摘要：在環(huán)境行政公益訴訟制度尚未確立之際，跨區(qū)域環(huán)境污染亦有蔓延加重趨勢，檢察院是跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的最佳原告。本文借用經濟學的SWOT分析法，從檢察院作原告提起跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的優(yōu)勢、短板與展望幾個方面進行分析，提出借鑒英國與德國立法，為檢察院原告資格的確立及司法實踐中遇到的問題提供了解決的方式與途徑。

關鍵詞：跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟；檢察院原告資格；環(huán)境部門

中圖分類號：D925.3；D922.68文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0015-03

作者簡介：林冉冉（1992-），女，安徽六安人，安徽大學2014級法律碩士（非法學）。

一、引言

所謂環(huán)境行政公益訴訟，就是指環(huán)境行政主體違法履行職責或者不履行法定職責，致使環(huán)境公共利益受到損害或者可能受到損害的情況之下，為維護公共利益而由檢察院、公民、法人或其他組織依法針對環(huán)境行政主體所提起的行政訴訟。面對日益嚴重的環(huán)境污染現(xiàn)狀，中國卻遲遲未構建環(huán)境行政公益訴訟制度的障礙之一便是環(huán)境行政公益訴訟原告資格的不確定，加之跨區(qū)域訴訟費用高、被告難以確認等因素使得跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟更是難上加難。鑒于我國目前的司法現(xiàn)狀，檢察機關的起訴能力高于個人、法人及其他組織，因此本文建議賦予檢察機關跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的原告資格。

二、檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟原告資格的優(yōu)勢分析（Strength）

2014年10月20日，貴州金沙檢察院狀告環(huán)保局是我國首例檢察機關跨區(qū)域環(huán)境公益行政訴訟。據此，在我國檢察院跨區(qū)域提起環(huán)境行政公益訴訟主要有以下幾點優(yōu)勢：

（一）獨立于政府機關的法人地位

對于原告資格的確定，有學者建議應賦予環(huán)保行政部門環(huán)境行政公益訴訟的原告資格，但本文不贊同此種觀點。很多污染企業(yè)是當?shù)卣募{稅大戶及重點保護對象，而環(huán)保部門是一個屬于“條塊管”的機關，其人員編制、財政預算均受制于當?shù)卣?。故而，當?shù)丨h(huán)保部門的執(zhí)法會受到政府的阻礙，當?shù)丨h(huán)保部門尚且如此，外地環(huán)保部門跨區(qū)域執(zhí)法更是困難重重。但檢察院是“條條管”機關，其行使權利不受當?shù)卣母缮?。例如德國的公益代表人制，該機制規(guī)定不同級別的檢察官分別擔任相應級別的公益代表人參與相關的行政公益訴訟。因此借鑒這一制度，在跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟中檢察機關可以層報共同的上級機關由該機關確定管轄法院。

（二）較高的專業(yè)知識與方便的求助途徑

跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟需要原告具有大量的環(huán)境科學知識、法律實體與法律程序等方面的知識，且環(huán)境問題取證困難、污染檢測常常需要高科技性支持。這決定了檢察院作為原告比公民、法人及其他社會組織作為原告具有無可比擬的優(yōu)勢。一方面，檢察院作為檢察機關其工作人員大多都是接受了全日制的法本教育，具備法律實體與法律程序上的知識，又在日常的工作中與法院工作人員較為熟悉，便于提起訴訟。另一方面，檢察院有自偵部門，具備基礎的調查取證能力，即使對于較為專業(yè)的環(huán)境檢測問題其無法進行時，仍可以以其國家機關的身份尋求其他機關的幫助。

（三）活動的公益性

常見的環(huán)境行政訴訟，是針對環(huán)境管理行政機關的作為或不作為提出的，其損害主體具有特定性。但是跨區(qū)域環(huán)境公益行政訴訟的被訴行政行為損害的是不特定社會多數(shù)人的環(huán)境權利。例如案例中，佳樂公司噪音污染的損害對象是不特定的對象，環(huán)保局逾期不對其處罰造成國有財政資金損失，這兩種情況下公民或社會組織不會提起環(huán)境行政公益訴訟，尤其當損害主體是財政資金時更不會有人主動提出訴訟，但是檢察院的國家機關為人民服務的性質決定了其活動的公益性與合理性。

