需要加強保護并開展生態(tài)旅游，發(fā)揮其潛在的作用，面積大小不等，需要加強適宜的公私組織依法管理，像天津薊縣中、上元古界地質(zhì)剖面保護區(qū)、貴州安順市黃果樹瀑布景區(qū)、云南昆明石林風景區(qū)就屬于這一類型。

（4）棲息地物種管理區(qū)：是指通過人工管理來維護棲息地，以滿足特殊的物種生存需求的區(qū)域，要根據(jù)實際要求來劃定面積，委托有關公私組織依法管理，陜西漢中朱鹮保護區(qū)、江蘇大豐麋鹿保護區(qū)、長江新螺段鱀豚保護區(qū)、安徽宣城市揚子鱷保護區(qū)、上海長江口中華鱘保護區(qū)都是這樣的區(qū)域。

（5）資源管理保護區(qū)：在不影響保護的前提下對自然生態(tài)系統(tǒng)開展資源持續(xù)利用的區(qū)域大多數(shù)保護區(qū)都應屬于這一類型，面積大小不等，可委托或承包給有關公私組織依法管理，是最典型的生態(tài)文明建設的重要場所[8]。

當前，我國保護區(qū)事業(yè)還處在百花齊放的情況下，各主管部門都抓住自己所管轄的范圍，建立各種各樣的保護實體，以致保護區(qū)各個管理類型都獨立自主地建立自己的管理體系，制定自己的規(guī)章制度，彼此毫無關系，還矛盾百出。顯然，這是保護區(qū)事業(yè)發(fā)展的早期特征，經(jīng)過一段時間的實踐，特別是現(xiàn)在提出生態(tài)文明建設的要求，將會很快地促進它們聯(lián)合，彼此都屬于保護區(qū)領域內(nèi)的重要組成部分，納入“統(tǒng)一協(xié)調(diào)，分散管理”的方針下經(jīng)營，發(fā)揮各自應有的作用。

5 保護區(qū)規(guī)范化管理的基本要求

對于任何一個保護區(qū)來說，都要明確以上所述的變化，遵循下列各項要求進行建設，才能達到生態(tài)發(fā)展文明時代要求的規(guī)范化管理目標。

5.1 明確所屬保護區(qū)管理類型

任何保護區(qū)都必需明確自己所歸屬的管理類型，根據(jù)自己的實際情況和要求，制定適當?shù)纳鷳B(tài)發(fā)展總體規(guī)劃，明確其側(cè)重點，逐步實施管理的要求。對任何保護區(qū)都一概而論，重點不突出，是很難發(fā)揮其應用作用的。當前，我國各種各樣的保護實體都能在這個管理類型系統(tǒng)中找到自己的歸屬和地位，對號入座[9]。

5.2 明確保護區(qū)的主管部門

任何保護區(qū)都必需要有自己名副其實的主管部門，一切由其規(guī)劃和安排。含糊其詞地有許多主管部門但又不認真管事的情況應予改變。世界自然保護聯(lián)盟國家公園和保護區(qū)委員會曾公布了一個保護區(qū)監(jiān)控類型系統(tǒng)。它包括以下幾類。

（1）政府主管部門管理的保護區(qū)：由主管部門或其下屬單位負責管理，嚴格說，綜合管理保護區(qū)應由其管理。

（2）政府主管部門與地方政府共同管理的保護區(qū)：大多數(shù)保護區(qū)都應實施這種管理體制，以發(fā)揮地方政府及其有關部門的作用，誰為第一主管可根據(jù)實際情況來決定。

（3）民營保護區(qū)：委托或承包給個人、集體、非政府組織、盈利或非盈利的法人依法管理的保護區(qū)，以發(fā)揮廣大公眾積極參加自然保護事業(yè)，我國極少這樣的保護區(qū)，應予大力發(fā)展。

