楊懷偉

地方稅是我國公共財政體制中的重要組成部分，1994年實行分稅制改革以來，地方稅系在發(fā)展中不斷自我完善，為地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，保證地方政府履行職權(quán)，公共服務產(chǎn)品供給，發(fā)揮了重要作用，但是隨著工業(yè)服務化、服務業(yè)主體化日漸成為實體經(jīng)濟發(fā)展的新形態(tài)，以營業(yè)稅為主體的地方稅系，負面作用日益明顯，以增值稅取代營業(yè)稅成為現(xiàn)實選擇，安徽省從經(jīng)濟發(fā)展需求出發(fā)，于2012年10月實施“營改增”試點。

一、“營改增”安徽版試點回顧

（一）“營改增”背景

實行“營改增”是在全國財稅改革背景下，結(jié)合安徽經(jīng)濟特點實施的改革，實行“營改增”首先是適應安徽經(jīng)濟發(fā)展的需要，增值稅以其稅收中性、設計科學，計稅簡明、退稅簡便、自動審計特點而被稱為“良稅”，被國際170多個國家和地區(qū)采用，具有 “環(huán)環(huán)征收、層層抵扣”征稅特點，實施“營改增”，有利于打通產(chǎn)業(yè)抵扣鏈條，避免重復征稅，降低企業(yè)稅負，促進產(chǎn)業(yè)升級，形成微觀激活和宏觀優(yōu)化效應，從安徽省產(chǎn)業(yè)發(fā)展看，以現(xiàn)代服務業(yè)為核心的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展迅速，實施分稅制時的1994年，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為439.2億元，從業(yè)人員為650.8萬人，而實施“營改增”前的2011年，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達4975.96億元，從業(yè)人員增長到1483.5①萬人，分別是是1994年的11.3倍和2.3倍，營業(yè)稅“環(huán)環(huán)征收，無法抵扣”特點已經(jīng)難于適應現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展需要，為了推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，實現(xiàn)“經(jīng)濟強省、文化強省、生態(tài)強省”目標，“營改增”試點可謂恰逢其時。

（二）“營改增”進程

安徽省增值稅改革是在國家稅改的框架中進行的，基本按照“建立→轉(zhuǎn)型→擴圍→整合”路線圖逐步推進，即在分稅制改革初期建立增值稅的基礎上，實施增值稅轉(zhuǎn)型，將生產(chǎn)性增值稅轉(zhuǎn)型為消費性增值稅，通過增值稅擴圍提速，實施“營改增”，最終完成“營業(yè)稅”和“增值稅”統(tǒng)一。自2012年10月1日，參考上海市“1＋6”模式進行“營改增”試點改革，到2014年12月，先后納入鐵路運輸業(yè)、郵電業(yè)，廣播電視服務業(yè)、電信業(yè)納入，形成“2＋8”格局，具體實施進度如表1。

表1 安徽省“營改增”實施進程②

二、“營改增”背景下安徽地稅存在問題

（一）主體稅種缺失，替代稅種培育困難

在現(xiàn)行分稅制財政體制框架中，從稅種角度看屬于地方征收的地方稅有14個，后經(jīng)調(diào)整，取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅等，開征煙葉稅，到2012年實施“營改增”試點改革時，剩余營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、契稅、耕地占用稅、煙葉稅、城市維護建設稅、資源稅、印花稅等11個稅種?！盃I改增”試點結(jié)束后，營業(yè)稅全面改征增值稅，地方征收稅種將減少為10個，特別是作為地方主要稅種的營業(yè)稅不復存在，主體稅源隨之缺失，而其他稅種目前暫不具備主體稅種條件，這一點從2014年全省地稅收入結(jié)構(gòu)看的很清楚，2014年營業(yè)稅以540億元、占比35%高舉首位，排名第2～4位的企業(yè)所得稅、契稅、個人所得稅分別為13.5%、12.6%、8.4%，加起來不超過營業(yè)稅的比重（從目前劃分稅種來看，企業(yè)所得稅和個人所得稅為共享稅），其他稅種短期內(nèi)成為主體稅種難度較大，具體構(gòu)成如圖1：