三、檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟原告資格的短板分析（Weakness、Threaten）

（一）行使權力于法無據

首先，立法方面對行政公益訴訟遲遲未給予回應，使得檢察院在跨區(qū)域行使訴訟權之時無強大的法律做后盾。行政公益訴訟尚無法條明確規(guī)定，跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟要得到法律支持就更需要翹首以盼。

其次，環(huán)境行政公益訴訟的舉證責任要不要采用“舉證責任倒置”也是眾多學者的討論熱點。傳統(tǒng)的行政訴訟中采用的是“舉證責任倒置”的模式，這是因為考慮到公民作為個體面對強大的政府機關處于明顯的劣勢，倒置舉證責任將有利于保護公民的權利。但檢察院作為原告是雙方都是行政機關，此種情況下是否需要采用舉證責任倒置呢？這一問題將在下文進行詳細解答。

最后，選擇訴訟就要搞清受理案件的法院的級別與地域，在沒有環(huán)境行政公益訴訟時，大多數(shù)人選擇直接提起民事公益訴訟，或者有檢察院直接提起民事訴訟，而不對環(huán)境行政部門的不作為提起訴訟。這種訴訟屬于違法行為、結果發(fā)生地、被告所在地三者重合的類型，按照民事訴訟法的管轄原理，在選擇法院時直接按照原告就被告進行。本案中，跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的違法行為地在金沙縣，按照行政訴訟法的規(guī)定受理此案件的法院為金沙縣基層法院，但是實際審理機關為遵義仁市法院。那么管轄法院究竟改如何確定呢？如果由金沙縣法院管轄則無跨區(qū)域訴訟之說，否則將進行耗時耗力的跨區(qū)域訴訟。因此法院管轄地不明確將導致此類案件是否屬于跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟。

（二）工作壓力增大

在過去的一年里，檢察機關督促偵查機關立案21236件，追加逮捕27496人，追加起訴32280人，提出抗訴7146件；在民事訴訟和行訴訟方面，提出抗訴及再審檢察建議9378件，對民事執(zhí)行活動中的違法違規(guī)情形提出檢察建議共33l07件。由此可見，檢察機關的日常工作早已異常繁忙，此時如果把跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的原告資格賦予其，則行政公益訴訟、環(huán)境公益訴訟的主體資格必將一起打包強加在其身上。且一旦法律以明文方式將其原告資格固定下來，也必將制定對它的相應的監(jiān)督方式，若檢察院疲于行使原告資格進行上訴，則狀告它不作為的訴訟將隨之而來。一邊做原告一邊做被告，由此可能導致檢察院會接受申訴，答應提起跨區(qū)域的環(huán)境行政部門提起訴訟，但當事人走后就會什么事也不干，積極應付自己做被告的案件。

（三）費用如何支付不清楚

這里涉及的費用主要與民事案件所涉及的費用相同，民事訴訟具有私益性，所有的費用由敗訴方承擔，但是跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟花費大耗時長，如果檢察院勝訴則所有費用由污染環(huán)境一方承擔無可厚非，但如果檢察院一方敗訴，那費用由誰支付呢？

當這種起訴是個別偶爾的案件時，檢察院愿意支付，畢竟這將會使它成為上級嘉獎的事項。但當這一習慣成為一種法律規(guī)定的制度時，試問檢察院還會這么積極嗎？檢察院會以資金缺乏怠于起訴此類案件。現(xiàn)今跨區(qū)域民事執(zhí)行難就是一個典型的警示，其原因之一就是外出補貼較少，執(zhí)行人員不愿意外出，接到外出任務后找各種理由敷衍過去，導致債權收購交易日益猖獗。如果檢察院跨區(qū)域進行環(huán)境公益訴訟，沒有物質的保障難免會重蹈民事執(zhí)行的覆轍。

