杜毅　肖云

摘要：最低生活保障與扶貧開發(fā)是新時期我國農(nóng)村兩項重要的社會救助政策，如何實現(xiàn)貧困對象的動態(tài)管理是目前制約兩項制度順利實施的一大難題。對重慶市貧困地區(qū)的調(diào)研表明，農(nóng)村貧困對象識別存在偏差，貧困對象分類不夠明確，扶持措施缺乏針對性；“福利依賴”和“貧困陷阱”現(xiàn)象突出，受助人口退出難；部門之間缺乏協(xié)作與聯(lián)動，扶貧資源供給分散。應(yīng)基于貧困對象識別機制、貧困對象分類救助機制、貧困對象自身“造血”機制、動態(tài)考核與退出機制和部門聯(lián)動與資源整合機制構(gòu)建科學(xué)高效的農(nóng)村低保和扶貧對象動態(tài)管理系統(tǒng)，對貧困對象進(jìn)行科學(xué)、規(guī)范管理，實現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶、應(yīng)退盡退”的目標(biāo)，提高兩項制度的運行效率，維護(hù)制度的公平性。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低活保障；扶貧開發(fā)；貧困對象識別；福利依賴；貧困陷阱；分類救助；救助退出機制；扶貧資源

中圖分類號：F323.89；D422.7文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：16748131（2015）04002110

一、導(dǎo)言

最低生活保障，是指國家和社會為生活在最低生活保障線以下的社會成員提供滿足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種社會救助制度安排（鄭功成，2005）。最低生活保障被喻為社會的“穩(wěn)定器”和最后一道“安全網(wǎng)”。扶貧開發(fā)是國家和社會通過包括政策、資金、物資、技術(shù)、信息、就業(yè)等方面的外部投入，對貧困地區(qū)的經(jīng)濟運行進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟的良性增長，進(jìn)而緩解貧困地區(qū)的貧困，促使貧困對象逐漸擺脫貧困的政策體系（陳良瑾，2009）。我國農(nóng)村扶貧工作起步于改革開放初期，至今已走過三十多年的歷程。2007年中央1號文件明確提出要在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱農(nóng)村低保），標(biāo)志著我國農(nóng)村扶貧工作進(jìn)入了開發(fā)扶貧和生活救助“兩輪驅(qū)動”的新階段。

幾年來的實踐表明，兩項制度（農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)）對緩解和消除農(nóng)村貧困起到了巨大作用。但由于兩項制度實施的時間較短，加之我國農(nóng)村貧困問題的嚴(yán)峻性，諸多政策和措施還處于探索階段，兩項制度在實際運行中難免會暴露出一些問題和不足。其中，如何有效地對貧困對象進(jìn)行動態(tài)管理成為影響制度公平和制約其順利實施的一大難題。鑒于此，國務(wù)院于2009年發(fā)布了《關(guān)于開展農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接試點工作的通知》，2010年轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦等部門《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴大試點工作意見的通知》，2012年又公布了《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》，先后指出要進(jìn)一步加強農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)工作，將農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接，尤其強調(diào)要加強對貧困對象的動態(tài)管理，實現(xiàn)貧困對象的有進(jìn)、有出，實現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶、應(yīng)退盡退”的目標(biāo)。2014年2月21日，中華人民共和國國務(wù)院令第649號公布了《社會救助暫行辦法》，從法律上確立了社會救助的地位作用、基本原則、主體責(zé)任、制度安排、基本程序等，明確了社會救助行為規(guī)范，是社會救助事業(yè)發(fā)展新的里程碑，也為實現(xiàn)貧困對象動態(tài)管理提供了更權(quán)威、更可靠的制度保障。

重慶市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，其最大的特點是大城市與大農(nóng)村并存，城市較發(fā)達(dá)而農(nóng)村普遍落后，農(nóng)村貧困問題仍然十分嚴(yán)峻，到目前尚有14個國家級貧困縣重慶市14個國家貧困縣包括城口縣、巫溪縣、巫山縣、奉節(jié)縣、云陽縣、開縣、萬州區(qū)、秀山縣、黔江區(qū)、酉陽縣、彭水縣、石柱縣、武隆縣、豐都縣（參見http：//www.cpad.gov.cn.）。 。重慶市政府于2006年頒布了《重慶市人民政府關(guān)于全面建立農(nóng)村居民最低生活保障制度的意見》，市民政局于2009年頒布了《重慶市城鄉(xiāng)居民最低生活保障動態(tài)管理規(guī)范（試行）》，市扶貧辦于2010年下發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接工作實施意見的通知》，先后就如何推進(jìn)農(nóng)村低保工作以及抓好兩項制度的有效銜接，做出了具體規(guī)定，也明確提出要加強對低保和扶貧對象的動態(tài)管理。關(guān)于如何做好對農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)對象的動態(tài)管理工作，重慶市在制度和措施方面都進(jìn)行了有益的探索，取得了一定的成效。如部分區(qū)縣民政部門根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村具體情況，出臺了貧困對象家庭收入核算辦法，具有很強的可操作性；在加強部門聯(lián)動方面，一些地方通過建立部門聯(lián)動機制，整合資源，協(xié)同配合，效果較好。但同時也面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，如：兩項制度由于銜接不夠缺乏對貧困對象的同步調(diào)整，一些地方對貧困對象的定期考核還流于形式，受助人口退出保障難致使“貧困陷阱”和“福利依賴”現(xiàn)象難以根除，等等。這些問題不及時解決，就會削弱制度的公平性，降低兩項制度的運行效率。因此需要深入探討，找到切實可行的應(yīng)對之策。

本課題組以重慶市農(nóng)村居民為調(diào)查對象，于2013年至2014年深入重慶各區(qū)縣開展問卷調(diào)查和個案訪談。在實地調(diào)研前，課題組成員經(jīng)過多次會議討論，研究確定調(diào)查思路，對調(diào)查員進(jìn)行了培訓(xùn)，并在正式調(diào)查之前對問卷進(jìn)行了試調(diào)查。本次問卷調(diào)查采取配額抽樣方法，在重慶市各區(qū)縣共發(fā)放問卷1300份，主要覆蓋渝東北和渝東南貧困地區(qū)，問卷發(fā)放比例為渝東北40%、渝東南35%、其他地區(qū)25%?；厥沼行柧?215份，有效率為93.5%。問卷共38個題目，由被調(diào)查者基本信息、家庭收支情況、農(nóng)村貧困現(xiàn)狀、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)實施情況、貧困對象動態(tài)管理現(xiàn)狀等部分組成。對回收問卷使用SPSS統(tǒng)計軟件進(jìn)行分析。此外，課題組還對部分區(qū)縣扶貧辦和民政局以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層低保和扶貧工作人員進(jìn)行了個案訪談。

杜毅，肖云：農(nóng)村低保和扶貧對象動態(tài)管理機制研究

二、農(nóng)村低保和扶貧對象動態(tài)管理存在的主要問題

1.貧困對象識別存在偏差，瞄準(zhǔn)精度不夠

準(zhǔn)確識別與瞄準(zhǔn)需要幫扶的貧困對象是兩項制度順利實施的基礎(chǔ)和前提，也是確保兩項制度公平和高效運行的重要保障。兩項制度對象的識別過程包括提出申請、收入核算、民主評議、審核審批和民主公示等環(huán)節(jié)。課題組在深入重慶市各區(qū)縣的調(diào)查和訪談中了解到，目前貧困對象識別的各個環(huán)節(jié)運行基本順暢，相對而言，收入核算、民主評議及民主公示是較為薄弱的環(huán)節(jié)。