圖1 2014年全省地稅收入分項目構(gòu)成圖

（二）稅收增長降速，稅收收入壓力增大

營業(yè)稅作為地稅收入的主要組成部分，一旦劃歸增值稅后，首先影響的就是地稅收入，盡管從2012試點以來，地稅總體收入規(guī)模不斷提高，但通過對比“營改增”前后3年營業(yè)稅、地稅收入情況可以看出，地稅收入在“營改增”的進程中，呈放緩態(tài)勢：其中營業(yè)稅增幅2010－2012連續(xù)3年保持在70億元以上，2012－2014年降至50億元以下，增幅從2010年32.8%降為2014年的8.6%，相對降幅為24.2%。地稅收入2010－2012連續(xù)3年增長規(guī)模在200億元以上，2014降至153億元，增幅從2010年40%減緩為2014年10%，相對下降30%；如表2、圖2。

圖2 安徽省地稅稅收增長圖

表2 安徽省“營改增”試點前后3年營業(yè)稅與地稅收入增長對比表③ （單位：萬元）

盡管國家考慮到地方“營改增”可能帶來的財政風險，制定了“營改增”轉(zhuǎn)制收入全部留給地方，但是作為結(jié)構(gòu)性減稅舉措，“營改增”實施無疑會減少財政收入，資料顯示，截至2014年底，安徽省因“營改增”試點累計減稅80.8億元，其中，“營改增”納稅人因稅制轉(zhuǎn)換累計減稅22.06億元，因增加進項抵扣減稅58.74億元，當年實現(xiàn)減稅44.3億元，減稅面達到97%，稅收籌集財政資金的壓力巨大［1］。

（三）稅收體系相對滯后，調(diào)控功能較弱

現(xiàn)行征收地方稅種，大多始于分稅制改革，隨著全省經(jīng)濟社會快速發(fā)展，部分稅收設置難以適應現(xiàn)實需要，主要表現(xiàn)為：一是部分地方稅制不規(guī)范，如營業(yè)稅按照稅目列舉式規(guī)定，未列入的應稅勞務和行為不納稅，造成營業(yè)稅的征管困難和稅收流失，土地增值稅計算繁瑣，清算難度大，印花稅在稅目設置、納稅方式和征稅管理上，存在薄弱環(huán)節(jié)和問題；二是部分稅種調(diào)節(jié)功能缺失，如缺乏針對個人存量財產(chǎn)征稅遺產(chǎn)稅、財產(chǎn)稅稅種，在當前個人財富獲得快速積累的背景下，不利于發(fā)揮稅收的調(diào)控作用，三是部分稅種與社會經(jīng)濟發(fā)展的關聯(lián)度低，例如城鎮(zhèn)土地使用稅的收入缺乏彈性，適用稅額標準及土地指標與社會發(fā)展的相關性不高，煤炭資源稅雖然實行從價征收改革，但和當前環(huán)保關注程度和治理要求不適應，和人民生活聯(lián)系密切的水資源、碳排放缺少稅收手段調(diào)控。

（四）稅收征管難度加大

“營改增”實施前，根據(jù)分稅制管理要求，國稅部門主要負責中央稅、中央和地方共享稅的征收管理（部分稅種委托海關代征），地稅部門負責地方稅的征收管理，稅務機關管稅主要通過稅控機、源泉扣繳、以票管稅、稅務稽查等手段，“營改增”實施后，原屬地稅部門征收的營業(yè)稅營業(yè)稅移交國稅部門征收，由于兩個部門平臺不同、標準不同、機構(gòu)不同，使得機構(gòu)之間難以全面實現(xiàn)涉稅信息交換和共享，比如“共管戶”的城市維護建設稅和教育費附加，計稅依據(jù)是國稅征收的增值稅、營業(yè)稅、消費稅，而稅款的征稅則是地稅部門負責，信息不對稱和共享不及時加大地稅部門對此類稅收的征收檢查難度，重復業(yè)務導致行政資源浪費，征稅成本上升。同時由于國稅地稅兩個不同行政主體，各自具體行政行為受環(huán)境、壓力、關系的影響不同，造成具體行政行為結(jié)果也不同，特別是對稅收自由裁量權(quán)的正確實施增加了困難，“營改增”試點對稅務部門的職能定位、稅務機構(gòu)的改革提出新的挑戰(zhàn)和要求。

