白娜　李海

摘 要：隨著近年來我國經濟社會轉型發(fā)展，旅游管理體制也隨之創(chuàng)新發(fā)展。本篇論文以未來旅游業(yè)的發(fā)展趨勢為重點，詳細分析了當前國內旅游管理體制存在的問題，并針對問題提出相應的改革建議，最終建立多元的管理主體，明確職能職權，構建出完善的旅游管理體制促進旅游管理業(yè)的發(fā)展。

關鍵詞：旅游業(yè)；管理體制；發(fā)展與改革

自改革開放以來，隨著經濟物質水平的提高，國內旅游管理體制在經過四個階段的改革之后，到目前為止已經取得了較為顯著地成效，推動了旅游業(yè)健康、穩(wěn)步的發(fā)展。但是隨著旅游業(yè)跨境、跨業(yè)不斷深化，國內旅游業(yè)發(fā)展不斷暴露出一些弊端，旅游管理體制不能適應新形勢的發(fā)展，從而很大程度上制約了旅游經濟的發(fā)展與轉型。旅游業(yè)發(fā)展改革和創(chuàng)新管理體制勢在必行，能否探索出既適應轉型發(fā)展，又能夠實現旅游業(yè)特別是服務業(yè)的高校運轉，對于未來適應旅游業(yè)跨境、跨界快速協(xié)調發(fā)展有著重要意義。

一、未來旅游業(yè)發(fā)展的趨勢

1.旅游業(yè)將朝著綜合化發(fā)展

未來世界旅游業(yè)發(fā)展的趨勢就是綜合化發(fā)展。旅游業(yè)本身具備高度的關聯(lián)性，與相關產業(yè)密切關聯(lián)，與單體產業(yè)相比較，旅游業(yè)綜合化發(fā)展更具優(yōu)勢與意義。首先，旅游業(yè)集吃、住、行、游、購及娛樂于一體，其綜合化發(fā)展將相關產業(yè)、部門實現有機融合與統(tǒng)一，摒棄了傳統(tǒng)模式，能夠形成一定規(guī)模的綜合效益，增強旅游業(yè)的跨行業(yè)聚集吸引力。其次，旅游業(yè)作為國民經濟的重要支柱，其綜合化發(fā)展具備規(guī)模大、資產實力雄厚、產業(yè)鏈完備等優(yōu)勢，并且將有效的周邊經濟及國民經濟的發(fā)展。最后，旅游業(yè)將中小型單體旅游業(yè)聯(lián)合，加快了旅游業(yè)國際化與現代化的進程。

2.旅游管理技術的現代化發(fā)展

未來旅游管理中，將實現以信息技術為核心的現代化管理。特別是在市場觀念日益提升的時代，現代化管理有利于提升和完善旅游業(yè)的管理水平，旅游業(yè)的生產、營銷、消費等環(huán)節(jié)都借助市場獲取信息，通過現代化管理手段的利用，可有效降低成本和風險，促進市場信息獲取的渠道與質量，此外，現代化管理還有助于提高管理效率，不僅提高了旅游經營者的效率，重要的是能夠借助現代科技提高游客消費旅游資源的效率、制定行程的效率、獲取信息的效率。

二、國內旅游現行管理體制存在的問題

旅游管理體制應當不斷適應旅游業(yè)的發(fā)展。但是，當前國內旅游業(yè)頂層設計及管理機制仍然存在一些問題，從而導致其在管理中主導作用發(fā)揮不足。

1.旅游業(yè)行政主管部門缺乏統(tǒng)一規(guī)范性

當前國內一些地方，政府旅游管理機制在設置與行政主管部門的職責不統(tǒng)一，從而導致并不能適應旅游業(yè)的發(fā)展，更不能滿足依法行政的需求。從國務院部委到地方各級人民政府的旅游行政主管部門的設置并不統(tǒng)一。這些主要表現為：首先，名稱不規(guī)范，國務院各部委行政管理機構，為中華人民共和國國家旅游局，但是到了省市自治區(qū)之后，由于具體情況復雜，各地設立旅游局、旅游管理委員會，有的省以前設旅游局，后來又改為旅游發(fā)展委員會等名稱的機構。再到縣級城市，旅游管理機構則成為旅游局、旅游文化體育局、旅游委等。同時，我國旅游業(yè)發(fā)展地域性非常強，經濟發(fā)達、地理位置優(yōu)越的沿海地區(qū)，其經濟發(fā)展水平要高于中西部內陸地區(qū)。在一些地方，旅游管理機構只是單純的旅游局，職能劃分明確。不過，有些地方則改成旅游委，職能簡單單一。那些魚外辦、僑辦單位合在一起的旅游管理機構，它們的職能更為模糊。

