翁一

行政性壟斷的真正危害，并非壟斷本身，而是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的禁止

在國(guó)務(wù)院國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立了8個(gè)月之際，中國(guó)最新一輪國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)方案終于出臺(tái)，這是國(guó)企改革自上世紀(jì)90年代啟動(dòng)、經(jīng)歷多次反復(fù)后的最新方案。

回顧改革歷程，中國(guó)國(guó)企改革何以走到今天？最新的國(guó)企改革方案是真正意義上的改革嗎？以?shī)W地利學(xué)派的視角審視之，存在哪些弊?。吭诮?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，再次思考這個(gè)問(wèn)題，正逢其時(shí)。

新一輪國(guó)企改革

2015年6月5日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議，審議通過(guò)了兩份關(guān)于新一輪國(guó)企改革的文件：《關(guān)于在深化國(guó)有企業(yè)改革中堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)黨的建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失的意見(jiàn)》。

此次會(huì)議對(duì)國(guó)企改革的方向給出了明確的答案—— “確保黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)在國(guó)有企業(yè)改革中得到體現(xiàn)和加強(qiáng)。要堅(jiān)持黨管干部原則，建立適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)需要的選人用人機(jī)制。要把加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和完善公司治理統(tǒng)一起來(lái)，明確國(guó)有企業(yè)黨組織在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的法定地位?！?/p>

中國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，生產(chǎn)資料公有制是其政治制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所以，黨對(duì)國(guó)企的終極領(lǐng)導(dǎo)，一直作為國(guó)企改革的基本前提被強(qiáng)調(diào)。盡管政企分開(kāi)在改革之初就已提出，為的是解決政府以各種理由、各種身份對(duì)國(guó)企實(shí)施行政干預(yù)并使國(guó)企擺脫政企不分的尷尬境遇，然而，從1993年十四屆三中全會(huì)被正式確認(rèn)為目標(biāo)后，至今沒(méi)有達(dá)到。究其原因，不過(guò)是每次改革都從容易的開(kāi)始，而這一核心問(wèn)題卻一直被擱置。

既然對(duì)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)的定位不是單純的企業(yè)家，那么他們身后的國(guó)企就必然與民企有質(zhì)的不同，決策層既不會(huì)把國(guó)企當(dāng)成普通的企業(yè)來(lái)看待，更不會(huì)把國(guó)企變成普通的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織，而是要求其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮獨(dú)特的作用。然而，協(xié)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)與現(xiàn)代公司治理，使國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)既富于企業(yè)家精神又恪守黨的組織紀(jì)律，卻不是一件容易的事情。

防止國(guó)有資產(chǎn)的流失是此番頂層設(shè)計(jì)的又一重點(diǎn)，可以說(shuō)，加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)企的領(lǐng)導(dǎo)的主要目的就是為了防止國(guó)有資產(chǎn)的流失。會(huì)議指出“防止國(guó)有資產(chǎn)流失，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，立足機(jī)制制度創(chuàng)新，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資人監(jiān)督和審計(jì)、紀(jì)檢巡視監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督，加快形成國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督體系?！?/p>

在已開(kāi)展的數(shù)輪針對(duì)中央企業(yè)的巡視中，中央巡視組發(fā)現(xiàn)為數(shù)不少的“權(quán)錢(qián)交易”“利益輸送”“鏈條性腐敗”，造成大量國(guó)有資產(chǎn)流失。在一些企業(yè)中，部分紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督責(zé)任嚴(yán)重缺失，既存在監(jiān)督不力和形同虛設(shè)問(wèn)題，又存在個(gè)別人掩蓋腐敗和自身腐敗問(wèn)題。

顯然，新一輪國(guó)企改革，將為打破既得利益集團(tuán)的利益格局付諸努力。不可否認(rèn)，部分國(guó)企掌門(mén)人及壟斷高管，因其深厚的政治背景，在各自的領(lǐng)域形同獨(dú)立王國(guó)，于政商兩界翻手為云覆手為雨，成條塊分割之勢(shì)。在此背景下，如果制度設(shè)計(jì)不合理、改革方案不完善，冒然推進(jìn)“混合所有制改革”，存在國(guó)有資產(chǎn)大量流失的危險(xiǎn)。

盡管十八屆三中全會(huì)為“混合所有制經(jīng)濟(jì)”注入了新的內(nèi)容，指出“國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)，是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”，同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“鼓勵(lì)發(fā)展非公有資本控股的混合所有制企業(yè)”。但是，股權(quán)多元化絕不意味著私有化，這在今后的國(guó)資國(guó)企改革中將特別受到重視。