三、對策與建議

“營改增”作為國家結(jié)構(gòu)性減稅的重要舉措，既是1994年分稅制改革的延續(xù)，也是新一輪財稅改革的突破口，涉及范圍廣泛、行業(yè)復雜、部門眾多，可謂“牽一發(fā)動全身”，對地方稅收體系改革，需要堅持統(tǒng)籌兼顧、遠近結(jié)合、上下協(xié)調(diào)，綜合考慮稅種屬性功能和中央地方事權(quán)劃分，將稅基分布不均衡、稅基流動性大、收入波動大、再分配功能強的稅種提高中央分成或劃歸中央，相反，將地方掌握信息較為全面、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩(wěn)定的稅種提高地方分成或劃歸地方。

（一）調(diào)整共享比例

為確保“營改增”試點平穩(wěn)順利進行，減輕“營改增”改革對地方財政收入的影響，國家將試點期間征收的增值稅單獨計算，全額返還地方，固然能夠減緩改革對地方財政收入的沖擊，推動“營改增”對順利實施，但畢竟不是長久之計，這種“一個稅種，兩種制度”格局不僅違背稅務征收的的固定性、破壞稅收立法的嚴肅性，也會帶來征管方面的系列問題，應該盡快實現(xiàn)從“一稅兩制”向“統(tǒng)一稅制，調(diào)整分享比例"的轉(zhuǎn)型。隨著“營改增”在房地產(chǎn)、金融等行業(yè)擴圍提速，營改增將全面完成，需要按照財權(quán)事權(quán)支出配比關系，重新劃分增值稅的分享比例，考慮到營業(yè)稅已達到安徽省地方稅收比重的35%以上，加上相關的地方教育附加、城市建設稅，比重超過40%，建議提高營業(yè)稅和增值稅劃分比例標準，由現(xiàn)行的“75%∶25%調(diào)整為“60%∶40%”比例，以便穩(wěn)定地方收入，履行地方政府職責。

（二）培育主體稅種

“營改增”試點前，營業(yè)稅作為主要稅種，對地方的收入貢獻較大，隨著試點推進，作為地方主體稅種的營業(yè)稅逐步減少直到消失，客觀要求地方政府盡快壯大稅源，培養(yǎng)主體稅種，建議將具備相當規(guī)模、來源穩(wěn)定、關聯(lián)度高的房地產(chǎn)稅作為主體稅種培育，理由如下：一是通過改革房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)與土地開發(fā)、房產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的稅費，合理協(xié)調(diào)征收，能夠促使區(qū)域內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)長期健康發(fā)展。二是通過征收房地產(chǎn)稅，提升直接稅收入比重，降低流轉(zhuǎn)稅收入比重，降低中低端收入者的稅負，體現(xiàn)稅收公平。三是通過征收房地產(chǎn)稅，實現(xiàn)收入、財產(chǎn)的再分配，抑制收入差距擴大，緩解社會矛盾?？紤]到安徽省區(qū)位、人口，資源優(yōu)勢，以及國家促進中部崛起、城鎮(zhèn)化試點，加工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接示范區(qū)、長江經(jīng)濟帶、中原經(jīng)濟區(qū)等政策疊加效應，省內(nèi)房地產(chǎn)市場發(fā)展?jié)摿Υ?，在保障基本居住需求的基礎上，做好不動產(chǎn)登記、房產(chǎn)評估、財產(chǎn)申報、預算公開等配套措施，完善房產(chǎn)建設、購買、持有、交易、抵押等環(huán)節(jié)稅收制度，擴大個人住房房產(chǎn)稅改革范圍，細化住房交易差別化稅收政策，加強存量房交易稅收征管，使房地產(chǎn)稅收成為地方主要收入來源。

（三）優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)