以上三類保護區(qū)都應建立管理委員會和顧問委員會協(xié)同工作，前者吸收有關部門領導、社區(qū)和利益攸關者代表共同組成，負責統(tǒng)一協(xié)調(diào)、制定總體規(guī)劃、監(jiān)督、資助和組織保護區(qū)團結社會各界人士積極參與實施規(guī)劃的各項要求；后者，要聘請一個適當?shù)膶W術機構或大專院校為顧問單位，通過它來籌建顧問委員會，組織國內(nèi)外有關專家組成，以幫助保護區(qū)出謀劃策。

（4） 社區(qū)管理區(qū)：這是由社區(qū)承擔管護殘存小片生態(tài)系統(tǒng)類型的區(qū)域，不一定設立專門管理機構，主要依據(jù)村規(guī)民約指定專人負責，我國各地建立的眾多保護小區(qū)就是這一類型。表面看來它的作用似乎不大，但是，全國各地把這些殘存的生態(tài)系統(tǒng)管好，無論在維護區(qū)域生態(tài)安全和提高當?shù)厝嗣裆钯|(zhì)量來說都是不容忽視的。保護區(qū)主管部門應視實際情況給予必要的支持和幫助，發(fā)揮其應起的作用[10～12]。

5.3 認真劃定保護區(qū)內(nèi)功能區(qū)域

保護區(qū)內(nèi)應根據(jù)生態(tài)發(fā)展規(guī)劃的總體布置，劃定核心區(qū)、緩沖地區(qū)和試驗區(qū)的范圍。前兩者主要要求搞好保護、科研監(jiān)測、教育培訓工作的安排，后者主要要求發(fā)掘生物多樣性豐富的資源，進行試驗示范，以利向外推廣。隨意在圖上勾劃的后果造成以后工作產(chǎn)生矛盾是不可取的。當前，特別強調(diào)要和周邊社區(qū)合作共建過渡區(qū)，大力開展生態(tài)發(fā)展事業(yè)。它不屬保護區(qū)的范圍，但要在保護區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃的要求下大力從事生態(tài)文明建設工作。次生生態(tài)系統(tǒng)的恢復、生態(tài)農(nóng)業(yè)和有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展、生態(tài)小城鎮(zhèn)的建設、創(chuàng)建新興的生物多樣性產(chǎn)業(yè)和發(fā)展生態(tài)旅游就是其所關注的工作。這是爭取社區(qū)群眾的參加保護區(qū)建設最好的途徑，保護區(qū)作為區(qū)域生態(tài)文明建設的基本單元必需搞好這工作[13～15]。近來，有人建議保護區(qū)內(nèi)不再劃定試驗區(qū)，把其工作列入過渡區(qū)去做，這未嘗不可，目前不必嚴加規(guī)定，可根據(jù)實際情況來靈活處理。

5.4 建立生物多樣性定位研究試驗站

各個保護區(qū)都要根據(jù)自己的實際情況和要求建立定位研究試驗站，特別是綜合管理保護區(qū)，還應在生物多樣性基本理論研究方面多下功夫，顧問委員會可在這方面發(fā)揮作用，其它類型的保護區(qū)可根據(jù)自己的實際需求來安排項目，不開展研究，工作難有進展[16，17]。

5.5 建立教育培訓和生態(tài)旅游服務中心

保護區(qū)是一項長期的不斷要求深入發(fā)展的事業(yè)，所以，教育培訓是保護區(qū)工作的核心，缺乏這一環(huán)節(jié)，工作難以持續(xù)下去。首先，要弄清自己的自然條件、自然資源和社會經(jīng)濟特點的本底，制定中、長遠發(fā)展規(guī)劃，闡明生物多樣性資源利用現(xiàn)況和設想、生態(tài)旅游景區(qū)景點的內(nèi)定，利用現(xiàn)代化的光、聲、電等手段，把有關資料、圖片、標本、光盤等，通過建立展覽館、陳列室、影視廳、演習館等，展示給廣大公眾，一方面是宣傳自己的豐富資源和工作成就，另一方面也為社會提供教育培訓的場所，也幫助導游、員工隊伍提高業(yè)務水平，提高公眾的生態(tài)發(fā)展意識。因此，定期舉辦培訓班、研討會、學術交流會、出版必要的刊物，發(fā)放宣傳手冊和培訓資料就成為其日常的任務。作為生態(tài)旅游中心還需建立咨詢室、招待所、休息室、出售自然保護資料和土特產(chǎn)品，幫助廣大公眾解決觀光和生活等各種各樣的問題[18]。

