文/魯傳穎

2015年9月22日至25日，在習(xí)近平主席訪美期間，中美就網(wǎng)絡(luò)安全問題達(dá)成重要共識(shí)，雙方將在網(wǎng)絡(luò)安全信息共享、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、國家在網(wǎng)絡(luò)空間中的行為準(zhǔn)則等領(lǐng)域開展合作，并通過建立網(wǎng)絡(luò)安全高級(jí)專家組、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪高級(jí)別對(duì)話機(jī)制、溝通熱線等方式推出信任建立措施(CBMs)。這對(duì)緩和中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的矛盾局勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)雙方合作有重大意義。同時(shí)，中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域長期處于競(jìng)爭(zhēng)與合作并存的態(tài)勢(shì)不會(huì)改變，在一些重要領(lǐng)域的分歧短期難以彌合。如何在分歧基礎(chǔ)上通過建立信任措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)分歧的管控，促進(jìn)合作，這是中美網(wǎng)絡(luò)安全面臨的主要挑戰(zhàn)。

一、中美網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)知的差異

中美網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的分歧集中在對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間及安全的認(rèn)知、行為規(guī)范等方面。認(rèn)知層面的差異導(dǎo)致中美在網(wǎng)絡(luò)空間自由與秩序、權(quán)力與資源四個(gè)有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間安全的核心議題上存在沖突。因此，探討雙方對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的認(rèn)知及差異，對(duì)探索中美在網(wǎng)絡(luò)空間的沖突根源具有重要意義。

網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)快速演進(jìn)的戰(zhàn)略性空間，外延和內(nèi)涵都在不斷擴(kuò)張當(dāng)中。因此，網(wǎng)絡(luò)空間行為體對(duì)空間的定義、屬性以及自由與秩序的邊界、權(quán)力與資源的分配都難以達(dá)成統(tǒng)一。中美對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間的認(rèn)知差距集中在“公域說”和“主權(quán)說”兩種不同的理論。美國的“公域說”深受網(wǎng)絡(luò)自由主義和全球治理理論“沒有政府的治理”理念的影響，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)空間是全人類共同享有的空間，沒有所謂網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，私營部門和全球公民社會(huì)應(yīng)當(dāng)在網(wǎng)絡(luò)空間治理中發(fā)揮主要作用。中國的“主權(quán)說”是指網(wǎng)絡(luò)空間建立在現(xiàn)實(shí)空間之上，主權(quán)自然延伸和擴(kuò)展到網(wǎng)絡(luò)空間，國家對(duì)境內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和用戶數(shù)據(jù)享有主權(quán)，并依法對(duì)其進(jìn)行管理。

中美兩國在“公域說”和“主權(quán)說”兩種理論上立場(chǎng)迥異。中國認(rèn)為美國的看法不僅不符合實(shí)際，而且實(shí)際做法言行不一。美國在國內(nèi)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間戰(zhàn)略，成立網(wǎng)絡(luò)軍隊(duì)，強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全措施，這些行為的合法性都來源于主權(quán)的授予。美國在網(wǎng)絡(luò)空間的政策舉措實(shí)際上增加了在網(wǎng)絡(luò)空間行使主權(quán)的力度。美國提網(wǎng)絡(luò)公域的目的是要阻止其他國家在網(wǎng)絡(luò)空間行使主權(quán)，以便于美國自由進(jìn)入其他國家網(wǎng)絡(luò)，攫取網(wǎng)絡(luò)中的數(shù)據(jù)資源，削弱其他國家在網(wǎng)絡(luò)空間的權(quán)力。美國認(rèn)為中國在國際上提倡互聯(lián)網(wǎng)主權(quán)的做法是要為自己加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)的管理和控制尋找借口，中國的主張將會(huì)導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間的分裂，不利于網(wǎng)絡(luò)空間的自由、透明和可操作。