2.旅游管理機構的網絡不健全，管理部門的職權相對有限

國內旅游管理體制的不斷革新發(fā)展，旅游管理機構面向國家到地方，分別設有特定的管理部門，雖然形成較為理想的局面，但是因為缺少類似于企業(yè)模式的高效旅游行政管理體制，而且現有的網絡覆蓋面并沒有達到最好的狀態(tài)。首先，各級政府行政管理機構體系不健全。在國家層面，旅游行政管理機構，缺少級別高、權力大和職能高；地方層面，權力小，而且協(xié)調功能薄弱，甚至在一些地區(qū)，到目前為止尚未建立獨立的旅游管理機構。市縣級的旅游行政管理機構仍為空白。其次，旅游業(yè)協(xié)會民間管理機構環(huán)節(jié)，建設薄弱，公民缺少參與主動性，在參與過程中也未受到重視。政府主導多元交叉融合度非常高的產業(yè)，往往不能發(fā)揮主導優(yōu)勢，收到多種因素制約，存在諸多問題。特別突出的是導游隊伍的管理，導游一般隸屬于旅游企業(yè)或者行業(yè)協(xié)會，然而，導游在帶團過程中又發(fā)揮著重要的作業(yè)，尤其是出境領隊，然而導游隊伍的地位和工作性質的重要性不相匹配，應該不斷加強提升導游隊伍的地位和待遇。旅游的涉外事業(yè)性和產業(yè)經濟性決定了它的重要地位，然而，相應的旅游行政主管機構權力的有限性直接導致旅游企業(yè)在發(fā)展中缺乏獨立性與自主性，不適應社會主義市場經濟體制的發(fā)展。

3.政府相關部門管理出現越權現象，過于干預企業(yè)的運作經營

近年來，隨著國內旅游業(yè)的開發(fā)與成熟發(fā)展，在一些舉措的設定方面均已按照國際管理進行，為促使國內旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游業(yè)相關部門在日常實踐中摸索制定了一些符合中國旅游行業(yè)規(guī)律的規(guī)章制度，以保證旅游業(yè)有章可循。但是政府的越權行為，在一定程度上也嚴重影響到了旅游業(yè)的發(fā)展。

形成這一現象的原因，主要包括兩個方面：一是政府方面，政府行政管理部門，因為尚未脫離計劃經濟的慣性作用，且管理部門受自身利益驅使，從而導致政府部門在行使職權時，出現不公平現象，他們在市場經濟運作中，對自己角色的定位不準確，該干什么，不該干什么，并不清楚，他們在旅游管理中不必要的干政，大大降低了行業(yè)管理部門樹立起來的威信。另一個是企業(yè)自身方面，企業(yè)自身的惰性，與企業(yè)領導人員的怯懦，致使政企不分的現象。旅游企業(yè)比較其他工業(yè)，在經濟效益方面存在的優(yōu)勢，致使旅游企業(yè)內部產生惰性。同時，企業(yè)管理領導人員，并沒有認識到市場經濟本質，在經營運作中，缺乏自信心，因此容易受到政府等管理部門的干預，另外，企業(yè)與政府通常還會形成一些潛規(guī)則，政府會通過各種途徑為企業(yè)提供經營項目，企業(yè)也愿意為政府干預。久而久之，旅游企業(yè)與政府之間多是維持現狀，政府管理部門干預企業(yè)行為的權力，企業(yè)也多接受政府的管理。

4.政府主導乏力

旅游業(yè)是個復雜、多元、綜合、交叉、與其他產業(yè)高度關聯(lián)，但在實際的旅游行政管理中試行政府主導分割管理，導致政府主導乏力，換言之，旅游資源分別有不同的行政管理部門來管理，其中旅游企業(yè)也交由不同的主管部門負責。不同的景區(qū)資源、文物資源，分別交由林業(yè)、環(huán)保、文化、文物、宗教、海洋、地質遺跡旅游等部門行駛管理，條塊分割明顯，管理職權有限，從而政府對各部門間關系的協(xié)調與組織的主導能力有限。其次，在旅游行業(yè)中，國務院及地方各級政府旅游行政主管部門缺乏溝通性，上級旅游管理部門對下級單位，實施的是一種垂直管理模式，國家與地方旅游行政主管部門處理相關問題協(xié)調性差，從而嚴重阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展。加之受利益關系、地方保護主義的影響，旅游景區(qū)、產品被分割，旅游行業(yè)間、企業(yè)間的摩擦與沖突現象惡劣，行業(yè)混亂，從而阻礙旅游資源的統(tǒng)籌開發(fā)，造成旅游產品缺乏整體設計，諸多旅游產品長期處于成本投入低、包裝粗放、效益低的階段，從而大大降低了整體競爭力，增加了行業(yè)風險。此外，政府對旅游企業(yè)過度干預，兩者之間缺乏合理的用于交流與溝通的機制，從而為發(fā)展造成阻力。