四、檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟原告資格的展望（Opportunity）

（一）確立實體法依據

1.英德的原告身份借鑒

英國與德國的環(huán)境行政公益訴訟確立較早，制度較為成熟，對我國檢察機關行使跨區(qū)域環(huán)境訴訟最有借鑒意義。英國法律規(guī)定，檢察總長有權阻止一切違法行為以及可以為公共利益依職權對行政行為進行司法審查。德國通過建立公益代表人制度賦予了各級檢察官為維護公共利益參加案件審理的權利。2015年新的《行政法司法解釋》規(guī)定了行政訴訟中首長出庭應訴的制度，這是行政訴訟的一大進步，也對檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟做了鋪墊。參考英德的法律設計及以我國的司法解釋為基礎，可以對檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的原告資格作如下規(guī)定：檢察院有權跨區(qū)域提環(huán)境行政公益訴訟，訴訟時由各級檢察長代表檢察機關應訴（檢察長確無時間到庭的可以委托其他主要負責人代為參加）。

2.倒置舉證責任理由分析

雖然檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟，原被告雙方都是行政機關，與行政訴訟中舉證責任倒置的設立原理不符，但是從實踐以及減輕檢察院的工作來看這一制度任然有必要。首先從司法實踐來看，檢察院代表的是廣大權利受害或有預期可能受害是廣大民眾。從其本質來說檢察院是廣大受害民眾的代理人，民眾所處的弱勢地位轉移到了檢察院的身上，此時其已不是高高在上的國家權利機關，其有權利在法庭上享受與民眾同等的待遇。其次，舉證責任倒置可以督促環(huán)境行政部門依法行政積極行政，避免本文案例中環(huán)保局局長所說的“軟執(zhí)行”。最后，舉證責任倒置可以減輕檢察機關的工作壓力。檢察院要對刑事、民事、行政活動進行監(jiān)督，還要配合公安機關起訴，同時對貪污賄賂案件要進行偵查，其工作壓力非常之大。倒置舉證責任，檢察院只需證明其代表的廣大市民有受害的現(xiàn)實危險，或有受害的可能，在審理中應訴即可，這樣極大地減輕了檢察機關的工作壓力，也能增加其進行公益訴訟的積極性。

3.管轄法院的選擇分析

檢察機關跨區(qū)域訴訟的情況主要可以分為兩類，一是原被告屬于同一個區(qū)域，但是有管轄權的法院不在本區(qū)域，如本案金沙縣檢察院與環(huán)保局同在金沙縣，但是污染問題的不作為由遵義仁懷市檢察院審理；二是原被告所屬不同行政區(qū)劃，但是所在行政區(qū)劃的級別相同，例如同隸屬于某一地級市或某一省。如果屬于第一種類型，以河流污染為例，本文認為以對河流有管轄權的機關所在地確定管轄法院是明智之舉。這樣可以避免原被告關于管轄權的爭議，也能使得管轄法院秉公審判，不受排污地政府政策的干擾。如果是第二種類型，可以適用原告就被告的原則，由不作為部門所在地的法院管轄，此種管轄的好處是方便被告應訴及督促污染企業(yè)改正與執(zhí)行判決。如果原告認為被告所在地法院不適合管理此案，則可以層報與被告所在地共同的上級人民政府所在地的人大常委會，由改人大常委會討論確定管轄法院。

（二）三種途徑減壓

1.采取窮盡救濟原則。即使面對日益增多的環(huán)境污染問題，檢察機關跨區(qū)域行使環(huán)境行政公訴權的條件和范圍也不宜規(guī)定得過于寬泛，同時為了防止檢察機關受理的申訴過多工作壓力增大，可以借鑒日本的訴訟前置程序。①對此，我國可要求公民窮盡救濟手段后才能向法院申請跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟，而且檢察院也只對環(huán)境行政主體違法作為或不作為，致使社會公共利益因此受到重大損害或者可能受到重大損害的特定事項來行使。