在政策層面，兩種理論產(chǎn)生了兩種不同的戰(zhàn)略導(dǎo)向。將網(wǎng)絡(luò)空間視為全球公域，會(huì)導(dǎo)致國家采取進(jìn)攻性的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略，如開展大規(guī)模的數(shù)據(jù)監(jiān)控、收集、存儲(chǔ)和加工，并將其轉(zhuǎn)換為國家安全和競(jìng)爭(zhēng)力的重要支撐?！爸鳈?quán)說”會(huì)導(dǎo)致防御性的網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)略，將網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)空間限定在主權(quán)的范圍內(nèi)，戰(zhàn)略重點(diǎn)是防御外部的入侵和滲透。雙方政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間、網(wǎng)絡(luò)安全認(rèn)知不同的主要原因是不同的發(fā)展階段、網(wǎng)絡(luò)能力和文化價(jià)值觀。近來，隨著“棱鏡門”事件的曝光，各方壓力迫使美國弱化了對(duì)“公域說”的堅(jiān)持，并減少了對(duì)網(wǎng)絡(luò)主權(quán)的反對(duì)程度。中美在這一領(lǐng)域的認(rèn)知差距開始縮小。

綜上所述，中美在網(wǎng)絡(luò)空間認(rèn)知上存在分歧的原因主要有三點(diǎn)。第一，網(wǎng)絡(luò)空間是一個(gè)新的空間，并隨著新技術(shù)的發(fā)展還在快速地演進(jìn)。國家在網(wǎng)絡(luò)空間本質(zhì)的認(rèn)識(shí)上需要一個(gè)過程。第二，在網(wǎng)絡(luò)空間尚沒有統(tǒng)一的行為規(guī)范之時(shí)，處于強(qiáng)勢(shì)的一方傾向于采取進(jìn)攻性的姿態(tài)獲取網(wǎng)絡(luò)權(quán)力，處于弱勢(shì)的一方傾向于采取保守姿態(tài)，即通過網(wǎng)絡(luò)主權(quán)來維護(hù)自己的安全，從國際法層面阻止網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國的入侵。第三，盡管雙方在認(rèn)知上越來越接近，但卻沒有導(dǎo)致雙方政策立場(chǎng)的接近，相反，雙方正在強(qiáng)化基于已有觀點(diǎn)的立場(chǎng)。這主要與雙方在網(wǎng)絡(luò)政策的負(fù)面互動(dòng)有關(guān)，過于夸大雙方的矛盾和不同。

此外，中美兩國對(duì)于網(wǎng)絡(luò)安全的關(guān)切有較大差異，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)安全關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)大與合作，并很難找到合作點(diǎn)。美國在中美網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的戰(zhàn)略重點(diǎn)集中在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)竊密領(lǐng)域，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)竊密給美國造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失，損害了美國國家競(jìng)爭(zhēng)力。中國關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全集中在主權(quán)安全，即反對(duì)美國大規(guī)模數(shù)據(jù)監(jiān)控，反對(duì)美國借信息自由戰(zhàn)略進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)滲透。在習(xí)近平主席訪美之前，雙方的沖突達(dá)到高潮。美國政府不斷向中國施加壓力，并通過媒體向外放風(fēng)，要對(duì)中國多家國有企業(yè)進(jìn)行制裁。

二、中美網(wǎng)絡(luò)安全合作成果

網(wǎng)絡(luò)安全是中美兩國元首達(dá)成的成果清單中的亮點(diǎn)，在應(yīng)對(duì)惡意網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)、反對(duì)網(wǎng)絡(luò)商業(yè)竊密、制定網(wǎng)絡(luò)空間行為準(zhǔn)則、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪、信息通信技術(shù)貿(mào)易和外資安全審查等六大領(lǐng)域達(dá)成共識(shí)。這是中美兩國在網(wǎng)絡(luò)問題上第一次達(dá)成如此眾多共識(shí)，并有很強(qiáng)的操作性，有助于中美兩國在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域管控分歧，增加合作。同時(shí)具有以下重要意義：

第一，為兩國元首會(huì)晤創(chuàng)造了良好氛圍。一段時(shí)間以來，中美建立新型大國關(guān)系的努力受到了網(wǎng)絡(luò)安全和南海問題的強(qiáng)烈干擾。個(gè)別參加美國總統(tǒng)競(jìng)選的候選人甚至叫囂要取消元首會(huì)晤，軍方和安全部門也積極鼓動(dòng)奧巴馬政府就網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)竊密對(duì)華采取制裁措施。兩國政府在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域達(dá)成重要共識(shí)向兩國國內(nèi)和國際社會(huì)釋放了重要信息，中美將繼續(xù)本著不沖突、不對(duì)抗、相互尊重、合作共贏的精神，打破崛起大國與守成大國之間的修昔底德陷阱，推動(dòng)建立中美新型大國關(guān)系。

