賈康++梁季

地方稅體系的構(gòu)建和完善應(yīng)從地方稅基確定、稅權(quán)下放、地方稅種制度改革以及完善共享稅收入劃分辦法這四個方面重點切入

可匹配于現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的財政體制，是以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政，地方稅體系與分稅分級財政體制直接相關(guān)。在全面改革的新時期，中國地方稅體系的構(gòu)建與完善，是深化財政改革并推進(jìn)全面配套改革的重要組成部分。1992年鄧小平南巡后確立中國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)軌的市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式，隨即于一年多后推出構(gòu)建間接調(diào)控框架的1994年分稅制財政體制改革。構(gòu)建地方稅體系的正面表述于“94改革”之際正式寫入官方文件。其后，關(guān)于地方稅的理論探討和實踐探索始終沒有停止。2012年1月1日上海市試點營業(yè)稅改征增值稅改革并較快推向全國后，地方稅體系改革與完善問題變得更加現(xiàn)實而迫切。2013年黨的十八屆三中全會公告中明確提出：“深化稅制改革，完善地方稅體系”。如何積極穩(wěn)妥貫徹這一指導(dǎo)方針，亟需研究相關(guān)的可行改革方案。

稅制改革倒逼和敦促其他改革

稅收制度本身作為一國制度體系中非常重要的組成部分，具有“牽一發(fā)動全身”的聯(lián)動效應(yīng)，稅制改革和完善也能為其他方面的配套改革提供契機(jī)和條件，倒逼和敦促其他改革。筆者在此不擬展開探討營業(yè)稅改征增值稅改革對財政體制配套改革產(chǎn)生的倒逼作用，也不擬展開論述房地產(chǎn)稅改革對包括土地開發(fā)、不動產(chǎn)建造、銷售及保有各環(huán)節(jié)相關(guān)稅費(fèi)制度改革的影響，僅就資源稅改革的聯(lián)動效應(yīng)，便可以獲得很好說明。

中國在一般商品的比價關(guān)系和價格形成機(jī)制已經(jīng)較充分地實現(xiàn)市場化之后，資源、能源產(chǎn)品的比價關(guān)系和價格形成機(jī)制卻長期呈現(xiàn)改革滯后、嚴(yán)重扭曲局面。比如，“市場煤、計劃電”的格局存在多年，其弊端已十分突出，但由于種種既得利益阻礙，電力體制改革和電力市場化定價改革舉步維艱。為此，習(xí)近平同志2014年6月13日主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議研究中國能源安全戰(zhàn)略時指出：“堅定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制。”煤炭資源稅從量計征變?yōu)閺膬r計征的改革，可以為此重大改革提供契機(jī)、切入點和正向動力。

此項“還原能源商品屬性”的配套改革對于全局及長遠(yuǎn)發(fā)展更為重要的效應(yīng)是，通過化石能源開采環(huán)節(jié)的資源稅、煤炭使用環(huán)節(jié)的環(huán)境稅以及油電使用環(huán)節(jié)的能源消費(fèi)稅等改革，進(jìn)而“倒逼”中國基礎(chǔ)能源產(chǎn)品和主力能源供給品——電力的比價關(guān)系與價格形成機(jī)制的市場化。于是，借助市場力量、優(yōu)勝劣汰機(jī)制和利益驅(qū)動，可望在中國“內(nèi)生地”形成貫穿整個產(chǎn)業(yè)鏈上全部環(huán)節(jié)（開采、生產(chǎn)、使用）的節(jié)能降耗減排激勵機(jī)制，從利益關(guān)系的規(guī)范調(diào)整優(yōu)化入手，促使千千萬萬的市場主體和社會成員千方百計地厲行節(jié)能降耗、想方設(shè)法地開發(fā)有利于節(jié)能降耗的工藝、技術(shù)和產(chǎn)品，從而形成有利于可持續(xù)發(fā)展的資源合理與高效開采、能源節(jié)約與清潔使用、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制。

總之，完善地方稅體系不僅需要關(guān)注地方政府收入問題，需要算籌資賬，更要通盤審視和把握其對中國“現(xiàn)代國家治理”能力提升、包容性釋放發(fā)展?jié)摿Ψ矫娴闹贫润w系建設(shè)、體制機(jī)制創(chuàng)新的重要作用和獨特貢獻(xiàn)。

深化改革，完善地方稅體系

針對當(dāng)前中國地方稅體系存在的問題以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對地方稅體系的要求，我們認(rèn)為，地方稅體系的構(gòu)建和完善應(yīng)從地方稅基確定、稅權(quán)下放、地方稅種制度改革以及完善共享稅收入劃分辦法這四個方面重點切入。

綜合考慮各方因素，從當(dāng)前和未來發(fā)展來看，可以納入地方稅體系的稅種包括：國內(nèi)增值稅（包括營改增后全國的該項稅收）、國內(nèi)消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、環(huán)境稅、資源稅、不動產(chǎn)相關(guān)稅種以及車船使用稅。