5.旅游監(jiān)察管理不夠嚴格

當前我國的旅游行業(yè)混亂、公民旅游行為過激，監(jiān)督監(jiān)察不到位問題極為突出。旅游資源、旅游企業(yè)、旅游行業(yè)、旅游者在縱向與橫向管理中，分別有不同的部門機構負責，縱向管理中缺少有效的監(jiān)督機制，諸如泰國設立旅游警察。橫向管理中缺乏明確合理的分工，從而造成監(jiān)督工作中相互推諉的現象。一些管理部門追求政績或利益，在監(jiān)督管理中工作并不到位。此外，旅游管理體制缺乏強有力的政府監(jiān)察機構和行之有效的社會公眾監(jiān)督機制。例如，缺乏對民眾及旅游者的研究，未能采納民眾的意見，或者民眾根本不了解監(jiān)督管理體制的內容，當旅游景區(qū)出現游客投訴、糾紛以及秩序混亂等問題時，缺乏官方或者民間組織執(zhí)法與維護，相應的工作人員不到位；旅游協(xié)會、旅游社協(xié)會以及旅游飯店協(xié)會，這些民間旅游組織尚未實現普遍化發(fā)展。這些都極大限度的限制了旅游業(yè)的監(jiān)督力度。而且，對游客在境內、出境旅游中的不文明行為缺乏有力的監(jiān)督和管制，可以借鑒泰國設立旅游警察的做法。

三、我國旅游管理體制改革的建議

綜上所述，旅游業(yè)管理體制的改革和創(chuàng)新成為重中之重，在景區(qū)資源管理、導游隊伍等從業(yè)人員管理、旅游企業(yè)管理、旅游執(zhí)法管理等方面都應當進行大幅度的改革，主要從以下幾個方面探索：

1.國內旅游管理體制改革創(chuàng)新的原則

旅游管理體制的改革與創(chuàng)新首先須遵循旅游業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律，以市場為導向，發(fā)揮市場對資源的配置作用，強化市場“無形的手”在管理中的作用，實現旅游資源的撇脂，促進實現市場經濟效益；其次，須遵循可持續(xù)發(fā)展原則，加大力度發(fā)展旅游業(yè)，處理好旅游資源的開發(fā)，保護好旅游資源的利用，做到開發(fā)適度，不破壞和污染生態(tài)環(huán)境，不干擾當地居民正常的生活；最后，嚴格按照國際旅游開發(fā)與游覽慣例，培育市場規(guī)模，規(guī)范旅游者行為。

此外，注重協(xié)調各個相關行業(yè)的關系，強調劃分管理職能部門的責權，轉變各個單位的職能，增強生態(tài)環(huán)保、文明旅游、健康旅游意識。

2.構建多元化管理主體

首先，完善旅游行政管理機構的設置，明確各個管理部門的職能，促進各個部門主體交互協(xié)作，實現平等互利的關系，最終促進國內旅游業(yè)的發(fā)展。完善地方旅游管理機構組織，明確各個機構的職能職權、地位作用，保證旅游業(yè)實現快速穩(wěn)定的發(fā)展。

其次，大力推動旅游企業(yè)發(fā)展，發(fā)揮其在旅游業(yè)的市場主體中的作用，一方面由政府將旅游企業(yè)推向市場，并進行宏觀調控，并針對行業(yè)推出規(guī)范的監(jiān)督體制；另一方面，隨著旅游業(yè)產品、服務等質量的提升，旅游企業(yè)須按照市場經濟的規(guī)律來經營，因而企業(yè)管理體制也應得到健全與完善。

最后，對旅游行業(yè)協(xié)會加強建設，促使其發(fā)揮作用，正真能夠在旅游業(yè)中起到的作用，并建立健全、完善的公眾參與制度，提高公民文明旅游意識和消費心態(tài)。最終為實現我國旅游業(yè)的健康有序發(fā)展提供充足的保障。

四、結論

旅游業(yè)作為國民經濟發(fā)展的一項重要支柱，其的發(fā)展水平直接影響到了國家經濟水平。本篇論文主要是通過對國家旅游現行管理體制的論述，從機構、體系以及制度等多個方面，詳細的分析了其存在的問題，并針對問題提出相應的改革對策，指出我們需要結合當前國內實際情況，不斷借鑒國外先進經驗，完善和健全旅游管理體制，以推動和實現我國旅游業(yè)的快速穩(wěn)步發(fā)展。

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