第二，中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的“信任建立措施”具有象征性意義?！袄忡R門”事件后，國際社會(huì)在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的合作面臨重重困難，大國間對(duì)抗的態(tài)勢(shì)加劇，美俄在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的合作中斷。中美兩國此時(shí)在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的合作，對(duì)于加強(qiáng)國家間合作有著示范性意義。在中美公布網(wǎng)絡(luò)空間合作成果不久后，美韓、中英先后簽署了網(wǎng)絡(luò)空間合作協(xié)議。對(duì)照協(xié)議文本可以看出，中美之間達(dá)成的合作內(nèi)容已經(jīng)被兩國政府作為與其他國家合作的樣本。

第三，有助于推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)空間全球治理進(jìn)程。認(rèn)知差異、權(quán)力紛爭(zhēng)和能力差距導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)空間治理陷入困境。2015年7月，聯(lián)合國“關(guān)于從國際安全的角度看信息和電信領(lǐng)域的發(fā)展政府專家組”公布了第三份關(guān)于網(wǎng)絡(luò)空間國家行為準(zhǔn)則的報(bào)告。這份報(bào)告在保護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、建立信任措施、國際合作等領(lǐng)域達(dá)成了原則性共識(shí)。中美之間的合作是對(duì)專家組報(bào)告的具體落實(shí)和示范。

三、中美在網(wǎng)絡(luò)領(lǐng)域合作與競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)

雖然中美在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域達(dá)成了六大共識(shí)，但從全球網(wǎng)絡(luò)空間治理的大背景來看，中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系今后面臨軍事化、情報(bào)化和政治化的趨勢(shì)將繼續(xù)存在。首先，網(wǎng)絡(luò)軍事力量大發(fā)展已經(jīng)成為新一輪軍事變革的大方向，信息化時(shí)代下的戰(zhàn)爭(zhēng)已經(jīng)開始向信息戰(zhàn)、網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)轉(zhuǎn)變。各國政府都在加大對(duì)網(wǎng)絡(luò)軍事力量投入，唯恐在新軍事革命面前掉隊(duì)、落伍。2015年7月發(fā)布的聯(lián)合國專家組報(bào)告已經(jīng)將《武裝沖突法》（LOAC）中的人道原則、必要性原則、相稱原則和區(qū)分原則等寫入其中。另一方面，國際上有關(guān)網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)規(guī)則的《塔林手冊(cè)》影響力也越來越大，網(wǎng)絡(luò)空間軍事趨勢(shì)不可避免。

其次，網(wǎng)絡(luò)空間成為最理想的情報(bào)收集場(chǎng)所，這一趨勢(shì)今后只會(huì)增加不會(huì)減少。網(wǎng)絡(luò)空間流通中的數(shù)據(jù)不僅是信息，更是權(quán)力與財(cái)富。數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、收集、加工能力是國家未來競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)。“棱鏡門”事件之后，美國政府面臨強(qiáng)大的國內(nèi)外壓力，奧巴馬總統(tǒng)任命委員會(huì)對(duì)執(zhí)行“棱鏡計(jì)劃”的國家安全局進(jìn)行審查，并要求國家安全局進(jìn)行改革。盡管民怨沸騰，國際社會(huì)指責(zé)不斷，美國政府并沒有達(dá)成將國家安全局與網(wǎng)絡(luò)司令部分離、啟用非軍方人士擔(dān)任國安局局長等改革目標(biāo)。由此可見網(wǎng)絡(luò)情報(bào)收集在美國國家安全事務(wù)中的重要性。

再次，網(wǎng)絡(luò)空間的政治化不會(huì)偃旗息鼓。在國際關(guān)系和全球治理中，最難達(dá)成共識(shí)和被改變的就是價(jià)值觀問題。中美對(duì)網(wǎng)絡(luò)空間中的自由與秩序存在不同的認(rèn)知，除了涉及國家安全和政策、法規(guī)，更重要的是意識(shí)形態(tài)和價(jià)值觀問題。網(wǎng)絡(luò)自由、人權(quán)問題暫時(shí)還沒有成為中美網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的重點(diǎn)議題。但希拉里作為候選人贏得2016年美國大選的可能性在不斷增加，其當(dāng)選后必將在中美關(guān)系中打“網(wǎng)絡(luò)自由”牌。由此可見，網(wǎng)絡(luò)問題的戰(zhàn)略性和復(fù)雜性使得其今后還將繼續(xù)在中美關(guān)系中扮演重要角色，對(duì)兩國建立新型大國關(guān)系產(chǎn)生影響。