2.授權環(huán)保NGO等社會公益團體。行政訴訟多年來未確立公益訴訟的原因之一可能是處于對原告資格嚴格限制可以防止濫訴，避免司法資源的浪費以及確保國家機關的權威性的考慮。但長期以來我國老百姓一直處于厭訴狀態(tài)，“民告官”的訴訟起步晚老百姓更是不想告也不敢告，在這樣一種氛圍下根本我國目前不會出現(xiàn)濫訴的現(xiàn)象。對于跨區(qū)域進行環(huán)境行政公益訴訟這一和自身利益不緊密相關的事，民眾恐怕更是避之不及。因此，可以授權于環(huán)保NGO等社會公益團體，這些團體在與政府機關等進行協(xié)商談判監(jiān)督等方面較公民個人更有法律知識及時間。

3.進入訴訟程序后可以與原告達成和解。關于原被告和解問題可以參照民事訴訟中的調解，即環(huán)境行政機關采取了相應的補救措施，達到了保護環(huán)境公益的目的后，原被告可以在法院的主持下雙方達成和解。由此可以提高行政效率，節(jié)約行政資源和司法資源。本文案例中，檢察機關最終撤訴就是因為環(huán)保部門積極采取了補救措施，檢察機關再訴訟已無實際履行的必要，撤訴后極大地提高了其工作效率也為環(huán)檢法三方減輕了工作壓力。

（三）環(huán)境行政公益訴訟的有關訴訟費

檢察院跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟的目的是為了維護大多數(shù)人或不特定多數(shù)人乃至整個社會的公共利益，并不是為了維護自身利益。不能因為訴訟費用的負擔而打擊了檢察院及環(huán)保NGO等組織維護環(huán)境公益的積極性。

1.為了調動檢察院人員異地訴訟的積極性，應當提高對外出執(zhí)法的工作人員的住宿餐飲及車船費補貼標準。當前的補貼標準較低是的法院執(zhí)行人員都不愿意外出執(zhí)行，如果檢察院異地訴訟的補貼也按照目前的標準將很難調動檢察人員的積極性，這一制度的推廣也將迎來困境。

2.可以建立一個環(huán)境行政公益訴訟的基金。各級財政部門將每年對污染環(huán)境的企業(yè)的罰款按照10%的比例存入到該基金賬戶，該資金主要用于對檢察院人員異地訴訟的補貼與獎勵。同時，對于個人或社會組織進行的異地環(huán)境行政公益訴訟的支持。具體做如下安排：首先用作對個人和社會組織異地訴訟的獎勵，其次，若敗訴則由這項基金支付其訴訟所有的花費，原告則不必因社會公益訴訟的敗訴而個人買單。最后，這項基金，應當用作對跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟律師、檢察機關工作人員、及熱愛公益環(huán)境訴訟的個人與組織的培訓。

五、結語

建立跨區(qū)域環(huán)境公益行政訴訟制度是彌補傳統(tǒng)環(huán)境行政機關管理不足的需要，是對公民環(huán)境權的保障、是順應國際環(huán)境保護的號召。通過立法賦予檢察院原告資格、規(guī)范舉證責任、明確管轄法院；前置訴訟程序及創(chuàng)新訴訟方式可以減輕檢察院的工作壓力，明確訴訟費用的支付，來源，并對其進行獎勵，有了利于完善這一制度的發(fā)展。此外跨區(qū)域訴訟時間長花費大，行政機關侵害環(huán)境的作為與不作為在任何時候均應受到追究，故跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟不應受訴訟時效的限制，跨區(qū)域環(huán)境行政公益訴訟只有這樣規(guī)定，才能更有益于環(huán)境保護及促進環(huán)境行政部門積極作為，從根本上保護好我們唯一是生存環(huán)境。

[注釋]

①日本法律規(guī)定只有居民向監(jiān)察委員會提起了監(jiān)察請求后對其采取的措施仍然不服的，才可以居民身份提起訴訟.

[參考文獻]

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[2]林麗.關于環(huán)境行政公益訴訟的法律思考[J].河北法學，2007，8，25（8）.

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