優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)，一方面要做好稅收“減”法，加快“營改增”試點、加大國家對小微企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅的優(yōu)惠政策，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，激發(fā)市場活力；另一方面也要結(jié)合省情，保持宏觀稅負水平相對穩(wěn)定前提下，做好稅收“加”法，首先優(yōu)化資源稅改革，緊緊抓住當前全省上下打造美好安徽契機，擴大資源稅征收范圍，改進資源稅征稅方式，提高資源稅負、促進環(huán)境保護、節(jié)約利用資源，在對煤炭資源稅改革的基礎上，結(jié)合皖北人口多、人均水資源較少，皖南水資源較多、生態(tài)保護任務重等特點，試點水資源稅征收改革；其次嘗試開征環(huán)保稅，結(jié)合新修訂《中華人民共和國環(huán)境保護法》，以及2015年2月2日省十二屆四次會議通過的《安徽省大氣污染防治條例》法律法規(guī)，按照“清費立稅、循序漸進、負擔合理、征管便利、側(cè)重調(diào)控”的思路，停征排污費，開征環(huán)境保護稅，發(fā)揮稅收對生態(tài)環(huán)保的調(diào)控作用。最后是加快個人所得稅改革。建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，將工資薪金、勞務報酬、稿酬等經(jīng)常性所得綜合累進征收，提高所得稅的扣除標準，按照家計支出扣除費用，以家庭為單位申報納稅；對臨時性、偶然性收入維持分類征收，以更好發(fā)揮直接稅調(diào)節(jié)收入再分配的功能，實現(xiàn)公平稅負目標。

（四）創(chuàng)新稅收征管

稅收征管是稅務管理的重要組成部分，是稅務機關根據(jù)稅法規(guī)定，對稅收工作實施管理、征收、檢查行為，做好稅收征管，必須堅持稅收法定原則、做到良法善治。首先完善稅收制度，目前征稅的18個稅種中，大部分都是以條例的形式進行征稅的，隨著依法治國理念的提出，稅收法定應成為稅務改革的重要目標，面對“營改增”對財稅改革形成的倒逼壓力，須加快增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)保稅、房產(chǎn)稅等稅改立法進程。其次是正確處理國稅地稅關系。適應財稅改革要求，重新確定國稅地稅征管范圍，統(tǒng)一整合征管力量，共同防范稅收風險，共同享用信息資源、共同搭建協(xié)作平臺。最后是要創(chuàng)新稅收征管手段。面對互聯(lián)網(wǎng)貿(mào)易、互聯(lián)網(wǎng)金融等新技術、新行業(yè)興起，稅務管理也從線下延伸到線上，從國內(nèi)延伸到國外，稅務部門需要依托新技術，運用大數(shù)據(jù)，建設一個功能齊全、協(xié)調(diào)高效、信息共享、監(jiān)控嚴密、安全穩(wěn)定、保障有力的稅收管理系統(tǒng)，實現(xiàn)“信息管稅”。

［注 釋］

① 數(shù)據(jù)來源于安徽統(tǒng)計年鑒（2011）。

② 表內(nèi)資料根據(jù)安徽財政信息網(wǎng)、安徽國稅局網(wǎng)站信息網(wǎng)搜集整理。

③ 本表數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《安徽統(tǒng)計年鑒》和安徽省地稅局網(wǎng)站公開信息資料統(tǒng)計整理，為比較口徑一致，全省2008—2011地稅收入統(tǒng)計中包含耕地占用稅和契稅收入。

［1］ 楊志勇.中國地方稅系的構(gòu)建與完善問題探討［J］.國際稅收，2013（6）：14－18.

［2］ 高培勇.“營改增”的功能定位與前行脈絡［J］.稅務研究，2013（7）：3－10.

［3］ 財政部財政科學研究所.營改增：牽一發(fā)而動全身的改革［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2013：281－299.

［4］ 陳共.財政學（第七版）［M］.北京：中國人民大學出版社，2012：198－215.

［5］ 經(jīng)庭如，單學勇.安徽財政發(fā)展研究報告［M］.合肥：合肥工業(yè)大學出版社，2014：141－147.