四、將網(wǎng)絡(luò)打造成中美新型大國關(guān)系的典范

網(wǎng)絡(luò)問題對(duì)于中美來說越來越具有戰(zhàn)略性意義。處理得當(dāng)，網(wǎng)絡(luò)問題可以成為中美建立新型大國關(guān)系的典范，為國際社會(huì)在網(wǎng)絡(luò)空間建章立制的合作提供樣板。如果處理不當(dāng)，網(wǎng)絡(luò)安全問題的負(fù)面影響將會(huì)外溢到經(jīng)濟(jì)安全、政治安全領(lǐng)域，對(duì)雙邊關(guān)系造成全面、長期的挑戰(zhàn)。中美兩國應(yīng)當(dāng)本著不沖突、不對(duì)抗、相互尊重、合作共贏的精神，進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域全方位、深層次合作。

全方位就是將現(xiàn)有的合作從網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域全面擴(kuò)展到網(wǎng)絡(luò)發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)自由領(lǐng)域，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全、發(fā)展、自由三個(gè)重要領(lǐng)域的互動(dòng)。安全最為急迫，發(fā)展關(guān)系是長遠(yuǎn)利益，自由既是價(jià)值觀取向，也是互聯(lián)網(wǎng)精神。三者之間關(guān)系既能相互促進(jìn)，也能相互損害。特別是應(yīng)當(dāng)避免安全概念的泛化，將發(fā)展問題、自由問題都上升到安全高度，增加零和博弈的風(fēng)險(xiǎn)。

深層次就是雙方在合作時(shí)應(yīng)當(dāng)更加趨于務(wù)實(shí)，更注重采取具有實(shí)質(zhì)性意義的舉措。如雙方可在現(xiàn)有六點(diǎn)共識(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加強(qiáng)全球關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)、打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義、網(wǎng)絡(luò)空間行為規(guī)范等領(lǐng)域的高標(biāo)準(zhǔn)合作。在全球關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)領(lǐng)域，雙方應(yīng)當(dāng)開展以下具體合作，如承諾：不攻擊支撐全球經(jīng)濟(jì)的核心金融行業(yè)和金融實(shí)體；共享對(duì)金融領(lǐng)域造成威脅的第三方信息；共同努力，通過激勵(lì)手段確保銀行業(yè)采用的軟硬件均實(shí)施最嚴(yán)格的信息安全保障規(guī)則；共同努力從各類攻擊中迅速恢復(fù)過來，并追查攻擊背后的責(zé)任人。這種信任建立措施所取得的進(jìn)展將會(huì)顯示如何在全球化信息與通信技術(shù)供應(yīng)鏈中建立信息安全保障，并減少由于信息通信技術(shù)安全的考慮造成分割全球貿(mào)易的壓力。

加強(qiáng)打擊網(wǎng)絡(luò)恐怖主義的合作。伊斯蘭極端組織在利用社交媒體招募方面越來越有經(jīng)驗(yàn)，為加強(qiáng)自身情報(bào)能力和攻擊高級(jí)目標(biāo)轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)只是時(shí)間問題。舉例來說，這些高級(jí)目標(biāo)可能是金融等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。如果恐怖分子獲得了有效的網(wǎng)絡(luò)破壞能力，包括美國和中國在內(nèi)的國際社會(huì)將會(huì)面臨嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。因此，美國和中國應(yīng)當(dāng)討論如何進(jìn)行合作，并與國際社會(huì)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，瓦解這些威脅，在預(yù)防失敗而遭到攻擊的時(shí)候迅速恢復(fù)。具體來說，中美應(yīng)在以下方面共同努力：共同界定網(wǎng)絡(luò)恐怖主義；建立信息共享與合作調(diào)查機(jī)制；建立并實(shí)施對(duì)抗性的宣傳策略；以適當(dāng)?shù)姆绞絽f(xié)調(diào)統(tǒng)籌反恐行動(dòng)；加強(qiáng)與國際機(jī)構(gòu)合作，應(yīng)對(duì)恐怖主義挑戰(zhàn)。