1.國內(nèi)增值稅：改變收入分享辦法。目前地方政府按照征收規(guī)模25%的比例分享國內(nèi)增值稅收入，對現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的弊端（地方政府搶奪稅源、刺激投資沖動）較為明顯。從中國現(xiàn)實情況看，即使“營改增”完全到位后，要達(dá)到國內(nèi)增值稅的完全消費(fèi)稅特征，還需要時日，因為完全消費(fèi)型的增值稅除了要保證所有固定資產(chǎn)進(jìn)項稅完全納入抵扣范圍外，還要保證所有投資完全不負(fù)稅。這意味著目前所采用的負(fù)稅額（當(dāng)期銷項稅款小于進(jìn)項稅款）向下期結(jié)轉(zhuǎn)的處理方法要改成完全退稅，短期內(nèi)不但征管條件不具備（試觀目前出口退稅中騙退稅情況仍時有發(fā)生），也會帶來財政減收。同時，出于適當(dāng)發(fā)揮地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)積極性的考慮，我們建議仍將國內(nèi)增值稅作為共享稅，但盡可能較大幅地降低地方政府分享比例，比如可考慮降低至10%-15%，然后將中央政府分享的收入作為中央政府對地方一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。

2.國內(nèi)消費(fèi)稅：改革收入劃分辦法。無論從收入規(guī)模還是從轄區(qū)財政的“受益性”原則來衡量，國內(nèi)消費(fèi)稅是“營改增”后短期內(nèi)最直接有效的“頂替”稅種。

從現(xiàn)實可行性看，消費(fèi)稅也具有作為地方稅收入的可能。首先，從規(guī)模上看，2013年消費(fèi)稅收入8230億元，收入規(guī)模相當(dāng)大。其中90%以上來源于煙、酒、汽車和汽油，而這四類稅目的批發(fā)零售環(huán)節(jié)主體較為規(guī)范，如煙酒為專賣體制，批發(fā)公司多為國有企業(yè)；汽油的批發(fā)零售也多由中石油、中石化等大型國有企業(yè)所壟斷，且因控管增值稅的需要，各地加油站多安裝了稅控機(jī)，汽車銷售也多由各個地區(qū)4S店控制。所以，將目前消費(fèi)稅的主要稅目征收環(huán)節(jié)后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)是可能的，這為把消費(fèi)稅打造成地方稅主要稅基之一提供了可能。

另外，從稅基上看，目前車輛購置稅與汽車消費(fèi)稅大致相同，未來可考慮將車輛購置稅并入汽車消費(fèi)稅一并作為地方稅。2013年，車輛購置稅收入為2596億元，將其作為地方稅，也可以較好地緩解營改增帶來的地方自有收入減少的問題。

從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)探索研究開征電力消費(fèi)稅，這樣，既可以調(diào)控電力消費(fèi)，實現(xiàn)節(jié)能降耗的發(fā)展目標(biāo)，也可以為地方籌集財政收入。

3.所得稅：逐步調(diào)整分享比例。目前，地方政府對企業(yè)所得稅和個人所得稅的分享比例均為40%。未來可視稅制改革情況和地方收入規(guī)模缺口（按照現(xiàn)在地方自有收入占比）適度調(diào)整分享比例。從學(xué)理上分析，個人所得稅是對生產(chǎn)要素（人力資本）征稅，從中國目前促進(jìn)勞動力作為生產(chǎn)要素?zé)o壁壘充分流動、提高資源配置效率角度看，個人所得稅收入不宜與地方政府分享，但原來迫于地方自有收入占比不能過低的壓力，還是將其與企業(yè)所得稅一起作為地方收入來源之一，未來則可探討將其完全劃為中央專享稅。同時還要指出，由于個人所得稅在中國稅收總收入中的占比近年已降低為不足7%，相比較而言，地方政府可能更青睞企業(yè)所得稅（對資本要素征稅），且目前中國企業(yè)所得稅的法人納稅特點已經(jīng)對地區(qū)間收入分配產(chǎn)生不良影響，今后適度降低企業(yè)所得稅地方分享比例可一定程度上縮小地區(qū)間財力差距。

4.資源稅和環(huán)境稅：統(tǒng)籌稅費(fèi)制度改革。有關(guān)方面對推進(jìn)資源稅和環(huán)境稅的改革方向已達(dá)成共識，但在這兩種稅的改革過程中，均面臨一個有一定難度的問題，即協(xié)調(diào)稅費(fèi)關(guān)系。煤炭資源稅的稅費(fèi)綜合改革已于2014年實施。資源稅今后還面臨擴(kuò)大征稅范圍的改革，即逐步將其他金屬、非金屬礦、水流、森林等可再生資源下的收入歸屬相銜接，便于推進(jìn)改革。環(huán)境治理責(zé)任也主要歸屬地方政府，符合收入的“受益性”原則。同時，環(huán)境稅基本不會引起稅源競爭，從稅種屬性看，比較適宜作為地方收入。