5.6 創(chuàng)建有發(fā)展前景的生物多樣性產(chǎn)業(yè)

大力發(fā)掘本地有發(fā)展前景的材用、城鎮(zhèn)綠化樹種和花卉苗木、藥用植物、果蔬、野生菌類和其它經(jīng)濟植物、野生經(jīng)濟動物和養(yǎng)蜂等，通過試驗，大力推廣，以豐富栽培地區(qū)的生物多樣性。大力發(fā)展竹木業(yè)系列產(chǎn)品加工廠，生產(chǎn)有關生活、生產(chǎn)和工藝產(chǎn)品，以適應市場需求，這會大大促進地方經(jīng)濟繁榮和提高當?shù)厝嗣裆钏?，是生態(tài)文明建設最迫切的需要[19]。

5.7 創(chuàng)建生態(tài)旅游發(fā)展體系

首先利用獨特的生物多樣性、文化多樣性和景觀多樣性以及發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)，建立農(nóng)家樂莊園和民族文化村等確定生態(tài)旅游景區(qū) 、景點；然后建立必要的展示、監(jiān)測、公共事業(yè)、后勤服務、生產(chǎn)發(fā)展系統(tǒng)等方面的措施，以保證生態(tài)旅游的持續(xù)發(fā)展；最后，制定生態(tài)旅游指南，使各方面工作都能規(guī)范地進行[20，21]。

5.8 重視生態(tài)小城鎮(zhèn)的建設

生態(tài)小城鎮(zhèn)的形成是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展必然的結果，它是農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整逐步地減少農(nóng)村人口的一種措施。城鎮(zhèn)作為一個生態(tài)系統(tǒng)，其基本原理與生物生態(tài)系統(tǒng)的情況是一致的。它的動態(tài)平衡要從調(diào)節(jié)能量流動、水分動態(tài)和物質(zhì)循環(huán)等入手，來提高其生物生產(chǎn)力和經(jīng)濟生產(chǎn)力水平。這就要根據(jù)其本身的自然特點、資源現(xiàn)狀和本地需求來確定發(fā)展的方向和規(guī)模，切忌單純無節(jié)制地建房、遷移人口來擴大。保護區(qū)可幫助它來實施循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟、生態(tài)房屋建筑和綠化、美花建設等來達到預期目標[22]。

5.9 加強生態(tài)發(fā)展教育，發(fā)動公眾積極參與建設

作為區(qū)域生態(tài)文明建設基本單元的保護區(qū)最根本的目標在于實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略來構建持續(xù)社會與和諧社會，從而為建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型和社會創(chuàng)新型的國家奠定堅實的基礎。為此，必需發(fā)揮廣大公眾的積極性和創(chuàng)造性才有可能，這就要充分地認識生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展彼此的密切關系，它們是辯證的統(tǒng)一，不能將之對立起來，要從認識區(qū)域的承受能力和生態(tài)平衡的基本規(guī)律入手，依靠生物多樣性和社會經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展來達到預期目標，要結合實際情況來編寫通俗易懂與具說服力的材料，供校內(nèi)、外教育講習、媒體宣傳和培訓之用[23]。