國(guó)企改革歷程回顧

始于上世紀(jì)70年代末的中國(guó)國(guó)企改革大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：經(jīng)營(yíng)改革、所有權(quán)改革、股權(quán)分置改革、“股改”后時(shí)代。

經(jīng)營(yíng)權(quán)改革經(jīng)歷了從最初嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃的指令管制，到計(jì)劃外生產(chǎn)，再到利改稅、承包租賃等，其主旨是以逐步擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)的方式來(lái)調(diào)動(dòng)企業(yè)的積極性。放開(kāi)經(jīng)營(yíng)權(quán)而不放開(kāi)所有權(quán)的結(jié)果，是企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者完全不顧及所有人的利益，追求純粹的經(jīng)營(yíng)收益。這就為下一階段的所有權(quán)改革埋下了伏筆。

所有權(quán)改革正式啟動(dòng)于1993年。標(biāo)志事件是在1992年中共十四大上確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，明確把“國(guó)營(yíng)企業(yè)”改為“國(guó)有企業(yè)”。1993年至1998年，國(guó)企改制以“抓大放小”為主；1998年底，中央認(rèn)為不能“一賣(mài)了之”，開(kāi)始有選擇地保留國(guó)企。1999年召開(kāi)的十五屆四中全會(huì)提出要從戰(zhàn)略上調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)，國(guó)企要“有進(jìn)有退、有所為有所不為”，并具體規(guī)定了國(guó)有經(jīng)濟(jì)需要控制的行業(yè)和領(lǐng)域。

2003年，國(guó)資委成立。組建國(guó)資委意在形成由其監(jiān)管的“國(guó)資委上下層級(jí)行政委托代理-國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司的半行政代理與委托-集團(tuán)公司控股經(jīng)營(yíng)-改制公司具體操作”的委托代理鏈條；主導(dǎo)股權(quán)分置改革；加快國(guó)企強(qiáng)強(qiáng)重組進(jìn)程，強(qiáng)力構(gòu)建大型央企。

2005年，啟動(dòng)“股改”。

“股改”后時(shí)代，以所有權(quán)為中心的系列改革已經(jīng)基本完成，在此過(guò)程中，大部分國(guó)有資產(chǎn)得以證券化，解決了全流通問(wèn)題，完成了國(guó)有資產(chǎn)向國(guó)有資本的轉(zhuǎn)化。但其后由于種種原因，出現(xiàn)了短暫的“國(guó)進(jìn)民退”的現(xiàn)象，國(guó)有經(jīng)濟(jì)的壟斷力不減反增。

行政性壟斷

無(wú)須諱言，中國(guó)國(guó)有企業(yè)的壟斷力量依托于行政性壟斷。所謂行政性壟斷，即國(guó)企央企憑借公權(quán)力，主要通過(guò)進(jìn)入壁壘的設(shè)置和對(duì)價(jià)格的管制獲得特殊的便利和優(yōu)勢(shì)，從而形成不同程度壟斷勢(shì)力與地位的狀況。在行政性壟斷中，公權(quán)力和資本（尤其是國(guó)有資本）結(jié)成了緊密的聯(lián)系。

這種行政性壟斷授予某一（類(lèi)）企業(yè)壟斷權(quán)是重大的經(jīng)濟(jì)決策，是對(duì)潛在競(jìng)爭(zhēng)者的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和消費(fèi)者選擇自由權(quán)的限制。中國(guó)的實(shí)踐中，大多數(shù)的行政性壟斷的依據(jù)只是行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，屬于行政部門(mén)的自我授權(quán)。

當(dāng)下中國(guó)的行政性壟斷產(chǎn)業(yè)，幾乎都是從此前的計(jì)劃體制中演化而來(lái)。經(jīng)過(guò)多年的財(cái)政體制改革，中央政府的主要財(cái)政收入來(lái)源已經(jīng)變?yōu)檎鞫愂杖?。中央政府雖然還有改革國(guó)有企業(yè)的動(dòng)力，卻沒(méi)有打破壟斷的動(dòng)力了。相反，減少?lài)?guó)有企業(yè)所帶來(lái)的財(cái)政負(fù)擔(dān)的方法，可以是將行政性壟斷權(quán)作為一種優(yōu)惠政策給予國(guó)有企業(yè)。

而自十五大提出“抓大放小、有所為有所不為”的國(guó)企改革方針以后，加之中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的巨大成功，行政壟斷的價(jià)值好象愈發(fā)凸顯。由于不上交利潤(rùn)，也無(wú)需限制工資和獎(jiǎng)勵(lì)的發(fā)放，行政性壟斷利益增加一分，擁有壟斷權(quán)的企業(yè)就會(huì)分得將近一分；它們作為一個(gè)利益集團(tuán)，就會(huì)有充分的動(dòng)力去爭(zhēng)取更大的行政性壟斷權(quán)。