5.房地產(chǎn)相關(guān)稅收改革。與房地產(chǎn)相關(guān)的稅收應(yīng)作為完善地方稅體系在中長期內(nèi)考慮的重點，因為房地產(chǎn)這類稅基不可轉(zhuǎn)移，最適宜作為地方稅，且城鎮(zhèn)化必然帶來房地產(chǎn)價值的上升，相應(yīng)稅基規(guī)模提升空間大。所以，只要房地產(chǎn)相關(guān)稅種設(shè)計科學(xué)合理，未來可以成長為許多地區(qū)的地方稅收入支柱。目前應(yīng)借營改增“倒逼”之際，系統(tǒng)研究設(shè)計房地產(chǎn)相關(guān)稅制。

僅考慮房地產(chǎn)銷售和使用（租賃和保有）環(huán)節(jié)，目前涉及的稅種便包括企業(yè)所得稅、個人所得稅、營業(yè)稅、契稅、印花稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等諸多稅種，其中契稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅是專門針對房地產(chǎn)而征收。目前房地產(chǎn)稅存在的比較大的問題是同一環(huán)節(jié)征收多種稅，如二手房交易既要繳納營業(yè)稅，又要繳納契稅，其稅基基本相同；稅負(fù)分配不均衡，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)偏高，保有環(huán)節(jié)稅負(fù)過低甚至空缺。同時，隨著營改增的逐步到位，房地產(chǎn)的增值稅設(shè)計也面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)。

基于以上考慮，我們認(rèn)為：

（1）對于居住用房的租賃和居住用二手房的交易，可免征增值稅。這樣，可規(guī)避居住用房的租賃和二手交易納入增值稅的征稅困難。另外，可考慮將目前二手房交易和居住用房租賃適用的營業(yè)稅和二手房交易適用的契稅合并為居住用房交易租賃稅，稅負(fù)適度降低。這樣，可以降低流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅負(fù)，為保有環(huán)節(jié)稅負(fù)提高預(yù)留空間。二手房交易因牽涉到房屋主管部門產(chǎn)權(quán)過戶，征管較為容易，對于租賃稅收的征管，可委托房產(chǎn)中介代扣代繳。隨著現(xiàn)金交易的減少以及個人所得稅改革和征管的加強(qiáng)，租賃行為的流轉(zhuǎn)稅也可以得到有效控管。

（2）歸并耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅以及房產(chǎn)稅為房地產(chǎn)稅，并將其擴(kuò)大至居民用房，按照評估價計征，成為真正意義上的財產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅。

（3）對房地產(chǎn)銷售所得，正常納入企業(yè)所得稅和個人所得稅的征繳范圍。

（4）在正常征繳所得稅的基礎(chǔ)上，可加征一道超額利潤稅，作為土地增值稅的改革完善，定位為土地資源租金稅性質(zhì)。此時，土地增值稅代表土地資源的稀缺性，其與市場主體生產(chǎn)經(jīng)營無關(guān)，不會影響資源配置。

如按上述思路改革設(shè)計中國房地產(chǎn)稅收，則有望既覆蓋房產(chǎn)交易、保有全環(huán)節(jié)，稅負(fù)分布均衡，又能體現(xiàn)合理分配房地產(chǎn)收益（中央與地方、政府與企業(yè)）的不動產(chǎn)稅收體系。

近中期構(gòu)建、完善地方稅體系的重點任務(wù)

前述全套設(shè)想不可能在短期實現(xiàn)，需要攻堅克難，循序漸進(jìn)，穩(wěn)妥、協(xié)調(diào)、聯(lián)動推行。近中期需要推進(jìn)的重點改革包括：

（1）積極推進(jìn)營改增改革，研究開征居民二手房交易與租賃稅。（2）推進(jìn)消費(fèi)稅部分稅目征稅環(huán)節(jié)后移改革，適時將車輛購置稅歸并至汽車消費(fèi)稅中，研究開征電力消費(fèi)稅。（3）積極推進(jìn)煤炭資源稅從價計征方式改革，以提高煤炭資源稅稅負(fù)為契機(jī)，統(tǒng)籌資源稅費(fèi)改革和中國資源、能源產(chǎn)品價格改革。（4）積極立法，推進(jìn)環(huán)境費(fèi)改稅。（5）積極推進(jìn)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的建立，加快房地產(chǎn)稅立法，為房地產(chǎn)稅改革及相關(guān)稅、費(fèi)、租配套改革奠定基礎(chǔ)。（6）以“綜合與分類相結(jié)合”為基本要領(lǐng)適時推進(jìn)新一輪個人所得稅改革，合理設(shè)計考慮家庭瞻養(yǎng)系數(shù)、住房按揭給付等因素的專項扣除。（7）建立涉稅信息共享機(jī)制。在大力推進(jìn)信息定稅管稅體系建設(shè)的前提下，有效協(xié)調(diào)各相關(guān)部門，建立健全由社會信息共享機(jī)制支持的各相關(guān)稅種的監(jiān)管、治理體系。

（作者分別為華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長，財政部科研所研究員；財政部科研所研究員）