5.10 加強國內(nèi)外的合作和交流

保護區(qū)是一項國際性事業(yè)，不應閉關自守，要通過國內(nèi)外合作和交流將之不斷向前推進。建立跨界保護區(qū)和姊妹保護區(qū)是最好的捷徑，顧問委員會在這方面將能發(fā)揮巨大的作用[24，25]。

6 實施保護區(qū)規(guī)范化管理的關鍵途徑

上述保護區(qū)規(guī)范化管理的各項要求，似乎大家早都知道，但能實施者甚少，究其原因就是缺乏得力的管理體系來推動，大多停留在口頭或紙面上，而下列兩方面最為關鍵。

6.1 完善保護區(qū)的管理體制

世界各國保護區(qū)管理體制不盡相同。表面看來，我國保護區(qū)仍處在各自為政的階段，但仔細分析，可以概括為實施“統(tǒng)一協(xié)調(diào)，分散管理”的方針，應該說，這是符合我國當前國情的，只是統(tǒng)一協(xié)調(diào)機構的能力較差，既無專門的經(jīng)費支持，也缺乏專設的機構來操作，難以得到公認和信任。分散管理雖然各抓一種類型，但并不專心一致，由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，信息也較閉塞，也只能從自己的那點利益去考慮，因此只能是應付一般的運轉(zhuǎn)，談不上有什么創(chuàng)造性的進展，而且對廣大公眾參與自然保護管理的信心認識也不充分，低估他們的力量，不發(fā)動和組織他們參與就顯得孤軍奮戰(zhàn)，難以適應時代發(fā)展的要求[26]。生態(tài)文明建設已列入最高領導機構的議事日程，由其推動各級政府建立生態(tài)文明建設委員會來專司此事，將是最理想的。貴州省貴陽市政府建立生態(tài)文明建設委員會的實踐經(jīng)驗，值得總結、提高和推廣，這是今后一項重要的任務[27～29]。

6.2 建立自然保護領域的立法體系

統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門的主要任務就在于制定立法體系。實踐證明，沒有法律的指導和監(jiān)督，一切都難以開展。生態(tài)文明建設與自然資源保護與持續(xù)利用是同一事物從理論闡述和實際要求不同的表達，自然保護領域都包含它們的內(nèi)容，應首先制定自然保護法作為根本大法，在此基礎上指導編制其它方面的法規(guī)才能順利制定，以免彼此產(chǎn)生矛盾和沖突的意見。我國當前有關自然保護的法規(guī)大多是根據(jù)公益事業(yè)來看待的原則出發(fā)制定，這種看法實際上已經(jīng)過時，不但不起積極推動作用，相反經(jīng)常出現(xiàn)延滯和抑制作用。我國多次討論制定保護區(qū)法問題都不成功就是由于對保護區(qū)的性質(zhì)、目的、任務等的變化認識不足，始終無法取得統(tǒng)一意見，難以制定。有了自然保護法作為依據(jù)，其它方面的法制就容易解決了。當前，保護區(qū)法、生物多樣性保護法、文化多樣性保護法、自然和文化遺產(chǎn)保護法、受威脅物種保護法、生物入侵防治法、生物安全法、自然環(huán)境污染防治法、生物資源管理條例、退耕還林還草還湖條例和生態(tài)補償若干規(guī)定等是非常急需的。這樣，一切都有法可依，不只是一般的號召，事情就好辦了，這是生態(tài)文明建設融入政治建設最為迫切的任務[30～32]。

7 結語

從以上所述可以看出，保護區(qū)規(guī)范化管理實際上就是落實生態(tài)文明建設的要求，因為，保護區(qū)被看為區(qū)域生態(tài)文明建設的基本單元。當今的社會已步入嶄新的生態(tài)發(fā)展文明時代，保護區(qū)已經(jīng)上升到關鍵的位置，應該引起人們的關注。如果能按上述規(guī)范化管理的要求行事，將能大大推動生態(tài)文明建設，從而促進這個嶄新時代不斷地向前發(fā)展。

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