行政性壟斷會(huì)形成高價(jià)格、低產(chǎn)量和福利損失，由此降低經(jīng)濟(jì)效率并損害消費(fèi)者的利益；而且由于基本消除了潛在競(jìng)爭(zhēng)，致使效率損失的程度要高于一般的市場(chǎng)壟斷。行政性壟斷還會(huì)嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)正義：通過(guò)壁壘設(shè)置和價(jià)格管制獲得不正當(dāng)?shù)睦?；企業(yè)少交利潤(rùn)，股東少分紅利；尋租過(guò)程中非生產(chǎn)性的租金耗散；關(guān)聯(lián)交易中壟斷利潤(rùn)的非法轉(zhuǎn)移等等。壟斷利潤(rùn)也可通過(guò)企業(yè)之內(nèi)不正當(dāng)?shù)姆峙渫緩綐?gòu)成（內(nèi)部的）租金耗散：?jiǎn)T工過(guò)高的工資和福利，管理團(tuán)隊(duì)不當(dāng)?shù)脑诼毾M(fèi)，奢華的辦公場(chǎng)所等等。

簡(jiǎn)言之，中國(guó)國(guó)企賬面利潤(rùn)中含有大量應(yīng)當(dāng)列入成本的地租、資源租、融資優(yōu)惠帶來(lái)的成本減少，以及因行政壟斷所致的超額利潤(rùn)，經(jīng)過(guò)成本還原之后，其真實(shí)利潤(rùn)極小遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)平均水平，甚至是虧損。

由于公權(quán)力作為行政性壟斷的構(gòu)成因素，以及政府部門(mén)在行政性壟斷的形成、維護(hù)和強(qiáng)化過(guò)程中的推動(dòng)作用，在行政性壟斷對(duì)經(jīng)濟(jì)效率造成損害的同時(shí)，相關(guān)行政部門(mén)和權(quán)力機(jī)關(guān)的公信力和權(quán)威性也不可避免遭到一定程度的削弱。

然而，特別需要指出的是，行政性壟斷與由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的壟斷，根本是兩回事。壟斷一般只能靠對(duì)某些自然生產(chǎn)要素的專(zhuān)有處置權(quán)來(lái)維持。對(duì)可再生性的生產(chǎn)資料的類(lèi)似權(quán)力，通常不會(huì)帶來(lái)永久壟斷，新企業(yè)總是可以蓬勃興起。而由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成的壟斷，在某些情況下，可能還是好事：一種壟斷（或一種寡頭）的出現(xiàn)，有時(shí)候甚至還是競(jìng)爭(zhēng)所導(dǎo)致的一種理想狀態(tài)。也就是說(shuō)，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)暫時(shí)導(dǎo)致某種壟斷的時(shí)候，不排除有可能是競(jìng)爭(zhēng)發(fā)揮最大作用的時(shí)候。

行政性壟斷的弊病，在于其“行政性”，也就是某種特權(quán)。特權(quán)這個(gè)術(shù)語(yǔ)只能夠被確當(dāng)?shù)赜脕?lái)指稱(chēng)一種依特別命令而授予的權(quán)利，而且除了被授予此項(xiàng)權(quán)利的人以外，任何其他人都不得享有此項(xiàng)權(quán)利；再者，其他人之所以不得享有該項(xiàng)權(quán)利，也不是因?yàn)榉N種情勢(shì)沒(méi)有向他們提供享有這種權(quán)利的客觀性。只要壟斷的存在所依憑的方式是阻止人們?nèi)L試以一種比其他人更好的方式為顧客提供服務(wù)，那么它就擁有一種應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)受到譴責(zé)并加以反對(duì)的權(quán)利。

因此，行政性壟斷的真正危害，并非壟斷本身，而是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的禁止。在能源、電信、金融等諸多領(lǐng)域，行政性壟斷排除了以民企為代表的分散知識(shí)在競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中的創(chuàng)造和產(chǎn)生，也因此剪斷了民企參與競(jìng)爭(zhēng)所能夠產(chǎn)生的種種可能性，而民企自身的生存空間也日漸狹小。奧地利學(xué)派關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)作為發(fā)現(xiàn)程序的理論則認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)是一個(gè)過(guò)程，是發(fā)現(xiàn)很多事實(shí)的程序。競(jìng)爭(zhēng)之所以有價(jià)值，部分原因在于競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果不可預(yù)知。如果能夠預(yù)測(cè)或預(yù)見(jiàn)到它的結(jié)果，那么我們也就不會(huì)再需要這種競(jìng)爭(zhēng)了。